3. Принципы служебного права

В теории права под правовыми принципами принято понимать основные начала, выражающие сущность и наиболее общие на­правления развития системы права в целом и ее отдельных отрас­лей. Понятие «принцип» является не только исходным положени­ем какой-либо теории, но и руководящей идеей, главным прави­лом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель дол­жен руководствоваться правовыми принципами. Поэтому прин­ципы служебного права также в определенном смысле выступают его источниками.

Действующее отечественное законодательство не выделяет единых для всего служебного права принципов. Вместе с тем ос­новные принципы построения и функционирования государст­венной службы указаны в ст. 3 Закона о системе государственной службы. Как отмечает Ю. Н. Старилов, «принципы государствен­ной службы — это основополагающие идеи, установления, выра­жающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы».

Основные принципы муниципальной службы установлены ст. 4 Закона о муниципальной службе. Хотя они имеют много об­щего с принципами государственной службы, что предопределено близостью этих институтов, различия между ними имеют вполне объективный характер. Остановимся на основных принципах го­сударственной и муниципальной службы более подробно.

1. Принцип федерализма назван первым среди принципов государст­венной службы. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ федера­тивное устройство Российской Федерации основано на ее государст­венной целостности, единстве системы государственной власти, раз­граничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении на­родов Российской Федерации. В соответствии с п. «к» ст. 72 Конститу­ции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, при этом федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Рос­сийской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции РФ). Поскольку воен­ная и правоохранительная служба являются видами федеральной го­сударственной службы, правовое регулирование этих видов службы осуществляется только на федеральном уровне. Государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную госу­дарственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ, является единым, целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской служ­бы и гражданской службы субъектов РФ выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служаще­го; установлении приоритета федерального законодательства при закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

2. Принцип законности понимается в научной литературе как оп­ределенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного соблюдения законов и других правовых актов. Применительно к государственной службе прин­цип законности находит выражение в том, что правовой статус го­сударственного служащего, начало, изменение и прекращение го­сударственно-служебных отношений, служебное время и время отдыха, служебная дисциплина, а также другие вопросы регулиру­ются законами и подзаконными нормативными актами, подлежа­щими в обязательном порядке официальному опубликованию.

Несмотря на то что принцип законности по непонятным при­чинам не назван среди основных принципов муниципальной службы, он также распространяется на нее.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина явля­ется общим для государственной и муниципальной службы. Он основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, со­блюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обя­занность государства».

Государственная служба как институт, призванный на практи­ке осуществлять функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять дея­тельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной и муници­пальной службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Это положение в целом соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, ре­лигии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рожде­ния или иного обстоятельства) и без необоснованных ограниче­ний должен иметь право и возможность допускаться в своей стра­не к государственной службе.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к госу­дарственной службе в настоящее время идет формирование зако­нодательства, в соответствии с которым основным способом заме­щения вакантных должностей государственной службы должен стать конкурс. Однако на данный момент конкурс является при­оритетным способом замещения должностей лишь на государст­венной гражданской службе.

Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе основан на конституционных положениях о равноправии граж­дан: граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления, в том числе право на равный доступ к муници­пальной службе независимо от пола, расы, национальности, язы­ка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обществен­ным объединениям. Хотя Конституция РФ напрямую не закреп­ляет конституционное право граждан на равный доступ к муници­пальной службе, в отличие от права на доступ к службе государст­венной, Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 декабря 2003 г. № 19-П выразил правовую позицию, согласно которой смысловой потенциал, заложенный в конституционные нормы, позволяет говорить о его признании государством.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государст­венной службы, основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохож­дении муниципальной службы предполагает единство и определен­ную дифференциацию правового регулирования государственной и муниципальной службы.

Применительно к государственной службе указанный принцип предусматривает единый подход в регулировании государствен­ной гражданской, военной и правоохранительной службы с уче­том специфики каждой из них.

В связи с этим Закон о гражданской службе устанавливает соот­носительность (т. е. максимальную унифицированность, но не одинаковость) основных условий и размеров оплаты труда, основ­ных государственных социальных гарантий, основных условий го­сударственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, введение ограни­чений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов. Видимо, используя тер­мин «соотносительность», законодатели старались подчеркнуть, что указанные выше условия труда государственных служащих раз­личных видов будут максимально близки, но не одинаковы. Дан­ный Закон также предусматривает учет стажа правоохранительной и военной службы при переходе на гражданскую службу. Часть 1 ст. 54 Закона о гражданской службе прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установле­ния ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оп­лачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безу­пречную и эффективную гражданскую службу включаются перио­ды замещения должностей гражданской службы, воинских долж­ностей и должностей правоохранительной службы.

Применительно к муниципальной службе рассматриваемый принцип трансформируется в принцип единства основных требова­ний к муниципальной службе. Связано это с тем, что действующее законодательство регламентирует муниципальную службу значи­тельно менее детально, чем службу государственную, содержит большее количество диспозитивных норм, поэтому единство му­ниципальной службы может быть достигнуто только на уровне об­щих требований.

В то же время применительно к муниципальной службе под­черкивается и необходимость учета исторических и иных местных традиций, что связано с особенностями организации местного са­моуправления в разных местностях.

В связи с этим определенное удивление вызывает отсутствие сре­ди принципов муниципальной службы принципа дифференциации ее правового регулирования в зависимости от вида муниципального образования, который в определенной мере является развитием принципа учета исторических и иных местных традиций. Дейст­вующий Закон о муниципальной службе одинаков и для города с миллионным населением, и для села с населением в 100 человек. Нельзя не вспомнить, что при разработке Закона о местном само­управлении одной из наиболее важных задач, поставленных перед его разработчиками, была дифференциация способов осуществле­ния местного самоуправления в муниципальных образованиях, су­щественно отличающихся друг от друга по численности населения, социальному и экономическому потенциалу и т. п. Выделение пяти видов муниципальных образований с различными полномочиями, материальной и финансовой базой, возможными структурами орга­нов местного самоуправления способствовало повышению гибко­сти правового регулирования муниципальной деятельности. Оста­ется непонятным, почему при разработке Закона о муниципальной службе, касающегося той же муниципальной сферы, этот подход оказался невостребованным.

6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы заключается в следующем. В соответствии со ст. 12 Кон­ституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государствен­ная, так и муниципальная служба относятся к институтам публич­ного права и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно справедливо отмечает В. А. Козбаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управ­ленческие функции, осуществляются на профессиональной осно­ве кадровым корпусом государственных и муниципальных служа­щих, имеющих по своей природе немало общего и особенного».

Закон о гражданской службе предусматривает, что для государ­ственных гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; ограничения и обязательства; а также требования к про­фессиональной подготовке, переподготовке и повышению квали­фикации и соотносительные основные условия оплаты труда и со­циальные гарантии; основные условия государственного пенсион­ного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в слу­чае потери кормильца.

В стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения должностей муниципальной службы, и наоборот.

7. Принцип открытости государственной и муниципальной службы основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ: «Орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно за­трагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Законом о гражданской службе предусмотрен ряд мер, направ­ленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обя­зательность включения представителей научных и образователь­ных учреждений, других организаций в качестве независимых экс­пертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, результаты деятельности которых имеют наиболее важ­ное значение для гражданской службы, в состав комиссий:

• по соблюдению требований к служебному поведению граж­данского служащего и урегулированию конфликта интересов;

• конкурсных;

• аттестационных.

В отношении муниципальной службы данный принцип сфор­мулирован как принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих, что, как представляется, не меняет его суть, так как речь также идет об информационной открытости службы для общества.

На реализацию рассматриваемого принципа направлены, в частности, положения Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренной распоря­жением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в кото­рой в числе прочих указана задача обеспечения информационной открытости органов государственной власти и местного само­управления.

8. Принцип профессионализма и компетентности государст­венных и муниципальных служащих заключается в следующем. Го­сударственная и муниципальная служба являются видами профес­сиональной деятельности, требующими специальных знаний и навыков. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые нормативными актами требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государст­венной и муниципальной службы. На повышение профессиона­лизма и компетентности государственных и муниципальных слу­жащих направлены их профессиональная переподготовка, повы­шение квалификации и стажировка.

9. Принцип защищенности государственных и муниципальных слу­жащих основан на том, что федеральное законодательство о госу­дарственной и муниципальной службе выделяет разные виды за­щиты служащих.

Применительно к государственным служащим речь идет преж­де всего об их защите от неправомерного вмешательства в их про­фессиональную служебную деятельность как государственных ор­ганов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Такая защищенность является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означа­ет, что государственные служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их пол­номочий. Государственный служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с испол­нением им должностных обязанностей.