органов. Поэтому, хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению. Закрытые заседания предусмотрены лишь в отношении актов, принимаемых в интересах обороны, государственной безопасности, охраны государственной тайны. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий.

Принцип гуманизма предполагает направленность нормативного акта на обеспечение реального действия прав и свобод граждан, на удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Важное значение имеет то, чтобы издаваемая юридическая норма в равной степени отвечала интересам каждого человека, которого данный институт признает субъектом права и не предусматривала каких-либо дискриминационных мер в отношении той или иной части населения, порождающих произвол и бесправие личности.

Использование правового опыта в правотворчестве позволяет ориентироваться на предложенные отечественной и зарубежной наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные способы создания нормативных актов. Внедряя в свою деятельность все лучшее из накопленного и достигнутого юридической мыслью и юридической практикой, правотворческие органы вместе с тем при работе над конкретным актом не должны выходить за рамки общепризнанных правовых стандартов. Определенной гарантией результативности принимаемых ими правовых решений может служить постоянная связь с правоприменителем.

§2. Виды правотворчества

Всовременной отечественной теории права выделяют несколько видов правотворчества, основным из которых признается правотворческая деятельность государства, его органов. Именно посредством этой деятельности вырабатывается единая государственная воля, которая находит свое выражение в общеобязательных юридических установлениях.

Право государственного органа на принятие того или иного нормативного акта определяется его компетенцией и зависит от места, которое он занимают в иерархической структуре механизма государства. Законотворческими полномочиями в Российской Федерации наделены Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. Важность законодательных решений, большая степень их воздействия на все значимые сферы государственной

иобщественной жизни обусловливает наличие особой процедуры, в рамках которой осуществляется работа по принятию законов. Отличительными особенностями этой процедуры являются: детальная регламентация, обязательность, формальная определенность, т.е. фиксированность в официальных документах. Отнесенное к деятельности органов, избранных и уполномоченных непосредственно народом, законотворчество в целом характеризуется принципами и формами, обеспечивающими наиболее полное воплощение его воли и интересов.

Помимо парламентов правом принятия нормативных актов в Российской Федерации обладают Президент РФ, федеральные органы исполнительной власти, высшие должностные лица и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Акты нормативного характера могут также издаваться администрацией государственных предприятий, учреждений, организаций (акты локального правотворчества, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений). Все перечисленные органы относятся к субъектам так называемого подзаконного правотворчества. Результатом их правотворческой деятельности могут быть исключительно подзаконные нормативные акты, т.е. акты, изданные не иначе как на основе закона, исходящего от парламента. Конкретизируя закон, такие акты обязательно должны ему соответствовать и не выходить за его пределы. Они признаны осуществлять правовую регламентацию лишь по тем вопросам, нормативное урегулирование которых необходимо для обеспечения исполнения заложенных в законе положений.

Порядок рассмотрения, принятия (утверждения) подзаконных актов основан на единых принципах. Имеющиеся различия связаны с характером и значением отдельных видов актов, особенностями деятельности тех или иных органов. Так, постановления и другие нормативные акты Правительства, государственных комитетов обсуждаются и принимаются коллегиально на заседаниях этих органов.

Указы Президента государства, акты министерств, других органов единоличного руководства утверждаются в персональном порядке соответственно Президентом, министром и т.п. Наиболее важные акты министерств могут быть перед их утверждением обсуждены на коллегии министерства.

Близким по природе и способам осуществления подзаконному правотворчеству является правотворчество органов местного самоуправления. К числу органов местного самоуправления, наделенных правом принимать нормативные правовые акты, относятся районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации. Не включенные Конституцией Российской Федерации в систему органов государства, органы местного самоуправления образуют особую категорию органов, занимающихся правотворческой деятельностью. В их задачу входит решение вопросов местного значения, урегулирование которых они производят исходя из интересов населения и с учетом закрепленных за ними материальных и финансовых ресурсов.

Наряду с правотворческой деятельностью государственных органов в Российской Федерации конституционно закреплен такой вид правотворчества, как принятие нормативных актов путем референдума (всенародного голосования). В данном случае акт законодательной власти осуществляется непосредственно народом, который самостоятельно принимает правотворческое решение. Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. На всенародное голосование может быть вынесен проект закона, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Для проведения референдума устанавливается специальная процедура. Она предусматривает порядок возбуждения вопроса о проведении референдума, этапы его проведения, порядок подведения итогов всенародного голосования и их обнародования. Согласно Федеральному закону “О референдуме Российской Федерации”, инициатива проведения референдума может исходить от населения России. Для ее реализации требуется не менее двух миллионов подписей граждан, имеющих право на участие в референдуме. С инициативой проведения референдума может также выступить Конституционное Собрание, если им принимается решение о вынесении на референдум проекта новой Конституции Российской Федерации. Референдум назначается Президентом Российской Федерации посредством издания специального Указа, в котором определяется дата его проведения.

Большое значение в процедурном аспекте имеет законодательное закрепление самого порядка принятия населением правотворческого решения. Голосование по принимаемому решению в соответствии с Законом осуществляется путем подачи бюллетеней установленной формы. Если бюллетень не соответствует официальной форме, допущены ошибки при его заполнении или же в нем нечетко выражено решение голосующего, бюллетень аннулируется, о чем составляется отдельный акт. Решение принимается тайным голосованием. Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Решение считается принятым, если в голосовании участвовало более половины лиц, обладающих правом голоса, и за решение подано более половины голосов участников референдума. Принятые референдумом решения в каком-либо дополнительном утверждении не нуждаются и вступают в силу со дня их официального опубликования. Они обладают высшей юридической силой и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Последующие изменения, вносимые в решение, либо его отмена проводятся только референдумом.

Самостоятельным видом правотворчества, получившим в последние годы распространение в Российской Федерации, является заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения нормативные предписания. К таким соглашениям относятся, в частности, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Правовые договоры, заключаемые между указанными субъектами, могут быть направлены на регулирование и иных вопросов (экономических, политических).

Заключение соглашений нормативного характера все шире используется в настоящее время во взаимоотношениях между общественными объединениями и государственными структурами. Так, Законом Российской Федерации “О коллективных договорах и соглашениях” работникам предприятий, учреждений, организаций предоставлено право заключать коллективные договоры с

работодателями, которое они осуществляют через профсоюзы или иные уполномоченные ими представительные органы. Коллективным договором предусматривается регулирование вопросов, касающихся трудовых, социально-экономических, профессиональных отношений, складывающихся в сфере труда непосредственно — предприятия, учреждения, организации.

Регулирование социально-трудовых отношений между работниками и работодателями на уровне Федерации в целом, субъекта Федерации, территории, отрасли (профессии) производится в форме соглашений, заключаемых соответственно:

на федеральном уровне — общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации;

на уровне субъектов Федерации и административно-территориальных образований в составе Российской Федерации — региональными объединениями профсоюзов, объединениями работодателей и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

на отраслевом или профессиональном уровне — соответствующими общероссийскими профсоюзами, их объединениями, общероссийскими объединениями работодателей и Министерством труда Российской Федерации.

Нормативные договоры и соглашения подписываются и утверждаются в установленном порядке. Без соблюдения этих процедурных правил они не могут быть признаны действующими.

В научной литературе некоторыми учеными отстаивается мнение об имеющем место правотворчестве высших судебных органов государства. Характер нормативности признается, как правило, за постановлениями пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, принимаемых в порядке разъяснения действующего законодательства, а также за решениями Конституционного Суда по делам о толковании Конституции. В качестве аргумента делается ссылка на то, что в этих случаях не просто разъясняется смысл закона, а на основе практики его применения вырабатываются конкретизирующие закон новые правовые положения, которые призваны устранять пробелы в законодательстве.

Сторонники противоположного взгляда, выступающие против возможности осуществления судами правотворческой деятельности, обосновывают свою позицию следующим образом. Разъяснение суда с их точки зрения не содержит и не должно содержать самостоятельные правовые нормы. Оно лишь устанавливает действительный смысл разъясняемого закона, уточняет и объясняет те его положения, которые вызывают сомнения и неясности в процессе применения. Если на основе обобщения судебной практики суд приходит к выводу о необходимости дополнить закон, создать новые нормы права, то он не может сам восполнить обнаруженный пробел в законодательстве, а должен в данном случае выступить с соответствующей законодательной инициативой, чтобы восполнение пробела было произведено в установленном порядке актом правотворчества.

§3. Порядок подготовки проектов нормативных правовых актов

Процедурная база правоподготовительной деятельности направлена на дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых правотворческих решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Процедура подготовки проектов нормативных актов начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно прежде всего находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, комитетов Государственной Думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы.

Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому

поручению Президента, руководства Правительства либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно Президента, Правительства.

При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, в соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Прокуратура).

В правотворческой практике используется в зависимости от содержания проекта и другой принцип, когда: законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике.

Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединениям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других — привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.

Следующий этап — предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы отношений. Прежде всего определяются, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового урегулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе весьма важно получить подробную информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Желательно, чтобы разработчики проекта ответили на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование, насколько хорошо он будет взаимодействовать с системой действующих или намеченных к разработке нормативных актов и т.п.

Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того довольно значительную разбалансированность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия aктa: экoнoмичecкиe, социальные, юридические, экологические и другие, а также “просчитаны” возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

Затем начинается разработка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных

органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные гpуппы.

К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом — обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость.

В подготовке проектов oбязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам, либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить, плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

После того как первоначальный проект разработан, наступает следующий этап работы — предварительное обсуждение проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания подготовительных комиссий, обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научноисследовательскими учреждениями, отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, и т.д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельное заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение — залог делового и организованного прохождения проекта, гарантий более углубленной проработки вопросов.

Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного качественного решения.

Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной, экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Они проводятся при явно недостаточной активности граждан и их объединений и должны организовываться значительно чаще. Повысить действенность всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Уместно расширить формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, встречи и беседы депутатов с избирателями и др. Очень важно также обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио