Александрова А.Л. Социальная политика в РФ. М., 2004. 108 с

Доступность ВО определяется возможностями не только поступить в вуз, но и успешно закончить весь курс обучения. В элитном вузе второй по значимости причиной, приводящей к отчислению студентов, после индивидуальных качеств – неспособности учиться, адаптироваться к нагрузкам и т.п. – является экономический фактор: необходимость зарабатывать на жизнь или изменение материального положения и невозможность оплаты обучения. Государственная политика в области материальной поддержки студентов неэффективна: размеры стипендии мизерны, практически отсутствует финансовая поддержка наиболее успевающих и целеустремленных студентов, молодых студенческих семей и т.д.

1.3. Влияние ЕГЭ и ГИФО на доступность высшего образования

С 2001 г. началась апробация механизма проведения единого государственного экзамена (ЕГЭ) для выпускников школ. Экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько составных частей. Предполагается, что ЕГЭ заменит вступительные экзамены в вузы. Прием абитуриентов на бесплатное обучение будут осуществляться в соответствии с оценками, полученными ими по ЕГЭ. Одной из задач введения ЕГЭ выступает создание условий для повышения доступности ВО для детей из сельской местности или отдаленных от вузов территорий. В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Введение ГИФО призвано снизить расходы семей на образование за счет сокращения «теневого сектора».

В случае замены существующего механизма приема в вуз на отбор строго по результатам ЕГЭ расширяется доступность получения качественного ВО в наиболее престижных вузах (факультетах) для особо одаренных детей из семей с низкими доходами, сельской местности и малых городов. Но ситуация не улучшается для абитуриентов, принадлежащих к этим же социальным группам, способным к учебе, но не имеющим выдающихся способностей. Вследствие более низкого в среднем качества подготовки выпускников школ в сельской местности и малых городах, они будут иметь более низкие оценки по ЕГЭ, чем их сверстники из крупных городов, и поступить в вуз смогут только при условии полной или частичной оплаты обучения. Результаты апробации ЕГЭ и ГИФО в 2002 г. не позволяют сделать однозначных выводов о повышении доступности вузов для сельских жителей.

Апробация предложенной схемы ГИФО актуализировала проблему снижения доступности вузов для тех, кто не поступил сразу после окончания школы.

Введение ЕГЭ и ГИФО, безусловно, является значительным шагом вперед в решении проблем расширения доступности ВО. Но одних этих инструментов принципиально недостаточно. Существующее неравенство возможностей поступления в вузы, обусловленное неравенством образовательного потенциала школ, расположенных в разных населенных пунктах, и неравенством доходов, не будет устранено благодаря введению ЕГЭ и ГИФО. Поэтому при реформировании механизмов приема в вузы необходимы и другие инструменты, способствующие повышению доступности ВО.

2. Подходы к решению проблем доступности профессионального образования 2.1. Выравнивание стартовых возможностей

Государственная политика выравнивания стартовых возможностей при поступлении в вуз может развиваться в трех направлениях:

•выравнивание качества среднего (общего) образования;

21

•квотирование части мест в вузах для наиболее одаренных представителей социальнонезащищенных групп населения (в данную группу входят лица из семей с низкими доходами и невысоким социальным капиталом, в том числе учащиеся профессиональных училищ, жители сельской местности и малых городов, не получившие «хорошего» среднего образования);

•субсидирование обучения для одаренных представителей социально-незащищенных групп населения на платной основе.

•Постепенное выравнивание качества среднего образования может быть обеспечено:

•последовательным осуществлением контроля за выполнением образовательных стандартов с помощью механизма ЕГЭ;

•реализацией программы реструктуризации сельских школ и создания школьных округов;

•стимулированием создания базовых школ вузов в сельской местности и малых городах (возможно, было бы целесообразно стимулировать вузы к организации полноценных довузовских подготовительных сетей в сельской местности, запретив заключение договоров с базовыми школами в городе, но оставив возможность заключать их с профессиональными училищами и средними специальными учебными заведениями);

•образованием университетских комплексов на базе вузов, профессиональных училищ и средних специальных учебных заведений.

Восполнить недостаточное качество довузовской подготовки можно с помощью использования административного ресурса, выделяя для социально-незащищенных категорий абитуриентов часть бюджетного приема через механизм квотирования (аналог целевого приема, но без участия региональной исполнительной власти; выбор претендентов на участие в конкурсе на места, выделяемые в рамках квот, осуществляется по результатам ЕГЭ). Но такой механизм представляется наименее предпочтительным вследствие проблематичности определения и соблюдения критериев выделения целевых категорий. Такие критерии, как место проживания абитуриента, тип учебного заведения, которое он закончил, средний уровень доходов, приходящихся на 1 члена его семьи, на наш взгляд, не смогут адекватно выявить данные категории.

В любом случае необходимо усиление контроля за выполнением вузами федерального законодательства, регулирующего прием в вузы, с целью исключения создания непредусмотренных законом льготных условий приема для отдельных групп граждан.

Наиболее предпочтительным представляется полное или частичное покрытие расходов социально-незащищенных лиц на обучение на платной основе, используя механизмы образовательных кредитов, государственных возвратных субсидий, повышенных ГИФО и т.п. Проблема определения и соблюдения критериев выделения категорий лиц, заслуживающих поддержки, возникает и в данном случае, и требует специального анализа. Но в отличие от квотирования, острота этой проблемы уменьшается вследствие применения экономических, а не административных форм поддержки поступления в вузы.

Однако такой путь связан с дополнительными расходами бюджета на ВО или сокращением числа бюджетных мест в вузах.

Для повышения доступности высшего профессионального образования для инвалидов

необходимо:

•расширить круг вузов в разных регионах, получающих целевое финансирование на реабилитационную и коррекционную составляющие ВО инвалидов;

22

•включить показатели обучения инвалидов в систему рейтинговых оценок вузов;

•выработать единые национальные нормы практики обучения инвалидов в отношении программ подготовки персонала, включая квалификационные требования, этику, методы обучения и оценки работы студентов.

•усилить требования к выполнению контрольных нормативов по созданию безбарьерной среды в вузах, развитию транспортных услуг студентам-инвалидам;

•принять ФЗ «О специальном образовании».

2.2.Направления государственной политики по развитию массового высшего образования

Существует два альтернативных варианта активной реакции государства на развитие массового ВО.

Первый вариант – стимулирование развития качественного среднего и начального профессионального образования и перемещение в эти системы функций массового послешкольного образования:

•постепенное сокращение бюджетных мест в массовом ВО (частично за счет закрытия государственных вузов, частично за счет укрупнения государственных вузов), концентрация бюджетного финансирования на поддержке «сильных» вузов;

•модернизация образовательных стандартов учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования;

•преобразование части вузов в колледжи повышенного общего образования (колледжи общей подготовки), подготовительного для получения профессионального ВО (выпускник – бакалавр без указания специализации);

•переориентация части потенциальных студентов вузов, дающих массовое ВО, на средние специальные учебные заведения и профессиональные училища;

•перераспределение бюджетных средств из сферы высшего профессионального образования в сферу начального профессионального и среднего профессионального образования (правда, данный путь, по-видимому, предполагает перевод всех средних специальных учебных заведений и профессиональных училищ на федеральный уровень).

Второй вариант – реструктуризация системы высшего профессионального образования, обеспечивающая более четкую дифференциацию вузов и ступеней ВО. Это означает переход вузов на двухуровневое высшее образование (бакалавриат и магистратуру) и предполагает разделение вузов на массовые учебные заведения, готовящие только бакалавров, и на вузы, ведущие подготовку как по бакалаврским, так и по магистерским программам.

Подобное разделение можно провести, ужесточив образовательные стандарты к магистерским программам, а также проводя мониторинг трудоустройства выпускников вуза (если 50-75% выпускников вуза работает не по специальности, то данный вуз следует относить к массовым). Возможно внесение некоторых изменений в норматив 170 бюджетных студентов государственных вузов на каждые 10 тыс. чел., проживающих в России. Например, можно дифференцировать его для бакалавров и магистров. Таким образом, при тех же финансовых затратах можно сделать более массовым бакалавриат, несколько ограничив число бюджетных студентов в магистратуре.

Поскольку доступ на бюджетные места в магистратуру будет возможен не для всех выпускников бакалавриата, то представляется целесообразным введение единого государственного экзамена для выпускников бакалавриата, по результатам которого будет осуществляться прием в магистратуру на конкурсной основе. На этой стадии возможна привязка результатов ЕГЭ к ГИФО, государственным возвратным субсидиям, образовательным кредитам и т.п.

23

ДОХОДЫ НАСЕЛЕНИЯ И ДОСТУПНОСТЬ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ А.Л. Александрова, Л.Н. Овчарова, С.В. Шишкин

Независимый институт социальной политики, Институт экономики города, Москва, февраль

2003 г.

Становление рыночных отношений в России привело к существенным изменениям в уровне жизни российских граждан и выдвинуло новые задачи перед государственными институтами в области экономического благосостояния.

1. Динамика уровня и структуры доходов и расходов населения

Падение реальных доходов и рост их дифференциации – это две основные тенденции в изменении благосостояния граждан России за последние десять лет, спровоцировавшие рост численности бедного населения.

Данные о динамике изменения средних показателей доходов населения30 показывают, что опережающий рост цен по сравнению с ростом номинальной оплаты труда и доходов снизил реальные денежные доходы более чем в 2 раза.

Процесс перераспределения объема денежных доходов в пользу небедного населения начался еще в 1992 г., когда доля доходов 20% наименее обеспеченного населения сократилась сразу в 2 раза: с 11,9% в 1991 г. до 6% в 1992 г.31 Доля доходов второй, третьей и четвертой групп неуклонно снижалась: с 57,4% в 1991 г. до 46,4% в 2000 г., что свидетельствует об ухудшении материальных позиций среднедоходных слоев населения – потенциальных представителей формирующегося среднего класса.

Если остановиться на особенностях российской бедности, то на текущий момент, согласно официальным статистическим данным, вырисовывается следующая картина.

Примерно треть населения имеет располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, то есть являются бедными в соответствии с российскими стандартами определения и измерения бедности. При этом порядка 10% населения не могут себе позволить в достаточном количестве покупку даже самых дешевых продуктов питания, что свидетельствует о проявлении форм крайней бедности. Анализ профиля бедности позволяет сделать вывод о том, что половина бедных – это семьи работающих бедных.

Одним из главных факторов, стимулирующих рост бедности, является ограничение доступа к доходам, при этом в условиях высокой дифференциации доходов система социальных трансфертов не способствует их выравниванию.

2. Барьеры в доступе к доходам, возникающие на рынке труда

Ограничения в доступе к доходам, возникающие на рынке труда, связаны, во-первых, с рисками потери работы для трудоспособных граждан, во-вторых, с изменениями в системе оплаты труда.

2.1. Бедность и занятость

30Рассчитано по Статистические сборники: Социально-экономическое положение России за декабрь 1991 –2000 г. и за ноябрь 2001 г. Разделы : Цены и Уровень Жизни

31Российский статистический ежегодник. Стат.сб./ Госкомстат России. М., стр. 187.

24

За годы реформ численность экономически активного населения сократилась (в 2001 г. – 70 968 тыс. чел. или 95% от уровня 1992 г.), при этом только 91,1% имели статус занятых (тенденция к росту безработицы), а инновационные стратегии трудовой активности оказались доступны достаточно ограниченному числу граждан: стали успешно заниматься предпринимательской деятельностью – 6%; перешли работать на частное предприятие с более высокой оплатой труда – 4%32. Более 60% не смогли ничего предпринять для повышения уровня жизни выше порога бедности.

Анализ профиля бедности позволяет нам утверждать, что наличие в семье неработающего трудоспособного взрослого в большинстве случаев приводит к бедности.

Анализ системы выплаты пособий по безработице в России позволяет сделать следующие выводы: в среднем по России около половины зарегистрированных безработных получают минимальное пособие по безработице, средние выплаты безработным за период с 1993 г. по 1999 г. колебались в пределах 28%-68% от прожиточного минимума и резко сократились (до 40%) в 1999 г. после принятия поправок к Закону «О занятости населения в Российской Федерации».

Таким образом, в настоящее время пособия по безработице не решают проблемы бедности семей их получателей.

2.2. Приоритетные направления политики занятости на рынке труда

Таким образом, задача сдерживания безработицы распадается на ряд мер, большая часть которых способна дать какой-либо эффект в комплексе с другими: активизация экономического роста в целях создания новых рабочих мест; разработка эффективного механизма финансирования активных и пассивных программ; повышение эффективности работы Служб занятости; создание специальных программ борьбы с безработицей в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда; создание действенной системы материальной помощи безработным (например, системы страхования от безработицы).

2.3. Динамика стратегий формирования, уровня и дифференциации оплаты труда

Реальная начисленная заработная плата в 2000 г. составила 32% от уровня 1990 г. В 2001 г. средняя заработная плата составляла 200% от среднероссийского прожиточного минимума.

Именно зарплата – главный фактор формирования бедности в семьях работающих.

Вусловиях переходной экономики широкое распространение получила неформальная оплата труда. В целом в рамках теневого сектора формируется от 25% (оценка Госкомстата России) до 50% (оценка МВД России) всего фонда оплаты труда.

Внекоторой степени компенсировать низкий уровень заработной платы помогает вторичная занятость (в мае 2000 г. – 2,1%)33. По данным ВЦИОМ, в нее вовлечено от 11% до 17% работающего населения34, а доходы составляют значительную долю в бюджете семьи.

Вторичная занятость, являясь одной из активных моделей адаптации к новым экономическим условиям, доступна далеко не всем работникам35, объективные ограничения

32Данные Российского Мониторинга Экономического Положения и Здоровья Населения, 1998 г.

33Госкомстат России

34Мониторинг общественного мнения, 1997г., 1998 г.

35Данные обследования ИСЭПН РАН по общероссийской выборке, 2000 г. Респонденты могли отмечать несколько ответов, поэтому сумма больше 100%.

25

связаны либо с состоянием здоровья (23%), либо с режимом занятости оплачиваемой (49%) и неоплачиваемой (домашней, 21%) работой. Таким образом, дополнительная занятость не всегда помогает преодолеть бедность.

За период с 1991 г. по 2000 г. уровень дифференциации оплаты труда вырос в 4 раза36. Рост неравенства в оплате труда не способствовал ни производительности труда, ни экономическому росту.

Стратегии работодателей при установлении заработной платы изменились. Для промышленных предприятий государственная тарифная сетка все более служит лишь ориентиром (строго соблюдалась в 1994 г. в 56% предприятий, в 2000 г. – в 22,7%). Государственные предприятия стремятся использовать прежние схемы. Частное предпринимательство предпочитает разнообразные системы оплаты труда. Из-за этого высокий риск бедности для низкоквалифицированных работников связан не только с низким уровнем оплаты труда, но и с более низкими гарантиями ее выплаты из-за возросшей значимости субъективных решений руководства при ее определении.

2.4. Меры содействия сокращению бедности в сфере оплаты труда.

Для сокращения бедности необходимо увеличение объема средств, направляемых на рост заработной платы низкооплачиваемых работников. Ресурсы могут быть получены за счет: устойчивого экономического роста (рост зарплаты работников бюджетного сектора; внедрение механизмов плавной индексации заработной платы; расширение возможностей учреждений бюджетной сферы по привлечению ресурсов для оплаты труда); совершенствования распределительных отношений (снижение дифференциации тарифной сетки) и проведения политики, направленной на сокращение незаконных форм оплаты труда (задержки выплаты зарплаты, ее выплата в натуральном выражении и т.д.)

3. Барьеры в доступе к системе социальных льгот и выплат 3.1. Общая характеристика системы социальных льгот и выплат

Социальные трансферты являются важным источником доходов российских граждан и предоставляются в форме денежных пособий, натуральных выплат и субсидий на оплату услуг. Социальные трансферты, выплачиваемые в денежной форме, составляют 13-15% от денежных доходов, при этом 70-80% их общего объема приходится на пенсии37.

Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т.д.), без учета уровня доходов домохозяйств. Лишь два пособия – ежемесячное пособие на детей и пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70% всей суммы назначенных пособий приходится на пособие по временной нетрудоспособности, ежемесячное пособие на каждого ребенка, пособие по безработице. При этом в 1998 г. было не выплачено 36,7% общей суммы пособий, а в 1999 г. – 21,0%.

Важным элементом социальной поддержки для российских граждан являются льготы на оплату социально значимых услуг и социальные выплаты в натуральном выражении: дотации на оплату жилья и коммунальных услуг; транспортных расходов; отдыха; медицинского обслуживания и медикаментов; содержание детей в дошкольных учреждениях; дотации на питание. Согласно данным Госкомстата России, какие-либо

36Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. Сб. Госкомстат России. М., 2001 г.

37Социальное положение и уровень жизни населения России. М., 2000 г., стр. 154, 214

26

дотации и льготы получали: в 1997 г. 31,1% домохозяйств, а в 2001 г. – 43,6%. Причем в 2000 г. их средний размер на одно домохозяйство составил 107 руб.38, что позволяет нам оценить такие расходы на макроуровне как 1,1% от ВВП и 2% от доходов населения.

Итак, оценка общего объема средств затруднена, законодательство, регулирующее назначение и предоставление социальных льгот и дотаций, непрозрачно, противоречиво, повсеместно нарушается и не обеспечено финансовыми ресурсами.

3.2. Федеральная система социальных пособий и льгот и роль федерального бюджета в их финансировании

Государственные внебюджетные фонды (ГВФ)39 являются одним из основных источников финансирования социальных выплат на федеральном уровне, причем следует отметить, что система социального страхования практически не претерпела изменений.

Основу федеральной системы социальных льгот составляют следующике выплаты.

Ежемесячное пособие на детей в возрасте до 16 лет из малообеспеченных семей в III кв. 2001 г. в среднем составило 85,4 руб. (4,7% от прожиточного минимума ребенка). Оно не решает проблемы бедности для семей с детьми. В 2000 г. несмотря на то, что доля бедных оценивалась на уровне 36,4%, получателями данного пособия были 68,8% детей, что свидетельствует о весьма слабой работе процедур контроля доходов семей с детьми.

Система льгот (скидок) на лекарства представляет собой категориальную систему. Целый ряд законов устанавливает категориальные льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг, транспортных расходов, телефона и т.д. Кроме этого, существует программа жилищных субсидий для бедных. К 2001 г. их число возросло до уровня 9,1% населения, при этом стоимость данной программы оценивается на уровне 5,9 млрд. руб.

Отметим, что многие федеральные социальные программы финансируются и за счет региональных и местных бюджетов. Вместе с тем, межбюджетные трансферты не решают проблемы финансирования, регионы очень часто используют свои ресурсы для гарантии выплат по федеральным мандатам. Несмотря на нехватку средств, региональные социальные программы чаще всего либо расширяют круг участников федеральных социальных программ, либо вводят новые формы пособий и льгот. Получателями адресного пособия в каждом регионе являются 5-6% населения, несмотря на то, что во всех регионах, выплачивающих пособие, доля бедных превышает 25%. При этом средний размер пособия – всего 40-80 руб. на человека.

3.3. Кто сегодня получает социальные льготы и выплаты?

Каково положение бедных домохозяйств в общей иерархии доступа к социальным льготам? Из системы социальных льгот оказываются исключенными 65% неполных семей с детьми и почти 50% многодетных семей, в то время как именно эти семьи имеют максимальный риск бедности. По данным НОБУС40, и по показателям доступа к льготам и по размерам ресурсов,

38Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. Госкомстат России. М., 2002 г.

39В соответствии со статьей 144 Бюджетного Кодекса в состав ГВФ были включены: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (ГФЗН), сейчас прекративший свое существование.

40Установочное национальное обследование благосостояния населения и его участия в социальных программах.

27

которые предоставляются, бедные семьи в меньшей степени включены в данную форму социальной поддержки. Такая тенденция наблюдается по всем льготам, как по самым распространенным, так и дорогим, в расчете на одного получателя.

4. Доступность медицинской помощи

4.1. Государственные гарантии оказания населению медицинской помощи и их финансовое обеспечение

В советском государстве всем гражданам впервые в мире было гарантировано бесплатное получение медицинской помощи (МП). Введение в России системы обязательного медицинского страхования (ОМС) должно было это изменить. Однако этого не произошло. По принятой в 1998 г. программе правительства хотя и не предусматривается изменений в перечне видов бесплатной МП, но предполагается трансформация структуры оказания МП в пользу менее ресурсоемких ее видов. К сожалению, экономические показатели содержатся лишь в методических рекомендациях по разработке территориальных программ. Используя эти параметры, можно оценить размеры требуемых затрат на предоставление фактических объемов МП населению. В 2001 г. они должны были бы составить 3,2% ВВП41. Сумма бюджетных расходов на здравоохранение и взносов на ОМС работающего населения составила в 2001 г. 2,8% ВВП. В результате уровень финансового обеспечения равнялся 85%. Эта оценка по многим причинам является завышенной. По результатам практической разработки территориальных программ государственных гарантий, дефицит финансовых

средств на выполнение территориальных программ оценивался в 1999 г. в размере 40%- 50%42.

4.2. Расходы населения на медицинскую помощь

Длительное сохранение дисбаланса между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает негативное влияние на функционирование системы здравоохранения. Происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний, ухудшение доступности качественной медицинской помощи для широких слоев населения. Растет платность медицинской помощи и расширяется практика неформальных платежей.

Доля платных медицинских услуг в общем объеме платных услуг населению в период с 1993 г. по 2001 г. увеличилась с 1,7% до 4,6%. Это вряд ли может быть объяснено лишь ростом спроса на медицинские услуги высокодоходных слоев населения.

Согласно официальным данным о структуре расходов домохозяйств на конечное потребление,43 происходит рост доли средств, затрачиваемых населением на МП. В 1994 г. доля затрат на медицинские услуги составила 0,4% совокупных расходов населения, а на медицинские товары и предметы гигиены – 2,5% (в 2000 г. – 0,9% и 3,5%).

Социологические исследования показали, что оплата населением МП, бесплатное предоставление которой гарантируется законом, стала массовой практикой в российской действительности, причем теневая оплата является ее важной составляющей.

4.3. Пути преодоления разрыва между обязательствами и возможностями государства

41Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М., ИЭПП, Теис, 2000 г.

42Щетинина М. Гарантии – это святое. // Медицинский вестник, 1999 г., №19 (134), стр. 1

43Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2000 году. М., Госкомстат России, октябрь

2001 г., стр. 34-38

28

Возможны три основные стратегии достижения финансовой обеспеченности государственных гарантий.

Первая стратегия предусматривает рост государственного финансирования здравоохранения в сочетании с ограниченными мероприятиями по реструктуризации системы МП и повышению ее эффективности. Расчеты показывают, что без существенного увеличения доли расходов государства на здравоохранение в ВВП первая стратегия обрекает на сохранение разрыва между государственными гарантиями и их финансовым обеспечением вплоть до конца десятилетия44. При этом группам населения с относительно низкими уровнями дохода придется покрывать около четверти дефицита.

Вторая стратегия ориентирует на существенное повышение эффективности использования имеющихся ресурсов, достигаемое за счет реструктуризации МП с переносом максимально возможной ее части на амбулаторный этап и одновременной ликвидацией финансирования высвобождающихся мощностей (потребность в финансировании гарантируемых объемов МП уменьшается на 14%, а финансовая сбалансированность госгарантий может быть достигнута в 2007 г.)

Третья стратегия предполагает сочетание мер по повышению эффективности системы здравоохранения с частичным пересмотром гарантий и сокращением МП (по видам, объемам и условиям предоставления), полностью оплачиваемой за счет общественных источников (возможно введение соплатежей для граждан с относительно высокими уровнями доходов, тогда рост их расходов составит на 36%). Это позволяет сразу сбалансировать программу государственных гарантий с ее финансированием.

Несмотря на официальное принятие второй стратегии, начиная с 2000 г., реально реализуется первая стратегия. Это приведет к сохранению дифференциации в экономической доступности МП для групп населения, различающихся по уровню дохода и месту жительства, а также повсеместное укоренение практики неформальных платежей во взаимоотношениях между медицинскими работниками и пациентами.

На наш взгляд, преодоление разрыва между обязательствами и возможностями государства невозможно без пересмотра этих обязательств. Анализ возможных вариантов легализации в нашей стране платежей населения за МП показывает, что реализация любого из них чревата серьезными негативными социально-экономическими и политическими последствиями. Однако сохранение существующих условий предоставления МП также неизбежно приведет к росту социальной напряженности.

Решение, которое минимизирует негативные последствия, состоит в следующем. Нужно четко определить состав медицинской помощи, который государство может действительно бесплатно предоставить сейчас всему населению в рамках системы ОМС. При этом условии и при усилении контроля за оказанием бесплатных и платных медицинских услуг может быть обеспечена доступность гарантируемого в системе ОМС пакета медицинских услуг и лекарственной помощи для всех граждан.

Гарантии бесплатного получения медицинской помощи сверх пересмотренной программы ОМС длительное время неизбежно будут оставаться несбалансированными с размерами их государственного финансирования. Получение соответствующих видов медицинских услуг должно предоставляться в порядке очереди, либо оплачиваться самими гражданами. При этом неформальные платежи неизбежно сохранятся. Реалистичнее пытаться косвенно регулировать этот теневой рынок: поддерживать развитие легального платного сектора здравоохранения и регулировать в нем цены на монопольно предоставляемые медицинские

44Бесплатное здравоохранение: реальность и перспективы. Препринт WP1/2002/07/ Авт. коллектив: Т.В.Богатова, Е.Г.Потапчик, В.А.Чернец., А.Е.Чирикова, Л.С.Шилова, С.В.Шишкин (руководитель проекта). Независимый институт социальной политики. М., ООО «Пробел-200», 2002 г.

29

услуги, использующие новые и эксклюзивные технологии, с тем чтобы легальные цены служили ограничителем для цен теневого рынка. Для этого, в частности, необходимы изменения в установленных государством правилах ценообразования на платные медицинские услуги.

5. Доступность образования 5.1. Изменения в системе образования в переходный период

Согласно российскому законодательству, государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые45.

Изменения, происходившие в 90-е годы в сфере образования, касались прежде всего ее организационно-технологической составляющей. Произошли существенные перемены в содержании образовательных программ и ликвидирована всеобщая его унификация, активно шел процесс авторских программ обучения, возникла ситуация альтернативности образовательных программ, в последние годы стала развиваться новая форма получения образования - дистанционное обучение, появились новые виды образовательных организаций. Произошли изменения в институциональной структуре образовательных организаций: возник сектор негосударственного образования.

В2000 г. в Российской Федерации работало 50,0 тыс. дошкольных учреждений, в которых воспитывалось 4,3 млн. детей (57% детей дошкольного возраста). Причем в девяностые годы их число сократилось на 42%. Это было вызвано сокращением численности детей, экономической невозможностью для многих предприятий продолжать содержать на своем балансе дошкольные учреждения, а также снижением спроса родителей на услуги дошкольных учреждений из-за сокращения реальных доходов и появления возможностей тратить больше времени на воспитание детей вследствие неполной занятости на работе или проблем с трудоустройством.

В2001/2002 учебном году в России работали 66,2 тыс. дневных государственных общеобразовательных школ, в которых обучалось 19,4 млн. школьников.46 Количество негосударственных общеобразовательных школ достигло 662 (1,0% от общего числа дневных школ), в основном – в крупных агломерациях.

В2001 г. в России насчитывалось 3 872 учебных заведения начального профессионального образования с численностью учащихся 1 649 тысяч человек, причем их роль в обучении молодежи заметно уменьшилась.

На начало 2001/2002 учебного года российская система образования включала 2 585 средних специальных учебных заведений, в которых среднее профессиональное образование получали 2,4 млн. студентов. Негосударственные образовательные учреждения немногочисленны: на начало 2002 г. – 3,4% от общего числа.

На начало 2001/2002 учебного года в Российской Федерации действовало 621 государственных высших учебных заведения (вуза), в которых обучалось 4,8 млн. студентов. В 2000 г. в негосударственных вузах обучалось 11,6% от общего числа студентов. По относительной численности студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в

45Закон Российской Федерации «Об образовании», ст. 5

46Российский статистический ежегодник. М., Госкомстат России, 2002 г., стр. 209-236

30