др.); 4) социальные (высокий жизненный уровень населения, забота о социально незащищенных слоях общества, обеспечение и охрана прав и свобод личности и др.).

Кроме того, существуют и специальные юридические гарантии законности. Это исчерпывающее и эффективное регулирование всех отношений, которые нуждаются в юридической регламентации; совершенствование законодательства и улучшение его технического уровня; установление специальных институтов и процедур, обеспечивающих законность в деятельности государственного аппарата (судебное обжалование действий администрации, нарушающих права граждан, презумпция невиновности, независимость суда и др.); установление тщательно разработанных процессуальных норм при рассмотрении уголовных, гражданских и других норм; точное определение мер ответственности (юридических санкций) за правонарушения; четкая и эффективная деятельность правоохранительных органов (суда, прокуратуры, милиции и др.), направленных на предупреждение и пресечение правонарушений, привлечение виновных к ответственности; контрольно-надзорная деятельность специальных органов, контролирующих соблюдение правовых норм.

Правопорядок. Это состояние упорядоченности регулируемых правом общественных отношений, возникшее в результате последовательного осуществления законности и характеризующееся реальным обеспечением, реализацией и охраной прав и свобод личности, неукоснительным соблюдением юридических обязанностей, правомерной деятельностью всех индивидуальных и коллективных субъектов права. Он предусматривает также решительную борьбу с любыми нарушениями правовых норм, восстановление нарушенных субъективных прав. Это порядок, где взаимоотношения органов, организаций и отдельных граждан четко определены законом, обеспечены и защищены государственной властью.

Правопорядок является необходимой составной частью более широкого понятия — общественного порядка, под которым понимается упорядоченная система всех существующих в обществе отношений, основанных на неуклонном исполнении всех социальных нормативных регуляторов (норм морали, права, корпоративных норм и др.).

Правопорядок — необходимый элемент организации и функционирования государственной власти. Только сильная власть, базирующаяся на неуклонном исполнении закона, на “диктатуре” права способна создать в обществе прочный и устойчивый правопорядок, атмосферу уважения и авторитета права. Правовой нигилизм, стремление чиновника обойти, проигнорировать закон, встать выше его, снизить его авторитет и социальную значимость — питательная почва для ослабления подлинного правопорядка в стране.

Следует различать реально существующий правопорядок, т.е. фактическое состояние общественных отношений, урегулированных правом, и тот идеал правопорядка, к которому стремится цивилизованное государство в своей правотворческой и правоприменительной деятельности, который является целью правового регулирования. Стабильный и прочный правопорядок возможно установить лишь там, где существует подлинный режим демократии, авторитет и уважение к закону, где создана обстановка неуклонного действия права, уверенности граждан в незыблемости их прав, в том, что любые нарушения юридических норм будут выявлены и пресечены.

Вопросы для повторения

1.Что такое законность и каково ее значение в жизни общества?

2.Каковы основные принципы законности?

3.Гарантии законности.

4.Что следует понимать под правопорядком?

Глава XXIII

ПРАВО И ЭКОЛОГИЯ

§ 1. Значение и состояние экологического права

Одна из приобретающих все большее значение проблем современности — это проблема качества окружающей природной среды и организации рационального природопользования. Это обусловлено увеличением промышленного потенциала и транспорта, усилением потребления и видимым истощением минеральных ресурсов, ростом антропогенного воздействия человека на природу и связанным с этим загрязнением деградацией естественной среды обитания человека.

С помощью права и иными способами человечество пытается предотвратить экологический кризис и глобальную катастрофу; взаимоотношения правовых норм и государственных усилий в этой важнейшей сфере общественных отношений настолько актуальны и специфичны, что заслуживают отдельного рассмотрения. Можно констатировать, что нет такого института и предмета, рассматриваемого общей теорией права, который

не был бы тесно связан с экологией и не проецировался бы на нее, как и она в свою очередь воздействует на экологизацию отраслей и большинства институтов права.

Под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, порчи, уничтожения являются земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное пространство. В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. особо охраняемые природные территории и объекты. Связанные с вышеуказанными природными объектами общественные отношения подлежат правовому регулированию.

Последние десятилетия наряду с понятиями окружающая, природная, естественная среды завоевывает понятие “экология”: в Конституции России — экологическое благополучие (ст. 41), экологическое правонарушение (ст. 42), экологическое развитие Российской Федерации (ст. 71), экология (ст. 114); в образовании — экологическое право как учебная дисциплина в юридических вузах и как специальность научных исследований для присуждения ученых степеней.

Формирование и эффективность права давно привлекают исследователей ввиду специфичности этого уникального феномена, различных подходов к его пониманию. Актуален вопрос о действенности юридических регуляторов применительно к экологическому праву оно молодо и нередко оказывается неэффективным. Для того чтобы уяснить соотношение экологии и права целесообразно определиться с задачами, системой, возможностями, пробелами, противоречиями, путями систематизации и совершенствования экологического права и законодательства в ХХI в.

Основной задачей экологического права является регулирование экологических общественных отношений, т. е. управление ими при помощи принятия письменного акта, имеющего категорический, обязательный, всеобщий характер, создание правоотношений, возложения обязанностей на одних и предоставления прав другим. Исполнение правовых требований обеспечивается правосознанием, правовой культурой граждан, механизмом реализации правовых норм, в том числе контрольно-надзорной деятельностью государственных органов, стимулированием надлежащего поведения (что достаточно редко) либо наложением санкций на правонарушителей (к чему общество более привыкло)<Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М, 1962; Колбасов. О.С. Экология: политика — право. М, 1976; Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984.>.

Повторение этой правовой аксиомы нужно для того, чтобы обосновать нежелательность в экологическом праве присущих ему в настоящее время большого количества деклараций, пропагандистских заявлений, одобрений или поддержек научных концепций, констатаций фактов и классификаций — если за ними не следуют правовых, экономических либо иных конкретных, имеющих общественное звучание последствия и не реализуются вышеназванные регулятивные, управленческие цели, стоящие перед правотворчеством.

Для экологического права эти теоретические постулаты являются особенно актуальными, поскольку оно в силу новизны природоохранных проблем, различных объективных, а чаще — субъективных причин оказалось особенно расплывчатым, “неправовым” из-за размытости, нечеткости и слабости предписаний, забегания по ряду экономических позиций и случаев вперед, оценки и принятия желаемого, приближаемого — в качестве сущего, действительного, непонимания соотношения права и морали, экономики и экологии (имеющих один фонетический корень), непроработанности правообеспечительного, правоохранительного механизма.

В законодательстве Российской Федерации с точки зрения экологии видны три части. Собственно природоохранная часть, подотрасль регулирует отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду. Ее источниками являются федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, о радиационной безопасности населения ( 1995 г.), об отходах производства и потребления (1998 г.), иные природоохранные законы.

Природоресурсная часть законодательства регулирует отношения, возникающие в области охраны и рационального использования, сохранения и восстановления природных ресурсов и опирается на такие источники, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) кодексы РФ, федеральные законы об охране атмосферного воздуха (1999 г.), о недрах (2000 г.), о животном мире (1995 г.) и другие природоресурсные законы.

К этим двум частям примыкают также экологизированные нормы других отраслей права — главы об экологических преступлениях Уголовного кодекса РФ , о правонарушениях в области охраны окружей природной среды и природопользования Кодекса РФ об административных правонарушениях и т.п. Экологизация других отраслей права расширяет поле влияния, повышает возможности экологического права как эффективного регулятора общественных прежде всего экономических отношений,

Инвентаризация звеньев и анализ системы экологического права и законодательства позволяют формировать мнение о состоянии нормативно-правовой базы охраны окружающей среды и природопользования, создавать полное и комплексное представление о масштабности, ходе и степени выполнения природоохранных задач, видеть в ней недостающие звенья, избавляться от проектов нормативных правовых актов, не концентрирующих возможности, а размывающих и подрывающих роль экологического права.

Принятые в 1999 г. федеральные законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об охране озера Байкал продолжают природоохранное и почти завершают формирование природоресурсного права

изаконодательства, позволяя говорить об относительной комплексности, развитости и целостности экологического права и законодательства Российской Федерации.

Экологическое право и законодательство, как и другие отрасли российского права и законодательства, должны развиваться с учетом дальнейшего познания их закономерностей и социальной практики, устранять пробелы и противоречия в правовом регулировании взаимодействия общества и природы, решать новые, крупные, быстро возникающие в обществе экологические проблемы.

Остались, например, без федеральной правовой защиты в настоящее время зеленые насаждения в городских поселениях, выведенные из Лесного кодекса РФ. В крупнейших российских мегаполисах Санкт-Петербурге и Москве — приняты законы о защите зеленых насаждений, в которых с учетом городских условий отражены общие правила поведения физических и юридических лиц, характерные и признанные законодательными органами этих субъектов Федерации необходимыми для граждан этих городов.

Неурегулированной сферой экологии остаются ряд нерешенных вопросов, включая экологическое бедствие

ичрезвычайную экологическую ситуацию, предусмотренных в федеральных законах, но недостаточно конкретизированных в действующем законодательстве об охране окружающей среды, иных отраслях российского законодательства, в подзаконных актах.

Методические рекомендации Госкомэкологии России о порядке подготовки и составе материалов для объявления зон чрезвычайной экологической ситуации остались ведомственными, не зарегистрированными в Министерстве юстиции, рассчитанными лишь на органы государственной экологической экспертизы и разработчиков проектов соответствующих материалов и зон. Поэтому эти рекомендации не носят обязательного для всех правового характера, выполняют технические задачи, как и многие иные природоохранные нормативы

— допустимых выбросов и сбросов химических, иных загрязняющих вешеств и микроорганизмов, физических воздействий на окружающую среду, технологические нормативы.

В2000 г. Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды утверждено с учетом западного опыта концептуальное Положение об оценке воздействия хозяйственной и иной намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС), зарегистрированное в Минюсте РФ и получившее статус нормативного правового акта, вошедшее весьма важным звеном в нормативно-правовую базу охраны окружающей среды.

Шестилетний период действия предыдущего аналогичного акта и применение в настоящее время указанного акта не оправдывают надежд на то, что обязательная предварительная оценка экологической составляющей любого проекта, могущего оказать негативное воздействие на окружающую среду, переломит экологическую ситуацию и окажет свое решающее влияние на состояние общественных отношений в области охраны окружающей среды и на формирование экологического правопорядка.

Эффективность правотворчества и правового регулирования экологических отношений не увеличивается от повторения предыдущих природоохранных предписаний, простого воспроизведения их в новых нормативных правовых актах, что встречается в экологии достаточно часто в практике Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации.

Принимаемые федеральные законы в области охраны окружающей среды и природопользования должны создаваться на базе апробированных и современных правил законодательной техники, технических нормативов

иправил, продумываться с позиций законов природы и законов человеческого бытия, готовиться и обсуждаться фундаментально и рассчитываться на годы, а порой и десятилетия. Тогда они окажут свое стабильное и эффективное воздействие на общественнные отношения в качестве их регулятора, не ограничиваясь функцией символов времени и политических симпатий и антипатий.

Всистему законодательства в РФ постепенно входит законодательство субъектов РФ, которое заметно развивается в области природопользования и охраны окружающей среды. Им устраняются пробелы федерального законодательства, регулируются нерешенные вопросы, детализируется применительно к местным экономическим условиям порядок применения экологических предписаний. Для обеспечения правомерного

поведения возрастает значение обычая, сформировавшегося при землепользовании, лесопользовании, водопользовании, на охоте и в рыболовстве.

Серьезными задачами систематизации экологического законодательства являются, с одной стороны, сближение его с европейскими стандартами, а с другой — включение в него реальных прежде всего экономических гарантий реализации предусмотренных Конституцией экологических прав граждан, усиление судебного и прокурорского надзора, наделение экологическими полномочиями общественных объединений, муниципальных образований, органов местного самоуправления, ассоциаций предпринимателей, граждан, иных участников формирования открытого гражданского общества и членов его политической организации.

Констатируемое социологами снижение в течение последнего десятилетия общественной природоохранной активности, пессимизм и скептицизм граждан в области охраны окружающей среды из-за неэффективности усилий (своих и государства) являются отчасти временными, а отчасти кажущимися и нуждаются в преодолении, в том числе и с помощью права.

§ 2. Экологическое право и экономика

Одновременно возрастает влияние базисных экономических факторов на природоохранные мероприятия и, в частности, на предусмотренную законодательством государственную экологическую экспертизу, включающую оценку воздействия на окружающую среду. Проекты принимаются порой без ее проведения или вопреки отрицательному заключению экологической экспертизы. Так, в Государственную Думу вносился законопроект о возможности предоставления Правительству, иным федеральным органам исполнительной власти права (разумеется, в виде исключения и по просьбам населения) проектирования и проведения срочных, не терпящих отлагательства и необходимых народному хозяйству работ без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Процессы приватизации государственных и муниципальных предприятий и начавшийся и развивающийся этап их банкротств, как и обратный процесс национализации, требуют усиления экологического фактора при оценке этих предприятий, определении перспектив их дальнейшего развития. Актуализируются проблемы возмещения прошлого экологического вреда, причиненного предыдущей хозяйственной деятельностью, оснований и пределов иных форм ответственности прежних, а также новых собственников предприятий. Развитие экономики может затормозиться и инвестиционный процесс приостановиться при нелогичном и неправовом (несправедливом) решении этих вопросов.

Взаимосвязи экологии и экономики постепенно начинают все более осознаваться и становиться разнообразными. Нуждаются в правовом закреплении, регулировании и стимулировании развивающиеся экологическое страхование, особенно обязательное, экологический аудит, деятельность по сбору экологических платежей и средств и особенно по их расходованию исключительно на природоохранные нужды. И другие оправдавшие себя элементы экономического механизма охраны среды — лицензирование экологически вредных работ и услуг, сертификация продукции, стимулирование экологически полезной деятельности и выпуска экологически чистой продукции — нуждаются во внимании общества и правовом регулировании, а порой и первичном закреплении в праве. Актуализируется проблема разграничения прав собственности на природные ресурсы — и не только между Федерацией и ее субъектами, но и между субъектами РФ и муниципальными образованиями. От этого во многом зависят управление их использованием и их охрана, недопущение расхищения, приближение к природопользователю, планомерное, регулируемое включение большинства или части природных ресурсов в образ жизни населения, непосредственное обеспечение граждан природными благами. Это особенно важно в условиях частной собственности на земельные участки, на древесно-кустарниковую растительность, на обособленные водные объекты.

Философы ХVIII в. обосновывали базисность экономики и надстроечность права; вульгарное понимание их взаимоотношений породило отрицательные последствия в ХХ в.; наступивший ХХI в. носит гуманитарный аспект, вселяет надежду на обеспечение прав, включая экологических, человека. Сегодня становится понятным: экология и экономика всегда останутся непримиримыми и противоречащими друг другу на конкретном небольшом участке времени феноменами, поскольку затраты на очистные сооружения и выпуск экологически чистой продукции ложатся бременем на себестоимость, доход, прибыль, конкуренцию предпринимателя. Эффективность экономики и экологии будет зависеть от грамотного, профессионального понимания их взаимоотношений.

Но, во-первых, в перспективе экономика должна быть рациональной, экологичной, иначе природная база материального развития рано или поздно будет исчерпана и экономика по этой причине рухнет; во-вторых, развитие экономики не является самоцелью, а лишь первейшим (на сегодня) средством обеспечения благополучия людей, процветания общества потребления.

Возможности права, в том числе экологического, не могут быть безграничными в области экономического развития. Проходят времена, когда казалось, что с помощью приказа, предписания можно сразу и надолго