4.3.9 Региональное и местное самоуправление

Региональная и местная власть в СССР сформировалась на основе советов, пре­вратившихся в структуры новой государственной власти. Особенностью советской региональной структуры было отсутствие разделения властей по вертикали: вся сис­тема советов на всех уровнях представляла собой единую государственную власть, функционирующую на принципах демократического централизма. Под местной по­нималась власть во всех административно-территориальных образованиях кроме республик. В РСФСР, таким образом, в нефедерированных ATE первого порядка (края, области) власть именовалась местной, в отличие от власти в автономных рес­публиках и по аналогии с властью на уровне населенных пунктов и районов. Это еще раз подчеркивало различия между национально-территориальными автономиями и "обычными" регионами.

Формально основной структурой региональной (в том числе местной) власти являлись советы. Функции исполнительной власти выполняли исполнительные комитеты, аналог региональных правительств, которые избирались депутатами со­ветов из своих рядов.

Выборность советов при этом претерпела важные изменения. На первом этапе использовалась система многоступенчатых выборов, когда население (при­том ограниченное по избирательному цензу только "трудящимися" категориями) выбирало депутатов в населенных пунктах. Советы более высокого уровня форми­ровались с помощью делегирования из советов нижестоящих уровней. Всенарод­ные выборы советов на всех уровнях были введены после 1936 г. (республиканские советы избирались на четыре года, местные — на два года). В 1977 г. срок полномо­чий советов был немного увеличен: в республиках — до пяти лет, в других ATE — до двух с половиной лет.

Автономия советов была ограничена принципами демократического центра­лизма, предполагавшего жесткую властную иерархию. Вышестоящие органы власти имели право приостанавливать или отменять решения нижестоящих. Существовала двойная подотчетность исполкомов — перед своими советами и перед вышестоя­щими исполкомами.

⁵⁵ В 1936 г. при формировании двух палат использовали два разных принципа. Совет Национальностей формировался по принципу квотированного представительства автоно­мий разного уровня, а Совет Союза — в привязке к числу жителей (один депутат на 300 тыс. человек).

В действительности ключевыми структурами региональной власти в СССР стали партийные комитеты, действующие на принципах демократического цент­рализма.

На самом первом этапе доминирование партийной власти не было столь очевидным. Достаточно вспомнить, что В.И. Ленин, являясь главой государства, занимал пост председателя Совнаркома, т.е. исполнительного органа власти, дей­ствовавшего при ВЦИК — Всероссийском исполнительном комитете Советов. На региональном уровне в первые годы после революции ключевыми все-таки были органы советов.

Формирование партийной власти как несущей конструкции региональной власти следует связать с именем И.В. Сталина, который стал генеральным секрета­рем ВКП(б) в 1922 г. После смерти В.И. Ленина и вплоть до распада СССР глава государства был генеральным (или первым) секретарем ЦК КПСС. Это предопре­деляло доминирование партийных комитетов и их руководителей на региональ­ном уровне. Таким образом, первым лицом в регионе становится первый секре­тарь соответствующего регионального комитета КПСС. Советы и их исполкомы оказываются в подчиненном положении, под партийным контролем.

В советский период формируется и новая региональная элита. Ее основу со­ставляет партийно-хозяйственная номенклатура, целиком состоящая из членов КПСС и занимающая все ключевые позиции во властных структурах, а также на производстве. Укоренение и стабилизация региональных элит происходят в после­военный период. На этом этапе резко замедляется ротация региональных должно­стных лиц, все чаще региональными руководителями становятся местные урожен­цы (в автономиях — представители титульных национальностей). Усиливается и приток в центр "свежей крови" из регионов. Как результат, появляется типичный для эпохи "застоя" феномен первого секретаря, занимающего свой пост 10 и более лет. По ситуации на 1981 г. первый секретарь обкома КПСС в России занимал свою должность в среднем 10 лет". Возникает феномен, который западный исследователь Дж. Хоф в своем классическом труде еще в 1960-е гг. назвал "советскими префектами" [Hough, 1969]. И важно отметить, что первый секретарь рассматрива­ется им не просто как ставленник центра, проводящий в жизнь его политику. Врас­тая в "почву", превращаясь в лидера подлинно региональной элиты, первый секре­тарь выступает в роли посредника в отношениях между центром и регионами

³'' КПСС формироналась по территориально-производственному признаку. Ее ос­новными структурами считались общие собрания в первичных организациях, конференции в регионах, съезды и союзных республиках и СССР в целом. В действительности основная работа велась постоянно действующими исполнительными органами — комитетами. Глава (первый секретарь) этого комитета фактически являлся руководителем партийной власти на данной территории.

⁵⁷ Хотя и других республиках этот показатель мог быть меньше. Например, в Узбеки­стане он составлял четыре года, в Казахстане — три. Это связывают с коррупционными скандалами и межклановыми конфликтами в Центральной Азии. При этом первые секре­тари в самих республиках, наоборот, находились у власти предельно долгие сроки.

4.3.10

Территориальное экономическое планирование и управление

Огромное влияние на формирование отношений "центр — регионы" в СССР ока­зали реалии плановой социалистической экономики. Экономический фактор ока­зался еще одним мощным фактором централизации государства, наряду с партийным.

В СССР отчетливо проявилась типичная для России конкуренция двух под­ходов к экономическому планированию и управлению — территориального и от­раслевого.

Территориальный принцип управления советской экономикой в наиболее ярком, юридически оформленном виде был проявлен при создании в регионах со­ветов народного хозяйства, совнархозов.

Первая история совнархозов связана с 1918—1932 гг. Уже на рубеже 1917— 1918 гг. для управления экономикой был создан Высший совет народного хозяйст­ва. Одновременно началось создание губернских, областных, районных и уездных совнархозов на всех уровнях управленческой иерархии кроме самых нижних. "По­ложение о районных (областных) и местных совнархозах" было утверждено ВСНХ 23 декабря 1917 г. В соответствии с этим положением совнархозы определялись как "местные учреждения по организации и регулированию производства, руководи­мые ВСНХ и действующие под общим контролем соответствующего Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов". Совнархозы не обязательно строго со­ответствовали административным границам регионов. Районные совнархозы объе­диняли несколько губерний для удобства управления⁵⁸.

В дальнейшем, однако, чисто территориальный принцип управления социа­листической экономикой уступает смешанному, а затем — отраслевому. На обще­национальном уровне идет формирование новых структур: в 1920 г. создается Со­вет труда и обороны, в 1921 г. — Госплан. После создания СССР ВСНХ получил статус объединенного наркомата. В 1932 г. история ВСНХ завершилась: он распал­ся на три отраслевых ведомства — Наркомтяжпром, Наркомлегпром и Наркомлеспром. За этим следовало дальнейшее разукрупнение наркоматов.

⁵⁸ Например, Северный промышленный район включал 8 губерний, Московский — 11. Уральский — 8 и др.

Вторая история совнархозов связана с 1957—1965 гг., т.е. периодом правле­ния Н. Хрущева. На Февральском пленуме ЦК КПСС 1957 г. официально про­возглашен территориальный принцип управления. Для его реализации были уп­разднены 25 министерств и созданы 105 экономических административных районов, в том числе в РСФСР — 70. В каждом таком районе функционировал совет народ­ного хозяйства со своими отраслевыми и функциональными управлениями и отде­лами. Вопросы экономического управления решались, таким образом, примени­тельно к каждой территории в зависимости от ее специализации.

Развитие системы совнархозов практически сразу стало восприниматься как ослабление централизации. Для усиления их координации в 1960 г. были созданы совнархозы союзных республик — РСФСР, Украины, Казахстана. В 1962 г. воз­ник Совет народного хозяйства СССР (с 1963 г. — ВСНХ СССР), а сами регио­нальные совнархозы были укрупнены. Наконец, концепция централизованного управления экономикой одержала верх. По закону от 2 октября 1965 г. совнархозы упразднили, вместо них создали промышленные министерства. В 1966 г. XXIII съезд КПСС признал, что территориальная система управления промышленностью привела к дроблению руководства, что воспринималось негативно.

В то же время интересы управления экономикой требовали упрощенный формат работы с регионами. Сложная система советского АТД была для этого слишком неудобной. Поэтому в СССР в официальном порядке была создана сис­тема экономических районов. Экономические районы не являлись управленческим уровнем, здесь не было органов власти. Но вся система управления экономикой (например, разработка народно-хозяйственных планов) была организована в раз­резе этих районов, а не многочисленных регионов.

В основу этой системы были положены принципы социалистического эко­номического районирования, одобренные ВЦИК под председательством М. Кали­нина в 1921 г. Основная известная из советской истории сетка экономических рай­онов была утверждена в 1963 г. и уточнена в 1966 гг. В соответствии с ней СССР делился на 18 экономических районов (кроме того, отдельно рассматривалась не­большая Молдавия, которая не соответствовала уровню района, но отличалась от соседних районов Украины). На территории РСФСР были созданы 10 экономиче­ских районов — Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Вол­го-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Кроме того, Калининградская область вошла в Прибалтийский район вместе с тремя прибалтийскими республиками. Позднее Северо-Западный район был разделен на Северный и Северо-Западный.