Развитие местного самоуправления в России XIX — начала хх в.

10. Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 1860-х гг., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ Правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития местного самоуправления в России.

В основе реформ лежали две составляющие:

Первая — выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе.

Вторая составляющая — местное самоуправление имело реальную финансовую основу для своей деятельности.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., земства являлись всесословными органами, сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Другими словами, земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации.

Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным – с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы местного самоуправления.

В губерниях создавались земские органы: выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы.

С 1866 г. правительство постепенно ограничивает земское самоуправление: во-первых, пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых – параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления.

К тому же с целью сохранения контроля над земским самоуправлением правительство большую роль отводило бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг – будь то выборы гласных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями – жестко контролировался, подправлялся и нередко пресекался.

И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.

Городское самоуправление в России также имеет довольно длительную историю. Города были в свое время выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление, основанное на сословной организации и просуществовавшее вплоть до введения в действие Городового положения 1870 г. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейский орган представлял правительственный чиновник — городничий. Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Впрочем, эта реформа не дала органам городского самоуправления действительной самостоятельности.

Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли; для этих целей оно собирало небольшой налог с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений.

Городовое положение было первым законодательным актом, в котором отчетливо говорилось о самостоятельности действий общественных городских управлений. При этом термин «самоуправление» еще не употреблялся. Однако ст. 5 гласила: «Городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно».

Систему органов городского общественного управления составляли: городское избирательное собрание (собиралось каждые три года для избрания гласных); городская дума (распорядительный орган); городская управа (исполнительный орган).

Серьезным недостатком Городового положения 1870 года явилось заимствование прусской трехразрядной избирательной системы. По закону все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил одну третью общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупным налогоплательщикам. В результате фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, а также широкие слои интеллигенции, люди умственного труда (инженеры, врачи, преподаватели, судьи и др.).

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако всю свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

Таким образом, в России на местах сформировались две системы управления: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

Подводя итог, следует особо выделить четыре основных обстоятельства, которые позволили местному самоуправлению противостоять могущественной государственной власти.

Во-первых, жизненность органов сельского и городского самоуправления обеспечивалась их подлинным самоуправлением (они сами формировали свои руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности).

Во-вторых, жизнеспособность земств и городских органов самоуправления обеспечивалась их самофинансированием.

В-третьих, в местном самоуправлении сложился свой штат высокопрофессиональных и компетентных работников.

В-четвертых, реформы в российском самоуправлении имели существенное значение для хозяйственного и культурного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.