7. Федеративное государство

Германское федеративное государство – сложное образование. Оно состоит из централизованного государственного уровня в виде федерации и 16 земель. Основной закон детальным образом закрепляет распределение полномочий: то, чем занимается федерация, и то, чем занимаются земли. В этом плане федеративное устройство Германии схоже с другими федеративными государствами. Общественная жизнь базируется в основном на федеральных законах. Граждане же – согласно принципу субсидиарности – почти всегда имеют дело с земельными властями и местными (коммунальными) администрациями, которые действуют по поручению земель. Причина этого кроется в стремлении Основного закона объединить преимущества централизованного государства с преимуществами федеративного государства. Граждане других государств в повседневной жизни намного чаще имеют дело с представителями федеральных властей.

Основной закон требует схожести жизненных условий по всей Германии. Эти жизненные условия определяются в основном экономической и социальной политикой. Поэтому эти сферы регулируются главным образом федеральными законами. В этом плане германское федеративное государство схоже с централизованным. Тем не менее земли контролируют большую часть общегосударственного потенциала управления. В германской системе управления доминируют таким образом федералистские элементы. Земельные органы управления, с одной стороны, исполняют законы данной земли, что типично для федеративного государства. А кроме того, – что совершенно нетипично для федеративного государственного устройства – они исполняют еще и большинство федеральных законов. Для характеристики германского федеративного государства подходят поэтому такие формулировки, как «унитаристское» или «скрытое» федеративное государство. Три общегосударственные задачи земли выполняют совершенно самостоятельно: ведают делами школьного образования, в основном также делами высшей школы; вопросами внутренней безопасности, в том числе полицией; строительством системы коммунального самоуправления. В широко очерченных правах Бундесрата на участие в принятии решений земли видят компенсацию тому преимуществу, которое имеет федерация в сфере законодательства.

Бундесрат. Бундесрат – это представительство земель, своего рода верхняя палата, существующая наряду с Бундестагом. Он должен обсуждать каждый федеральный закон. Как палата земель Бундесрат имеет те функции, что и верхняя палата в других федеративных государствах, которая в большинстве случаев называется сенатом. В состав Бундесрата входят исключительно представители земельных правительств. Число голосов у той или иной земли в весьма приблизительной форме отражает численность населения данной земли. У каждой земли минимум 3 голоса, земли с большим населением имеют до 6 голосов. Самая маленькая земля Бремен насчитывает 660.000 жителей, самая большая – Северный Рейн-Вестфалия – свыше 18 млн.

Бундесрат участвует в выработке федеральных законов. При этом он отличается от верхних палат других федеративных государств. Основной закон предусматривает два способа участия Бундесрата в законодательной деятельности. Федеральные законы, создающие для земель дополнительные управлеченские расходы или заменяющие действовавшие до сих пор земельные законы, подлежат одобрению со стороны Бундесрата. Бундесрат должен одобрить закон, принятый Бундестагом, чтобы тот мог вступить в силу. Здесь Бундесрат имеет статус равноправного с Бундестагом законодательного органа. В на- стоящее время свыше 50 проц. всех законов требуют одобрения со стороны Бундесрата. Поскольку федеральные законы в принципе исполняются земельными органами управления, то важнейшие и связанные с большими расходами законы, затрагивают управленческий суверенитет земель. Эти законы, требующие одобрения со стороны Бундесрата, следует отличать от законов, против которых он может возражать. Последние Бундесрат может, в частности, отклонить. Однако Бундестаг может отвергнуть возражение Бундесрата тем же большинством голосов, что и Бундесрат: простым (абсолютным) или квалифицированным (в две трети голосов).

Если учесть, что деятельность Бундесрата лежит на плечах 16 земельных правительств, то становится ясно, что земельные правительства являются важными актерами на федеральной политической арене. Благодаря этому об- стоятельству премьер-министры земель как главы земельных правительств обладают политическим весом, выходящим за рамки конкретной земли. В сентябре 2006 г. в рамках конституционной реформы по-новому отрегулированы полномочия федерации и земель. Цель – повысить дееспособность федерации и земель и более четко распределить политическую ответственность.