Тема 2. История становления государственной службы в россии и развитие ее нормативной базы
Институт государственной службы в России имеет достаточно глубокие исторические корни. Изучение процесса становления и развития государственной службы представляет немалый интерес не только с исторической точки зрения, но и в силу значимости данного опыта для дальнейшего совершенствования института государственной службы в настоящее время.
Развитие государственности в России неразрывно связано со становлением института государственной службы, который зародился первоначально в Древней Руси, в основном сформировался в России монархической, прошел сложный советский период и продолжает активно развиваться в России современной. Необходимость учета в реформировании государственной службы исторического опыта отмечалась уже в начале 90-х годов. Разумный подход к изучению исторического опыта реформирования государственной службы позволяет учесть допущенные ошибки и не допустить их повторения. Вместе с тем, появляется возможность перенесения положительного опыта в современные концепции реформирования государственной службы.
Государственная служба неразрывно связана с системой органной государственной власти и их аппаратом. Ее развитие обусловлено целями, направлениями деятельности и структурой органов государственной власти, которые формируются для решения задач стоящих перед государством на определенном этапе его развития.
Основы государственного управления и, соответственно, государственной службы были заложены еще в Древней Руси. Зарождавшаяся государственная служба того времени была связана с военной организацией и строилась на принципах вассалитета. Вассал (от французского vassal) – феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. Таким образом, вассалитет это определенная зависимость, отношение субординации, в котором у каждой из сторон есть права и обязанности. В соответствии с нормами «Краткой Русской правды» дружинники пользовались рядом привилегий. В частности, князь был обязан содержать свою дружину, одаривать ее членов, устраивать пиры, которые по своей сути доказывали единство князя и его дружины. В основном средства на обеспечение дружины добывались за счет завоевательный походов, отчисления дани, судебный сборов и т.п. Дружина, представлявшая собой вооруженный конный отряд, в свою очередь, должна была наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.
В XI – XII веках многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве, а также сборщиками налогов и писцами. Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное название лиц, находившихся в услужении своего князя.
Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине "первым среди равных" и в данном военном образовании присутствовали отношения отличающиеся от отношений "службы".
Одновременно в начале XI века наметилась тенденция обрастания дружинников собственностью, а с XII века им стали предоставляться волости для управления и в кормление. Эти процессы обусловили отход значительной части дружины от управленческой и военной деятельности. Что потребовало формирования профессионального слоя наемных слуг. Таким образом, к XIII веку произошел переход от военной к дворцово-вотчинной системе управления. В состав «княжего двора» входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служилые должностные лица. Высшие должности занимали бояре, которые являлись крупными феодалами и ближайшими советниками князя. Остальные должности занимались дворянами – людьми княжего двора.
Денежное содержание «государственных служащих» осуществлялось за счет кормления, предполагавшего передачу земель в управление с наложением обязанности осуществлять определенные функции и предоставлением права облагать население различного рода поборами, за счет которых и жили первые служащие.
Становление государственной службы в современном ее понимании началось в XV веке и было неразрывно связано с централизацией русского государства и формированием самодержавия. Образование централизованного Российского государства и необходимость успешного проведение государственной политики во всех сферах жизни страны вызвало необходимость создания системы государственной власти отвечающей общегосударственным потребностям.
Решение задачи обороны страны в условиях хозяйственной разобщенности областей, слабых товарно-денежных связей, значительного удаления населенных пунктов Руси друг от друга требовало мобилизации всех ресурсов, в том числе людских и экономических. Необходимость решения данной задачи фактически привела к утверждению в допетровской Руси «служилого государства», в условиях которого отдельные сословия могли сохранить себя только при условии несения службы на благо Государя.
Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание.
Таким образом, общественная система данного периода строилась уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства.
Одновременно российское государство постепенно приобретало монархический характер. Уже Иван III в последней четверти XV века называл себя в официальных отношениях «Государем всея Руси», «Государем на своей земле», а с 1462 г. Великим князем московским, а затем и великим князем «всея Руси». Сменивший его великий князь Василий III продолжил усиление самодержавия.
В 1547г. Иван IV официально венчался на царство и принял царский титул. Иваном Грозным впервые была сформулирована идея самодержавия как неограниченной личной власти царя не только в отношениях с иностранными государствами, но и со своими подданными. «Самодержавства нашего начало от святого Владимира; мы родились и выросли на царстве … русские самодержцы из начала сами владеют своим царством, а не бояре и вельможи», - писал Иван IV в одном из своих посланий.
Не находившиеся в ним в родстве князья бывших самостоятельных княжеств, вошедших в Московское государство, поступали на службу к великому князю и становились «служилыми князьями». Свои служебные отношения с великим князем они оформляли клятвой служить ему «верой и правдой», что сопровождалось целованием креста и крестоцеловальной записью.
Важное место в системе государственных органов того времени занимала Боярская дума, в состав которой помимо бояр входили бывшие удельные князья. Однако к началу XVI века московские князья и государи стали все более ориентироваться на дворянство как социальную опору великокняжеской и царской власти. Это привело к появлению в Боярской думе представителей служилой аристократии и поместного дворянства. Дума была законосовещательным органом, что подтверждается наличием формулы «Царь указал, а бояре приговорили» в большинстве законов XVI века. Однако следует отметить, что после царя дума была высшим органом в системе государственного управления, осуществляя общее руководство административными ведомствами, надзирая за местным управлением, контролируя судебный аппарат и решая наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики государства.
Расширение сферы государственного управления требовало создания системы исполнительных органов на местах. Образованные в XV века великокняжеские Казна и Большой дворец, для функционирования которых создавались многочисленные канцелярии, а также комиссии Боярской думы стали прародителями приказов, представлявших собой центральные правительственные учреждения, ведающие отдельными отраслями управления.
Приказы подразделялись на две группы. В первую группу входили приказы, функциональные полномочия которых имели общегосударственный масштаб. Посольский приказ занимался вопросам внешнеполитической деятельности. В ведении Поместного приказа находился учет земель, обеспечение поместьями служилых дворян. В функцию разрядного приказа входила организация военного дела и воинской службы представителей благородных сословий. К функциональным отраслевым приказам относились Пушкарский, Стрелецкий, Холопий, Разбойный, Ямской и другие.
Вторую группу приказов составляли центральные учреждения, осуществлявшие административный и судебный контроль над определенными территориями и отдельными категориями населения. В эти группу входили приказы Большого дворца, Земский, Сибирский и пр. На местах области, города и уезды управлялись наместниками, воеводами и волостелями посредством института земских изб с аппаратом служилых людей.
Таким образом, в XVI веке создается государственный аппарат со строгой системой подчинения местных органов власти центральным, который, однако, не был лишен недостатков. Поскольку сеть приказов складывалась стихийно по мере расширения сферы государственного управления и разделения общественного труда и деятельность по ее формированию не носила системного характера, то она не была лишена таких недостатков как смешение разнородных функций, так, например, Разрядному приказу помимо чисто военных полномочий поручалась постройка крепостей и осуществление правосудия над чиновниками. К недостаткам системы приказов того времени относилась и медлительность исполнения решений, связанная с длительной перепиской между различными административными органами.
Недостатки системы приказов в момент ее возникновения были связаны также и с принципами формирования кадрового состава служащих. Первоначально формированием государственного аппарата осуществлялось по принципу местничества, основанному на критерии знатности происхождения, заключавшегося в следующем – чем родовитей был человек, тем более высокий пост в государственной иерархии он мог занимать. Такой подход к формированию кадрового состава создавал условия для превращения боярства в замкнутую корпорацию, ставящую свои интересы выше государственных, что, несомненно, приводило к снижению качества государственного управления.
Осознавая порочность системы местничества великие князья стали искать опору в дворянстве, которое формировалось за счет людей двора, свободных людей и даже холопов, получивших от князя небольшие поместья на правах владения (отсюда и возникло слово «помещики», т.е. помещенные на земли) и принявших на себя обязанность нести военную службу.
Осознание порочности системы местничества при формировании кадров и необходимость большей централизации управления послужили причиной принятия в начале XVI века «Уложения о службе», которое уровняло в отношении ратной службы вотчины и поместья. Был определен порядок службы «по отечеству» - дворян и детей боярских – низшего слоя служилых людей. Служба переходила по наследству. В службу по отечеству могли вступать и лично свободные люди – новики. Служба вознаграждалась земельным и денежным жалованием. С 1550 г. начинается набор на службу «по прибору», она не являлась наследственной и была низшей по сравнению со службой «по отечеству», на нее мог поступить любой свободный человек. К «приборным» людям относились стрельцы, пушкари, воротники, казаки, казенные кузнецы и другие. За службу они наделялись участками земли для личного пользования или денежным и хлебным жалованием.
Проведенная в 30-50е годы XVI века губная реформа не только разделила страну на административные округа и положила начало развитию местного самоуправления, но и окончательно ликвидировала систему кормлений во второй половине XVI века, когда были установлены определенные нормы поместных окладов (земельных наделов) и денежное жалование. Следует отметить, что это была не заработная плата, а деньги, которые жаловались царем за верную службу, поскольку служба еще не являлась государственной, оставаясь по прежнему государевой.
Процесс искоренения принципа местничества при формировании кадров не решало функциональных проблем приказной системы, для решения которых требовалось проведение административной реформы. Этими крупнейшими административными реформами занялся Петр I.
Необходимость глобального формирования государственной службы имела объективные основания, к числу которых можно отнести низкий уровень развития экономики, внешнюю угрозу со стороны европейских государств, а также неспокойную обстановку внутри государства (восстание К. Булавина, бунт «служилых» людей в Сибири и пр.). Все эти факторы в совокупности с огромной территорией России требовали жесткой централизации управления и формирования профессионального слоя государственных служащих.
Как справедливо отмечает Ю.И. Верхотуров, в стремлении европеизировать Россию Петр I отводил институту государственной службы особое место: от ее организации зависел в конечном счете успех преобразований. Одной из главных идей являлось утверждение принципа: служение государству для достижения «всеобщего блага».
В связи с необходимостью централизации государственного управления для решения сложных задач стоящих перед государством Петром I были созданы высшие и центральные учреждения нового типа.
Высшим учреждением являлся Правительствующий сенат, соединявший в себе функции административного и судебного учреждения, а также заменявший государя и его власть по время отъездов царя за границу или в отдаленные области России.
Сенату были подчинены отраслевые коллегии, к компетенции которых относились вопросы государственного управления отдельными сферами в общероссийском масштабе. Коллегии пришли на смену системе приказов и отличались не столько количеством (коллегий было всего 11, а число приказов доходило порой до 80) сколько более рациональным распределением полномочий. Удалось избавиться от такого недостатка приказов, как смешение разнородных функций, а отраслевое разделение управления являлось более эффективным.
Реформирование системы органов государственного управления потребовали новой организации государственной службы и ее кадрового обеспечения.
Процесс преобразований, начатый Петром I, сталкивался с противодействием со стороны старой приказной бюрократии, которая не могла быстро перестроиться и усвоить новые порядки. Отсутствие правовых основ статуса чиновничества, порядка назначения на должность и прохождения государственной службы вместе с непопулярностью последней создавали проблемы в комплектовании кадрового состава государственных служащих. Созданные в ходе начального этапа реформирования чины раздавались Петром I исходя из личных качеств претендентов. Требовалось упорядочение новой системы назначений, выработка принципов подбора и расстановки государственных служащих.
Первым шагом, направленным на решение этих задач стало принятие 28 февраля 1720 г. Генерального регламента работы правительственных учреждений.
Генеральный регламент содержал перечень должностей и обязанностей должностных лиц коллегий, порядок обсуждения дел в коллегиях, вопросы организации делопроизводства (с приложением форм документов), определял принципы взаимоотношения коллегий между собой, а также с Сенатом и местными органами управления. Кроме того, Генеральный регламент устанавливал требования к деловым и нравственным качествам государственных служащих, также меры ответственности за ненадлежащее исполнением ими служебных обязанностей.
Задачами, которые должны быть решены с помощью Регламента являлись: искоренение протекционизма, некомпетентности государственных служащих, формирование их служебной этики, утверждение принципа профессионализма государственной службы.
Таким образом, Генеральный регламент являлся актом, определяющим правовой статус государственного служащего.
Вершиной петровских реформ государственной службы стала принятая 24 января 1722 г. Табель о рангах. Как справедливо отмечает ряд авторов, несмотря на то, что Табель составлен на базе изучения и заимствования опыта европейских абсолютистских государств, он представляет собой акт, содержание которого основано в первую очередь на потребностях России и реалиях конкретного исторического периода. Табель не является «слепым копированием или механическим синтезом» зарубежной практики организации государственной службы.
Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, и закрепил ее деление на три вида: воинскую службу (наиболее престижную), статскую (гражданскую) и придворную.
В петровское время характер государственной службы как повинности получил наибольшее выражение. Всему периоду царствования Петра I свойственны строгие меры, понуждавшие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. Первым шагом Петра I направленным на закрепление государственной службы как повинности было принятие Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Вершиной же стало принятие Табели о рангах. В инструкции гельдмейстеру от 5 февраля 1722 г. Петр поручил «начальнику кадровой службы» Сената обеспечить полный и точный учет государственных служащих, создать их общие списки и списки по чинам, иметь детальную информацию о находящихся на службе, о временно свободных от службы, вести ведомости о дворянских детях, об уровне их образования, организации их обучения. Гельдмейстеру особо предписывалось следить, чтобы подлежащие государственной службе люди с помощью различных «отговорок» по городам «не укрывались», по средствам всевозможных причин «по домам не прятались».
В первоначальном виде Табель о рангах устанавливала иерархию должностей, а не чинов. Все вновь введенные чины подразделялись на воинские (сухопутные, гвардейские, артиллерийские и военно-морские), гражданские (статские и штатские) и придворные и были разбиты на 14 классов (рангов) с низшего 14 до высшего 1. Однако Петр I не преследовал цели просто классифицировать российское чиновничество. Табелью был определен порядок поступления на службу и ее прохождения.
Новый порядок чинопроизводства предполагал, что служебную карьеру может сделать каждый чиновник, опираясь лишь на свои знания, служебное рвение и способности. В комментариях к Табели о рангах, так называемых пунктах, содержались основные принципы государственной службы в России. Этот документ предусматривал обычный порядок прохождения государственной службы, при котором вакансии замещались путем продвижения по службе непосредственно в учреждении, что предполагало ответственность государственных учреждений за свой кадровый персонал. В «пунктах» был установлен порядок производства в чины гражданской службы после службы в предыдущих чинах с учетом полученного образования.
Таким образом, на смену иерархии званий, основанной на знатности происхождения, водилась иерархия в зависимости от знаний человека, личных заслуг и выслуги.
Несмотря на те принципы, которые были проложены в основу формирования кадрового состава государственных служащих Табель о рангах имела ярко выраженную продворянскую направленность, как и Генеральный регламент и более поздние акты она закрепляла для дворян льготные права на получение тех или иных должностей, чем обеспечивалось политические и иные преимущества дворянству, как сословию, в котором абсолютная монархия видела опору.
Производство в чины по военному ведомству осуществлялось в соответствии с Табелью за выслугу лет, по вакансии и за отличие. Ни в мирное, ни в военное время никто не мог быть произведен через чин или из низших чинов сразу в высшие. Лица, состоявшие под следствием и судом лишались права на производство в чины.
Производство в офицерские и генеральские чины зависело от воли императора и совершалось на основании высочайших приказов. При производстве в офицеры допускалось повышение только в соответствии с классом их должности в отличие от гражданской службы.
В годы правления Петра I государственная служба становится объектом специальной отрасли государственного управления и выделяется в самостоятельную сферу деятельности. Изданные в годы его правления нормативные акты определяли принципы подбора кадров, подготовки и продвижения государственных служащих, устанавливали квалификационные требования к ним.
Преемники Петра I уделяли гораздо меньшее внимание законодательному регулированию государственной службы, однако некоторые из изданных ими актов заслуживают внимания.
Часть нововведений носила в большей степени технический характер. Так, Указом Петра II от 12 сентября 1728 г. «Наказ Губернаторам, Воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать» был впервые законодательно закреплен порядок приема-сдачи дел при смене должностных лиц.
Поскольку государственная служба как повинность не очень устраивала дворян, часть нормативных актов закрепляла некоторые послабления для них. В период правления Екатерины I дворяне получили право на продолжительные отпуска.
В период правления Императрицы Анны Иоанновны впервые начинает утверждаться принцип добровольности государственной службы. Манифестом 1736 г. был установлен срок обязательной службы в 25 лет, отсчет которого начинался с двадцатилетнего возраста (независимо от возраста, с которого начиналась государственная служба). В соответствии с Указом от 24 марта 1740 г. «Об определении дворян для обучения приказным делам, по их желанию, а не по принуждению» дворяне, успешно сдавшие экзамен, но пожелавшие пойти на статскую службу могли идти на военную. Одновременно на основании Высочайшей резолюции на доклад Военной Коллегии от 26 апреля 1740 г. «Об отставке Офицеров из воинской службы по выслужении 25 лет; о взятии с тех, которые еще могут служить, рекрут, и о невзимании оных с Офицеров, определенных к статским делам» проводилась политика материального стимулирования поступления отставных офицеров на гражданскую службу.
Одновременно в период правления Анны Иоанновны усилился контроль за государственными служащими. Указом от 22 октября 1773 г. «О составлении именных списков о находящихся в Сенате, Синоде и прочих Присутственных местах Обер-Секретарях, Секретарях и Канцелярских служителях; о пересмотре их по тем спискам, которые из них годны к делам, а которые негодны; и о правилах, которые наблюдать впредь при определении в Секретари в Коллегиях и Канцеляриях» было предусмотрено поведение комплексной проверки всех служащих, а в случае признания негодными к службе они подлежали выведению за штат и увольнению. Указ от 3 июня 1738 г. «Об испытании в Сенате и Сенатской Конторе Секретарей и нижних приказных служителей Коллегий, Канцелярий, Контор и Губернских Судебных мест в знании Канцелярского порядка» Об испытании в Сенате и Сенатской Конторе Секретарей и нижних приказных служителей Коллегий, Канцелярий, Контор и Губернских Судебных мест в знании Канцелярского порядка» предусматривал проверку профессиональной пригодности секретарей и канцелярских служителей органов государственного управления.
Ряд нормативных актов, изданных в период правления Анны Иоанновны был направлен на искоренение взяточничества. К таким актам следует отнести Указ от 23 июня 1740 г. «О запрещении находящимся у дел штатским чинам покупать, как на свои, так и на посторонние имена, деревни, земли и прочее, в тех городах и уездах, где кто из них к делам определены; о неписании им никаких крепостей и долговых заемных писем; о недозволении им покупать деревень на имена детей и жен своих; о позволении писать купчие и накладные на такие имена, кои находятся в других Губерниях, или уездах» допускавший возможность покупки государственным служащим по месту его службы только одного домовладения и Указ от 7 ноября 1739 г. «О взыскании за похищенное из казны и за взятки», устанавливавший меру ответственности чиновников за соответствующие проступки.
В период правления Петра III окончательно утвердился принцип добровольности государственной службы. 18 февраля 1762 г. был издан Манифест «О даровании вольности всему российскому дворянству», в соответствии с которым все российское дворянство было освобождено от государственной службы, однако манифестом была закреплена учебная повинность для дворянских детей, которая должна была обеспечить повышение образовательного уровня будущих государственных служащих. Произошла значительная утечка кадров с государственной службы. Сложившаяся ситуация потребовала расширения продвижения по службе разночинцев. Указ от 20 апреля 1762 г. «О производстве в секретари приказных служителей не из дворян» законодательно закрепил практику назначения секретарей из числа приказных.
В годы правления Екатерины II количество принятых нормативных актов, регулирующих государственную службу значительно увеличилось. При этом Екатерина II пересмотрела некоторые нормативные акты, принятые в период правления Петра III.
11 февраля 1763 г. был издан именной Указ «О рассмотрении акта, которым император Петр III дал вольность благородному российскому дворянству», которым устанавливались преимущества для дворян поступивших на государственную службу перед теми, кто в соответствии с манифестом уйдет в отставку. На это был направлен Сенатский указ от 17 октября 1763 г. «Об определении отставных воинских и статских чиновников в службу по их желанию».
Манифестом от 15 декабря 1763 г. «О постановлении штатов различным присутственным местам; об учреждении в Сенате, в Юстиционной, Вотчинной и Ревизионной коллегиях Департаментов; о разделении по оным дел; о небытии Сибирскому и Розыскному Приказам, Печатным и Раскольнической Конторам и особому Коммерц-Коллегии Комиссарству; о неимении при присутственных местах Коллегий и Титулярных юнкеров; об учреждении при Кадетском Сухопутном Корпусе и Московском Университете классов Российской Юриспруденции и о приготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в Присутственные места в копиисты, об их обучении и содержании за казенный счет» произошло окончательное закрепление финансирования деятельности чиновников государством, что укрепило правовой и социальный статус чиновника, усилило публичные начала самой государственной службы.
Значительные изменения в порядок прохождения государственной службы были внесены Именным указом от 16 декабря 1790 г. «О правилах производства в статские чины», который установил принцип приоритета выслуги и установил ее срок, необходимый для производства в следующий чин.
Указом от 13 апреля 1771 г. «О неопределении податных людей в статскую службу» была исключена возможность поступления на государственную службу людей податных сословий.
Важные изменения в порядок чинопроизводства были произведены Павлом I в 1799 г. Были подписаны два указа: «О порядке представления в чины за выслугу лет и за отличия» и «О сроках к производству дворян в чины». Данные указы завершили формирование чинов и окончательно отделили их от должности. Иерархия чинов стала параллельной иерархии должностей.
К концу XVIII века чин стал носить двойственный характер: с одной стороны, в силу выслуги лет он являлся правом, которым служащий мог воспользоваться и получить чин по рассмотрению ходатайства Сенатом; с другой стороны, чин, пожалованный «за отличия в службе», становился особой наградой.
При Александре I российская система государственного управления становится более широкой и разветвленной. Инициаторы административных реформ начала XIX века прекрасно понимали, что успех преобразований напрямую связан с существенным улучшением организации государственной службы качественными изменениями в составе российского чиновничества.
Поэтому 6 августа 1809 г. Александр I подписал указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские и статские советники», в соответствии с которым для того чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет, необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены комиссии при университетах по установленной программе, включавшей следующие дисциплины: русский язык, один из иностранных языков, естественное право, римское право, гражданское право, уголовное право, всеобщая история, русская история, государственная экономия, арифметика, геометрия, физика, география, статистика России.
Также следует отметить указ Александра I 1803 г. «Об устройстве училищ», который также был направлен улучшение качественного состава российского чиновничества.
При осуществлении этой реформы возникло большое число трудностей, связанных, прежде всего, недовольством чиновничества новой системой продвижения по службе. Большинство из них продолжали отстаивать преимущество опыта работы в государственных органах перед наличием знаний.
Важным шагом в организации государственной службы стала кодификация законодательства проведенная Николаем I и утверждение в 1832 г. Свода Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги: Свод Устава о службе по определению от правительства, Свод Устава по выборам, Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
«Положение о порядке производства в чины» принятое в 1834 г. разделяло всех чиновников на три разряда: 1) окончивших курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончивших курс наук в средних учебных заведениях; 3) не имеющие аттестатов ни тех, ни других учебных заведений, т.е. получивших домашнее образование. Для каждого класса чиновников устанавливались различные сроки и другие условия производства в чины. Так, лица, которые находились на уровне чиновников третьего разряда, имели право прохождения службы чиновников второго, а позднее и первого разрядов только после сдачи необходимых экзаменов. Служащие, окончившие средние учебные заведения, относились ко второму разряду и при поступлении на гражданскую службу имели право получать классный чин. Но службу они начинали в качестве канцелярского служащего и получали чин 14-го класса.
Также вводились разные сроки выслуги за добросовестную и положительно оцененную службу, а также за отличия в ходе службы, что не могло не стимулировать чиновников к более добросовестному выполнению своих должностных обязанностей. Одновременно было значительно затруднено получение очередного классного чина лицами недворянского происхождения, что свидетельствовало о сохранении сословных привилегий при продвижении по службе.
Уставом о службе по военному ведомству, принятому в 1838 г. определялся порядок прохождения военной службы и производства в чины, требования к служащим, порядок их увольнения со службы и др. Таким образом, военная служба пошла по собственному пути развития.
В годы правления Александра II был утвержден такой важный документ как Устав о службе гражданской. Уставом о службе гражданской был существенно расширен социальный состав государственных служащих. Право поступления на государственную службу получили дети из среды духовенства, отцы которых в церковной иерархии находились не ниже священников и дьяконов, не имевших чина канцелярских служащих, ученых, художников, купцов первой гильдии, а также лица окончившие университеты и граждане с ученой степенью.
Начали возникать элементы наемного труда. Чиновник получал денежное содержание, размер которого зависел от выслуги лет занимаемого чина и отношения к исполнению своих обязанностей. Также был урегулирован вопрос об окончании государственной службы. Была законодательно закреплена возможность прекращения служба как на основании собственного волеизъявления (необходимо было подать прошение об отставке), так и по инициативе начальствующего лица и в отсутствие желания служащего, например в случае несоответствия занимаемой должности, недобросовестного отношения к служебным обязанностями и других. За добросовестное выполнение своих обязанностей служащие представлялись к различного вида поощрениям.
Кроме того, государственный служащий имел право на получение государственной пенсии, после того как отслужил определенный срок.
Реформы Александра III еще его современниками были оценены как «контрреформы». Этот курс проводился под девизом «Все беды от реформ» и был направлен на охрану феодальной государственности, утверждение административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами.
Все это привело к жесткой централизации управления гражданской службой в руках императора. Утверждался культ вышестоящего начальника.
Несмотря на то, что наличие образования было одним из требований при поступлении на гражданскую службу, некоторые категории населения, например, потомственные дворяне и дети личных дворян, имели преимущества и могли быть приняты на службу и без такового.
В условиях жесткой централизации карьерный рост чиновника зависел не столько от профессионализма и добросовестного выполнения своих обязанностей, сколько от способности к повиновению, безоговорочной исполнительности, умению приспосабливаться к мышлению и воле высших чиновников.
Очередная попытка реформирования системы государственной службы была системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II. 17 октября 1905 г. Им был принят «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», которым все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на службу. Сохранились лишь требования к образованию кандидатов.
Как справедливо отмечает В.Г. Атаманчук, трансформация государственной службы от модели Петра I к тому, что получилось в начале XX века, весьма интересна. Из государственной службы постепенно вычленилась придворная служба, которая утратила признаки государственной. Затем практически вместо государственной службы было создано два вида службы: гражданская и военная.
Октябрьские события 1917 года стали точкой отсчета в развитии новой системы государственной власти. Радикальные преобразования политической, хозяйственной, социальной и других сфер государственной жизни, причем проводимые не эволюционно, а революционно, не могли не коснуться такого института как государственная служба.
Для изучения процесса становления советской государственной службы представляется важным рассмотреть первоначальную концепцию советской государственности. Работы многих большевиков, в том числе и В.И. Ленина, содержали тезис К. Маркса о необходимости полного и безоговорочного разрушения буржуазного государства, построении пролетарского государства и его относительно быстрого отмирания и построения полного коммунизма. Накануне октября 1917 г. концепция К. Маркса была конкретизирована В.И. Лениным и стала ориентирована на утверждение Республики Советов как формы диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства и создание государства со структурой власти, соединяющей законодательные, исполнительный и контрольные функции. При этом аппарат будет иметь весьма незначительные полномочия, будет полностью выборным и сменяемыми в любое время. Такой тип государства не требовал формирования профессионального слоя государственных служащих, а, следовательно, и института государственной службы.
В первые послеоктябрьские месяцы власть была сильно децентрализована. А успешные радикальные преобразования, задуманные большевиками, не могли быть осуществлены без сильного государства с его властными органами и профессиональным постоянно действующим аппаратом.
Советская власть первым же своим декретом «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы.
Формирование советской государственной службы потребовало разработки и утверждения основных принципов ее организации. В Конституции 1918 г. были провозглашены такие принципы как: законность; обязательность решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих учреждений и должностей; контроль за деятельностью советских служащих и др. Однако реализация закрепленных принципов осуществлялась с некоторыми оговорками. Так, такой важный принцип как законность, понимаемый как соответствие действий служащих законам, мог быть нарушен в связи с «революционной целесообразностью», в условиях гражданской войны и борьбы с контрреволюцией. Очевидно, что любое беззаконие могло быть оправдано одним из этих факторов либо их совокупностью.
Первое время служба регулировалась разрозненными актами. Так, в июне 1918 г. было принято постановление Совнаркома «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений», которым определялся не только размер заработной платы, но и некоторые правила приема (установление двухнедельного испытательного срока, возможность замещения вакантных должностей, минуя биржу труда, если они требовали политического доверия).
В октябре 1918 г. в данное постановление был введен специальный раздел о порядке приема в советские органы. Был закреплен подробный перечень «ответственных должностей», которые теперь могли замещаться как по приглашению руководителей учреждений, так и посредством выборов и делегирования рабочими организациями. Служащие со специальными знаниями приглашались через биржи труда, но вне очереди. В декретах Совнаркома стали появляться элементы старого Устава о гражданской службе.
21 декабря 1922 г. были приняты Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях, которыми устанавливались запреты принимать на государственную службу определенные категории граждан, ограничение совместной службы родственников, а также ответственность за нарушение этих правил. Положения Временных правил содержали отдельные позиции Устава о гражданской службе, однако существенно уступали ему по степени проработанности.
Государственная служба, по сути, сводилась к обычному трудовому найму и регулировалась многочисленными законодательными актами. Некоторые из этих актов распространялись на всех служащих, а другие касались только некоторых отраслей и ведомств.
Достаточно подробно была регламентирована служба в Вооруженных Силах и МВД. Однако отсутствовало единообразие в юридической силе актов, регулирующих различные аспекты службы. Так, положения о службе офицерского состава в Вооруженных Силах, рядового и начальствующего состава органов внутренних дел утверждались постановлениями Совета Министров СССР, а дисциплинарные уставы – указами Президиума Верховного Совета СССР.
Кроме того, некоторые акты, как например строевой устав Вооруженных Сил, распространялись на сотрудников других ведомств (в нашем примере это сотрудники МВД). Безусловно такое положение вещей не способствовало совершенствованию государственной службы, поскольку не учитывало особенности службы в различных ведомствах.
Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех Конституциях СССР и союзных республик, но не в специальных положениях о государственной службе, а в статьях, имеющих отношений к любому гражданину и закрепляющих обязанности соблюдения законов, уважения прав личности, укрепления социалистической собственности и других.
В силу того, что государственная служба превращалась в службу по найму, значительных объем служебных отношений регулировался трудовым законодательством СССР и союзных республик, например вопросы разрешения трудовых споров регулировались «Положением о порядке рассмотрения трудовых споров», утвержденным указом Президиума Верховного Совета СССР 31 января 1957 г.
Кроме того, по вопросам государственной службы издавалось значительное количество подзаконных актов (Положений об отдельных государственных органах, должностных положений и инструкций), однако в силу недостаточной правовой регламентации советской государственной службы они носили поверхностный характер.
Следует отметить, что особое внимание в различных нормативных актах уделялось ответственности государственных служащих. Это было обусловлено самим характером власти, добивавшейся своих целей прежде всего принуждением, а ответственность, как известно, это один из способов поддержания дисциплины, основанный на «боязни» наступления негативных последствий. Так, 20 марта 1932 г. ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено «Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности», 13 октября 1929 г. постановление ЦИК и СНК РСФСР «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик», а 13 июля 1976 г. указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о материальной ответственности».
Таким образом, со времени принятия Временных правил о службе в государственных учреждениях советская государственная служба руководствовалась ими, не имея специального закона, на основе которого она могла быть строиться и функционировать, что не могло не сказываться на деятельности ее персонала.
В первые годы советской власти проблема формирования кадров стояла очень остро. Следует отметить, что большевистское руководство и прежде всего В.И. Ленин осознавали важность разработки кадровой политики на государственной службе. В официальных докладах и трудах В.И. Ленина были сформулированы исходные идеи концепции кадровой политики.
В основу кадровой работы В.И. Ленин предлагал положить следующие принципы:
подбор кадров по политическим, деловым и нравственным качествам;
сочетание опытных и молодых перспективных работников, обеспечение преемственности кадрового состава государственных служащих;
стабильность кадрового корпуса наряду с его обновлением, притоком свежих сил;
демократизм в формировании состава служащих советских административно-политических органов пи обеспечении ведущей роли рабочего класса;
интернациональный подход к подбору, расстановке и воспитанию кадров, исключение неравенства при приеме на государственную службу по национальному признаку;
обеспечение рационального распределения управленческих кадров между центром и регионами, между производством и управлением;
изучение и проверка профессионального уровня государственных служащих на основе анализа результатов их практической деятельности, качества исполнения должностных обязанностей;
бережное отношение к кадрам в сочетании с принципиальной требовательностью за состояние порученного участка управления;
организация строгого контроля за выполнением должностными лицами их функций в рамках компетенции, создание в этих целях системы государственного и социального контроля;
постоянное обучение кадров, повышение их профессионального уровня, формирование для этого системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих советских органов.
Многие из этих принципов абсолютно справедливы даже для современной государственной службы. Однако указание на необходимость подбора кадров по политическому и классовому принципу иллюстрирует отсутствие равного доступа к государственной службе. Более того, даже среди трудящихся предпочтение отдавалось представителям рабочего класса. В этом государственная служба имперской и советской России абсолютно похожи. Различен только класс, которому отдается предпочтение.
Служащие, которые пришли в государственные структуры в первые годы советской власти обладали преимущественно опытом партийно-организационной и партийно-агитационной работы в нелегальных условиях.
Управленческо-организационная квалификация кадров была на достаточно низком уровне, а некоторые из служащих вообще не имели опыта управленческой работы. Об этом свидетельствуют официальные данные о стаже работы членов губернских и уездных исполкомов. В 1922 г. в общем составе членов губисполкомов имели стаж работы в советских органах до 1 года – 12,6%, от 1 до 2 лет – 17,7%, от 2 до 3 лет – 23%, свыше 3 лет – 42,3%. Стаж работы членов уездисполкомов характеризовался следующим образом: до 1 года – 17,1%, от 1 до 2 лет – 21,3%, от 2 до 3 лет – 19,3%, более 3 лет – 42,3%. Следовательно, по существу более 60% советских работников губернских и уездных исполкомов имели менее чем трехлетний стаж управленческой деятельности, из чего можно сделать заключение об уровне их профессиональной подготовки как управленцев.
Для успешного решения задач стоящих перед государством служащие должны были обладать не только опытом управленческой работы, но и должны были иметь соответствующий уровень образования. Однако и по этому показателю ситуация была не лучше. Так, в том же 1922 г. среди работников губернских исполкомов 13,9% имели высшее образование, 20,6% среднее и 65,5% низшее. В уездных исполкомах высшее образование имели 5,2%, среднее – 18,3%, низшее – 76,4, а неграмотные составляли 0,1%. В волостных исполкомах служащие с высшим образованием отсутствовали, среднее образованием имели 4,3%, низшее 94,4%, а неграмотных было 1,3%. Более того, лица с высшим образованием не имели управленческой подготовки.
Правительство осознавало необходимость изменений в кадровом составе. Для этого необходимо было отбирать на государственную службу способных организаторов из масс, обучать их управленческой работе при наличии у них профессионального образования. Уже в первые годы советской власти появились рабочие факультеты, курсы «красных директоров» разной продолжительности и т.п.
Однако эта задача не могла быть решена достаточно быстро, что делало актуальным использование в управленческом аппарате старых специалистов. С переходом с новой экономической политике новая власть осознала, что без специалистов решение задач стоящих перед государством просто невозможно. Поэтому удельный вес дореволюционных служащих в исполкомах всех уровней в среднем по РСФСР составлял 44,1%.
Таким образом, начальный период нэпа характеризовался превалированием признака профессиональной компетентности и опыта организационно-управленческой деятельности при отборе кандидатов на замещение должностей государственной службы над признаком партийности. Так, среди служащих наркоматов категории «А» партийных было 13,2%, из которых 72,7% вступили в партию после установления советской власти. Удельный вес коммунистов среди служащих категории «Б» составлял всего 5,1%. Однако подобная ситуация рассматривалась как временное явление. По замыслу большевиков управление в государстве должно было осуществляться представителями рабочего класса.
За короткой демократической оттепелью начала двадцатых годов последовал переход к административно-бюрократическому подходу к подбору и расстановке кадров.
С этого времени формирование кадрового состава государственных органов стало исключительной прерогативой правящей партии. Ставший 3 апреля 1922 г. Генеральным секретарем Центрального Комитета партии И.В. Сталин взял под свой контроль кадровую политику органов государственной власти. Созданный еще в 1920 г. учетно-распределительный отдел ЦК стал всесоюзным управлением кадров, в ведении которого находилась работа по формирования не только партийных, но и управленческих, хозяйственных кадров.
Был утвержден перечень должностей, так называемая номенклатура, подлежавших утверждению ЦК партии, а не вошедшие в этот перечень должности рассматривались предварительно в учетно-распределительном отделе ЦК.
В конце 1925 г. ЦК внес изменения в номенклатуру должностей. Теперь она делилась на два основных списка. К первому относились должности, на которые служащие назначались постановлением ЦК, ко второму – с согласия организационно-распределительного отдела ЦК, а не вошедшие ни в один из списков чиновники – с обязательным информированием организационно-распределительного отдела ЦК.
Таким образом, признак профессионализма при подборе кадров к середине 20-х годов заметно ослабевает и на первый план все более явно выступает принцип партийности, трактуемый как верность коммунизму, а позднее и его вождям. Партийный билет стал своего рода рекомендательным письмом для выдвижения на руководящие должности.
Следующим шагом в укреплении принципа партийности как основного при подборе и назначении служащих стало принятие 1 июня 1929 г. ЦИК и СНК постановления «О чистке аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций», основной целью принятия которого была борьба с засильем «чуждых элементов» не только в государственных органах, но и на предприятиях и в общественных организациях. Результатом реализации постановления стало снижение качественного состава государственных служащих. Чисткам подвергались не только служащие, имевшие стаж работы в дореволюционных государственных органах, но наиболее образованные и опытные служащие, которые могли помешать И.В. Сталину в реализации его планов.
Другим приоритетным принципом в формировании кадрового состава служащих стал классовый принцип. В 20-е годы беспрерывно проводились компании по выдвижению рабочих в государственный аппарат. Однако эта работа была существенно затруднена в связи с профессиональной и общеобразовательной неподготовленностью значительной части рабочих. Несмотря на все меры, принятые для «орабочения» государственного аппарата, их результаты к 1930 г. оказались малозначительными. Так, в аппарате ЦИК СССР их оказалось только 0,6%, в аппарате ЦИК союзных республик – 0,8%.
Но несмотря на приоритет рассмотренных выше принципов при подборе кадров для государственной службы, большое внимание уделялось повышению образовательного уровня советского чиновничества. 17 января 1932 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О техническом обучении хозяйственных, профессиональных и партийных кадров», в соответствии с которым учеба, повышение квалификации приравнивались к партийной нагрузке и становились партийным поручение. Так же были приняты и другие акты, направленные не только на обучение государственных служащих, но и на постоянное повышение их квалификации.
Само понятие «государственной службы» в советский период оказалось размытым. К государственным служащим относились не только лица, занимавшие должности в органах государственной власти и управления, но и управленческий персонал, научно-педагогические кадры, специалисты и инженерно-технические работники, осуществлявшие свою деятельность в различных отраслях народного хозяйства. Это не позволяло установить четкие признаки государственной службы и, следовательно, затрудняло поиск путей ее развития и совершенствования.
Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее.
Таким образом, советская государственная служба утратила ряд признаков государственной службы как социально-правового института. Тем не менее она сохранила не мало элементов, позволявших считать ее публично-правовым отношением между государством и «советским служащим» по поводу условий, методов и результатов его работы от имени и по поручению государства.
Став преемницей Советского Союза, Россия унаследовала все, что было накоплено в области кадровой работы. При этом изменение политического строя, ориентированного на западные ценности, требовало построения демократического правового государства, способного реформировать экономику страны, трансформировать социальную сферу и обеспечить реализацию провозглашенных прав и свобод. Для обеспечения возможности решения задач, стоящих перед государством требовалась эффективная государственная служба.
В качестве первого нормативного акта, направленного на реформирование государственной службы следует назвать Указ Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», которым было предусмотрено создание Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). Роскадры спасли и взяли под свое управление материальную базу и кадровый состав высших партийных школ. Была сохранена и Академия общественных наук при ЦК путем ее трансформации в Российскую академию управления и смены руководителей. Тем самым была сохранена база для дальнейшей работы по развитию законодательства о государственной службе.
Разработка первых проектов нормативных актов была начата в 1991 г. В июле 1992 г. проект Закона «Основные начала государственной службы в Российской Федерации» был направлен Президенту РФ. Комитетом по вопросам работы Советов и развитию самоуправления Верховного Совета РФ был подготовлен аналогичный законопроект «О государственной службе». В целях межведомственного согласования различных законопроектов и подготовки единого проекта была создана единая рабочая группа, результатом деятельности которой стал общий законопроект, который в ноябре 1992 г. был предоставлен палатам Верховного Совета РФ.
Одновременно принимались нормативные акты в форме указов и распоряжений Президента, регламентировавшие отдельные вопросы государственной службы.
22 декабря 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе», которым определялись лица, относящиеся к категории федеральных государственных служащих, и предоставляемые им гарантии, ограничения, а также некоторые другие вопросы прохождения государственной службы. Данный указ носил более общий по сравнению с другими актами характер, поскольку регулировал почти весь комплекс отношений, связанных с прохождением федеральной государственной службы.
Кроме того, до принятия базового федерального закона активизировалась законотворческая деятельность по регулированию отношений в сфере государственной службы в субъектах РФ. В частности, 26 марта 1993 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) «О государственной службе», 8 февраля 1994 г. Закон Республики Татарстан «О государственной службе». Такие же нормативные акты были приняты в республиках Башкортостан, Бурятии, в Воронежской, Московской областях и в городе Москве.
5 июля 1995 г. Государственная Дума приняла ФЗ «Об основах государственной службы в РФ». Данным нормативным актом определялся статус государственного служащего, порядок поступления на государственную службу, порядок ее прохождения. Однако закрепление видов государственной службы в данном нормативном акте отсутствовало.
В подобной ситуации, когда базовый нормативный акт не регулирует государственную службу, а устанавливает правовые основы регулирования труда государственных служащих, формирование и развитие государственной службы как важнейшего института правового государства весьма затруднительно.
Поэтому потребовался пересмотр данного нормативного акта. Причем это была не работа над ошибками (внесение в него изменений), а разработка нового федерального закона.
Несмотря на некоторые различия в принципах формирования кадрового состава государственных служащих, задачах, которые должны была решать последняя в различные исторические периоды, нельзя отрицать, что государственная служба является одним из важнейших факторов стабильности государства и обеспечения единства государственного управления.
Государственная служба различных исторических периодов имеет как сходства, так и различия. Так, очевидно, что к общим чертам монархического и советского периодов государственной службы можно отнести ряд принципов организации: единство системы государственной власти, централизм, контроль, ответственность служащих за исполнение должностных обязанностей. К ним относятся и тенденция постоянного роста численности административного аппарата и бюрократизация государственной службы.
Сравнительный метод показывает далее, что условия становления современной государственной службы имеют как сходство, так и различия с условиями формирования государственной службы в монархической и советской России. Сходство состоит в том, что тогда и теперь государственная служба складывается в условиях перехода к рыночным отношениям, активного государственного строительства, мобилизации сил для защиты территориальной целостности страны от внутренних и внешних угроз. Различия же связаны с коренными изменениями экономической базы реформ, социальной структуры общества, типа государства, образовательного, профессионального и культурного уровня населения.
Имеется ряд черт у современной и советской государственных служб. В обоих случаях наблюдается доминирование трудовой концепции государственной службы. Но особенно сказывается недооценка роли государственной службы, сведение ее к вспомогательным функциям, чрезмерное и порой некомпетентное вмешательство политиков в подбор кадров для данной службы. Вместе с тем, современная государственная служба, в отличие от советской, реально становится правовым институтом, ориентирована на развитие рыночных отношений, развивается в условиях разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, демократизации государства, повышения роли института гражданского общества.
Все сказано выше еще раз подчеркивает необходимость учета исторического опыта формирования нормативной базы государственной службы при разработке современных нормативных актов в данной сфере.
При этом простое заимствование опыта без его корректировки применительно к современным реалиям никогда не принесет желаемых результатов. Необходим разумный и сбалансированный подход, при котором возможно перенести все лучшее, что было в истории российской государственной службы и учесть ошибки, которые имели место в процессе становления и развития государственной службы.