4 Организационно-процессуальная деятельность органа исполнительной власти в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной сферах
Организационно-процессуальная деятельность исполнительной власти в механизме ее осуществления. Юридический процесс в широком смысле - вид юридической деятельности (совокупность последовательно совершаемых действий) государства, других субъектов права по выработке правовых норм, их реализации в целях урегулирования общественных отношений. В узком практическом понимании юридический процесс представляет собой совокупность совершаемых субъектами права в определенной логической последовательности связанных между собой юридически значимых действий, направленных на урегулирование общественных отношений или разрешение конкретного жизненного случая в соответствии с нормами права.
Юридический процесс, как элемент механизма осуществления исполнительной власти, характеризуется следующими чертами: а) юридический процесс - это всегда совокупность последовательно совершаемых субъектами права юридических действий; б) совершаемые в ходе юридического процесса определенные действия являются юридическими фактами для возникновения или прекращения между участниками процессуальных правоотношений; в) перечень и порядок совершения юридически значимых действий в рамках юридического процесса определяются процессуальными правовыми нормами; г) юридический процесс как активная деятельность субъектов права состоит из стадий, на каждой из которой участниками процесса совершаются в соответствии с установленной процедурой определенные юридические действия, направленные на достижение промежуточного юридического результата; д) конечным результатом юридического процесса являются урегулирование конкретного общественного отношения, разрешение на основе правовой нормы конкретного юридического дела, возникновение конкретного правоотношения, защита прав и свобод человека и гражданина.
Основных видов юридических процессов: а) правотворческий процесс; б) правоприменительный процесс; в) правоохранительный процесс. При этом следует отметить, что если правотворческий процесс, в котором активно принимают участие и органы исполнительной власти разработан достаточно определенно, то правоприменительный процесс требует дальнейшего совершенствования. Формировании административного процесса как совокупности последовательных действий, урегулированных нормами права, обеспечивающих определенный порядок деятельности органов исполнительной власти по применению правовых норм.
Организационная деятельность органов исполнительной власти понимается как деятельность, которая не связана с совершением юридически значимых действий и не влекущая за собой правовых последствий. Осуществление организационных действий - это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти занимаются одним из основных видов правотворчества, а именно нормотворчеством или подзаконным правотворчеством имеет свои особенности, обусловленные, во-первых, их юридической силой (они занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества, чем законы, должны основываться на законах); во-вторых, такое правотворчество является более оперативным и динамичным, осуществляется в упрощенной форме и процессуальном порядке, восполняет пробелы, вызванные несовершенством принятых законов; характеризуется профессиональным знанием сферы правового регулирования. Нормотворчество органов исполнительной власти осуществляется как на федеральном уровне, так и субъектов Российской Федерации.
Правоприменение представляет одну из форм государственной деятельности исполнительной власти, направленную на реализацию правовых предписаний в жизнь. Правоприменительный процесс характеризуется следующими признаками: 1) применение норм права органами исполнительной власти всегда осуществляется в рамках конкретных правоотношений; 2) правоприменительная деятельность осуществляется в особых процессуальных формах, установленных в законодательстве; 3) применение норм права всегда сопровождается вынесением акта применения права, исходящего от субъекта правоприменения. Акты применения права, выносимые органами исполнительной власти являются правовыми актами, содержащими правовые нормы. Акты применения права выступают в качестве источников права как административный прецедент.
Правоохранительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой деятельность по охране правовых норм от нарушений, деятельность по охране правопорядка, по защите прав и свобод граждан.
Рисунок 1 Виды организационно-процесссуальной деятельности
Минтранс России руководствуется в своей деятельности Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации». Минтранс России в установленном порядке организует проведение переговоров и заключение международных договоров в установленной сфере деятельности. Минтранс России при реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного транспорта.
Минтранс России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: – вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств; – самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности: правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов; правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов; порядок выдачи специальных разрешений на осуществление международных автомобильных перевозок крупногабаритных и тяжеловесных грузов; порядок осуществления контроля за судами и регулирования деятельности в речном порту; правила перевозок опасных грузов на внутреннем водном транспорте; нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств; осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности. Минтранс России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта и Федерального агентства геодезии и картографии.
Министерство транспорта издает законопроекты в следующих сферах: в сфере автомобильного и городского пассажирского транспорта(Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 166 «Об утверждении положения о департаменте государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта министерства транспорта российской федерации (в ред. Приказов Минтранса России от 04.07.2011 N 177, от 26.04.2012 N 116);Приказ Минтранса России от 9 июля 2012 г. № 204 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта»), в сфере дорожного хозяйства(Приказ Минтранса России от 24 июня 2012 г. № 258 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов»;Приказ Минтранса России от 6 июля 2012 года № 199 «Об утверждении Порядка подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения»), в сфере воздушного транспорта(Приказ Минтранса России от 25.07.2012 № 260 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по предоставлению в установленном порядке эксплуатантам воздушных судов освобождений от выполнения установленных требований, связанных с перевозкой опасных грузов воздушным транспортом»,Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 5сентября 2012 г. № 337 «Об установлении зон ограничения полетов»), в сфере железнодорожного транспорта(Приказ Минтранса России «Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом»,Приказ Минтранса России «Об утверждении Порядка мониторинга обеспечения железнодорожным подвижным составом грузовладельцев и использования железнодорожного подвижного состава участниками перевозочного процесса и Методики оценки эффективности использования железнодорожного подвижного состава»), в сфере морского и речного транспорта(Приказ Минтранса России «Об утверждении Правил плавания судов по внутренним водным путям Российской Федерации»;Приказ Минтранса России от 05 мая 2012 г. № 140 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и их багажа на внутреннем водном транспорте»), в сфере транспортного комплекса (Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения количества пассажиров для целей расчета страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров»; Приказ Минтранса России «Об утверждении Порядка формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах, а также предоставления содержащихся в них данных» ), в сфере горэлектротранспорта(Приказ Министерства транспорта Российской Федерации «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов метрополитена»;Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 26 декабря 2009 г. N 251 «Об образовании координационного совета представителей автомобильного и городского наземного электрического транспорта при министерстве транспорта Российской Федерации» ), в сфере транспортной безопасности(Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 года № 289 "Об утверждении правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств";Приказ Министерства транспорта Российской Федерации «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта»), в сфере антикоррупционной деятельности(Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 20 апреля 2011 г. № 119 «Об утверждении порядка уведомления представителя нанимателя государственными гражданскими служащими министерства транспорта Российской Федерации о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений»;Приказ Министерства транспорта Российской Федерации "Об утверждении плана противодействия коррупции в Министерстве транспорта Российской Федерации").
Правоохранительная деятельность. Транспорт – источник повышенной опасности. Поэтому для обеспечения безопасности движения организуется специализированный контроль. В сфере транспорта функции государственного контроля и надзора в первую очередь осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти, несущие ответственность за состояние и развитие подведомственных им сфер деятельности. В этих целях создаются специальные контрольно-надзорные службы или подразделения. Применительно к наземным видам транспорта в качестве надзорного органа функционирует Российская транспортная инспекция, имеющая свои территориальные подразделения. Основными задачами Российской транспортной инспекции в этой сфере являются: 1) осуществление в порядке и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, государственного контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями нормативных правовых и нормативных технических актов, регламентирующих деятельность транспортного комплекса; 2) осуществление государственного контроля за соблюдением лицензионных требований и условий субъектами транспортного комплекса, осуществляющими деятельность, лицензирование которой возложено на Министерство транспорта Российской Федерации; 3) лицензирование отдельных видов деятельности в транспортном комплексе Российской Федерации, отнесенных Министерством транспорта Российской Федерации к ее компетенции; 4) осуществление транспортного контроля за выполнением международных автомобильных перевозок в пунктах пропуска автотранспортных средств через государственную границу Российской Федерации и в контрольных пунктах, создаваемых в установленном порядке на территории Российской Федерации[14]. При Минтрансе России действует также Российский речной регистр, осуществляющий технический надзор за судами внутреннего и смешанного (река-море) плавания. Государственный контроль (надзор) за соблюдением правил сертификации в системе сертификации на железнодорожном транспорте и за сертифицированными в ней объектами осуществляется в установленном порядке МПС РФ. Кроме этого МПС России осуществляет контроль (надзор) за соблюдением требований актов в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, экологической безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, изготовления, приемки и эксплуатации транспортных и иных связанных с перевозочным процессом технических средств, соответствующее нормативное регулирование в области промышленной безопасности. На воздушном транспорте государственный надзор за обеспечением безопасности полетов возложен на региональные управления Министерство транспорта, на его соответствующие подразделения, а также на органы Единой системы управления воздушным движением. Так, их представители вправе применять меры административной ответственности за нарушение правил безопасности полетов, правил поведения на воздушном судне, правил международных полетов. Регулирование и организация использования воздушного пространства Российской Федерации возложен на Единую систему организации воздушного движения, состоящую из военной и гражданской подсистем. Контрольными полномочиями наделены практически все полномочные должностные лица железнодорожного (например, контролеры-ревизоры пассажирских поездов, метрополитена), морского (например, капитаны портов), речного (например, капитан портового надзора), воздушного (например, начальник аэропорта), пассажирского городского автомобильного и электротранспорта (например, билетные контролеры).
Пример правоприменительной деятельности Министерства транспорта. Проект федерального закона«Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подмежрегиональным маршрутомпонимается предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниямпуть следования транспортных средств, проходящий по территории двух и более субъектов Российской Федерации).
Законопроект предусматривает лицензированиедеятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, а такжесоблюдение технических и экологических требований к транспортным средствам. Кроме того, проект содержит нормы, закрепляющие порядок установления, изменения, прекращения межрегионального маршрута, исчерпывающий перечень оснований отказа в установлении или изменении такого маршрута. Взаимодействие предпринимателей с органами власти осуществляется в сроки, установленные проектом.
Посадка пассажиров в транспортное средство, осуществляющее перевозку по межрегиональному маршруту, в соответствии с законопроектом допускается только по именному билету и документу, удостоверяющему личность.
5 УЧАСТИЕ ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ, РЕГИОНАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
6 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ