3. Основные положения новой конституции

Конституция 1787 года признала Соединенные Штаты государством, развивающимся в территориальном и государственно-политическом отношении, предусмотрев возможность вступления в федерацию новых штатов. Конституция признавалась верховным правом страны (наряду с международными договорами) и имела безусловный приоритет над законами штатов в том, что было подвержено ее регулированию. Как закон особого качества, она обладала высокой степенью стабильности и была выведена из-под обычной законодательной процедуры. Для изменения конституции предусматривалась особая процедура поправок. Они принимались квалифицированным большинством общефедерального законодательного органа (либо специально созванным конституционным конвентом) и затем согласовывались с законодательными органами штатов (либо также особыми собраниями штатов). На утверждение отводилось по несколько лет.

Основополагающим принципом был провозглашен принцип «разделения властей», выдвинутый англичанином Локком и раз­витый французом Монтескье. Каждая из основных властей — законодательная, исполнительная и судебная — получала некото­рую, может быть даже значительную, независимость. Политиче­ская теория видела в этом гарантию против произвола: одна власть «сдерживает» другую [7, с. 254].

Законодательную власть конституция 1787 года вверяла конгрессу, состоящему из двух палат: палаты представителей, избирающейся (как в то время, так и теперь) населением штатов, и сената, членов которого избирали (вплоть до 1913 г.) парламенты штатов. Из этого видно, что сенат с самого начала был замыслен как палата, консерва­тивная по составу, не зависящая от избирателей, тормоз по отношению к палате представителей.

Джон Адамс, будущий президент страны, так прямо и заявлял: сенат должен налагать узду на палату представителей.

Другой из «отцов» конституции — Медисон — писал, что сенат необходим на случай, если нижняя палата использует «во зло» свою власть.

Палата представителей и сенат получали равные права в том, что касалось законодательной инициативы и принятия законов.

Главой государства и правительства конституция называла президента США. Он избирался выборщиками по штатам. Они подавали голоса с помощью бюллетеней. Проходил тот, за которо­го было подано большинство голосов выборщиков. Многие члены учредительного конгресса («конституанты») предлагали, чтобы президента избрал сам конгресс — так надежнее. Против этого были выставлены возражения, основанные на историческом опыте. Ссылались, в частности, на ин­триги, на борьбу группировок, которые сопровождали избрание польских королей сеймом. С другой стороны, имелся опыт избрания губернаторов штатов путем «народного голосования» (например, в Нью-Йорке): оказалось, что на такие выбо­ры можно влиять [6, с. 217].

После многих колебаний должность президента решили сделать временной. Его полномочия были ограничены четырьмя годами, но было намеренно опущено право переизбрания прези­дента на новый срок. Многие депутаты предлагали сделать президентуру пожизненной, чтобы в максимальной степени приблизить ее к положению конституционного короля (по типу английского).

Первый президент США Д. Вашингтон согласился выставить свою кандидатуру во второй раз, но не более, создав тем самым прецедент, продержавшийся более 130 лет и ныне закрепленный в законе: два срока президентства являются макси­мальными.

Д. Вашингтон рассуждал так: президент, которого заботят будущие выборы, руководится не столько интересами страны, сколько желанием быть популярным. Президент США наделен значительной властью. Он объ­единяет в своем лице главу государства и премьер-министра правительства. Ему принадлежит верховное командование армией. Министерства возникали постепенно. При Д. Вашингтоне их было всего три. Следуя принципу разделения властей, конституция лишила президента законодательной инициативы в строгом смысле слова (права представлять палатам готовый законопроект); его вето на законопроект, принятый обеими палатами, может быть «опрокинуто» квалифицированным большинством обеих палат.

В то же время президент не зависел от того, как будет принята проводимая им политика в палате представителей или сенате. Так же и министры. Они не являются членами конгресса и не зависят от его решения.

Но так обстояло больше в теории, чем на практике. На самом деле конгресс обладал (и обладает) значительными возможностями давления на президента, равно как и президент не лишен воз­можности давления на конгресс [1, с. 28].

Назначение на все важные посты президент производит с согласия сената, на менее важные — палаты представителей. Но увольнять своих чиновников прези­дент может по собственному усмотрению: считается, что нельзя иметь послушных исполнителей, если нет права их уволить.

Третьей властью Соединенных Штатов конституция назы­вает суд. Уже в конституанте было высказано мнение, в общем принятое, что Верховный федеральный суд — высшая судебная инстанция США — должен получить право пересмотра законов, принятых конгрессом при их несоответствии конституции. Имелось в виду, что это право Верховный суд будет осу­ществлять не вообще (как надзорная инстанция), а в связи с определенным делом — уголовным или гражданским, находя­щимся в его производстве. В этом именно смысле были сформу­лированы правомочия Верховного суда США в Законе о судоуст­ройстве 1789 года, принятого первым конгрессом США (ст. 25). Согласно этому закону Верховный суд состоял из главного судьи и 5 ассоциированных судей. США были разделены на 13 судебных районов, которые, за исключением Мэна и Кентукки, объединялись в три судебных округа. Таким образом, учреждалась трехзвенная судебная система федерации, организационно не связанная с судебными системами отдельных штатов. Кроме того, Закон 1789 года заложил основы атторнейской службы США [6, с. 312].

В первые три десятилетия закладываются основы статутного права федерации. Конгресс принимает в 1789 году «пакет законов», в который вошли: Закон о натурализации, Закон об иностранцах, Закон о враждебных иностранцах, Закон о мятеже. В первые два десятилетия после вступления в силу конституции были приняты XI и XII поправки. Первая из них, принятая по настоянию сторонников ограничения власти союза и расширения прав штатов в 1795 году, устанавливала иммунитет штатов от судебного преследования со стороны другого штата или иностранцев. XII поправка (1804) дополнила процедуру избрания президента, введя раздельное голосование за кандидатов в президенты и вице-президентов.

Вопрос о неконституционности всего закона в целом или его части может быть поставлен не иначе как частным лицом (организацией) на том основании, что этим законом нарушается какая-либо гарантия, установленная конституцией для лич­ности, чести, имущества или иных прав истца.

После соответствующего решения Верховного суда никто не может ссылаться на отвергнутый закон или быть привлеченным к ответственности на его основании.

Многих дискуссий стоило урегулирование отношений меж­ду штатами, с одной стороны, и центральной властью федерации — с другой. Остановились на том, что властям Соединенных Штатов принадлежит право устанавливать налоги, вотировать бюджет, заключать международные договоры и заботиться об обороне Со­юза, чеканить монету, заботиться о торговле между штатами и внешней торговле [5, с. 108].

Конгрессу воспрещалось вводить подушные подати, приостанавливать Habeas corpus act, помимо случаев открытого мятежа, вводить дворянские титулы, ущем­лять свободу вероисповедания, издавать законы с обратной силой. Конституция отправлялась от принципа федерализма. Он распространялся не только на политическое, но и на правовое устройство. Штаты обладали гарантированным федеральной властью равноправием, в том числе в сфере законодательства и права. Вместе с тем им запрещалось издавать законы, «ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов». От «Статей Конфедерации» сохранился институт всеобщего межгражданства: гражданин одного штата считался и гражданином любого другого, как и всего государства. Суверенитет штатов был ограниченным. Как и ранее, они не обладали правом выхода из федерации или возможностью разорвать правовые связи с ней.

Штаты сохранили права на собственное конституционное устройство, свою организацию власти и управления. Конституции ряда штатов остались неизменными с XVIII века (например, действующая конституция Массачусетса 1780 года); другие изменялись до десятка раз. Они были и остаются значительно более детализированными, чем федеральная, и чаще изменяющимися (некоторые - до 450 раз). Во всех безусловно штатах организация внутренней власти была построена по единому с федерацией образцу: законодательные полномочия — двухпалатному собранию (очень редко однопалатному), исполнительные полномочия—губернатору, которого в подавляющем большинстве случаев избирало население штата. В ряде штатов учреждалась и должность лейтенанта губернатора (вице-губернатора). В штатах сохранялась и своя судебная система.

Законодательные полномочия штатов были существенно ограничены как сферой общефедеральной компетенции, так и прямыми запретами конституции. Кроме этого, Конгресс США сохранял так называемые «подразумеваемые полномочия» по изданию законов, «каковые будут необходимы и уместны», а исполнительная власть — право охранять штат от «беспорядков», что в значительной мере сужало реальные права штатов, не связанные с местными делами.

За штатами оставались: организация собственного прави­тельства и все местные дела, включая полицию и суд, уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, торговля внутри штата и рабочее законодательство, небольшие собственные во­оруженные силы и т. д.

Конституция разрешала правительству федерации военное вмешательство во внутренние дела штатов для подавления актов мятежа и «беспорядков» [1, с. 57].

Быстрый и значительный территориальный рост США происходил за счет прямых захватов земель коренного населения — индейцев; в ходе «индейских войн» была физически уничтожена большая часть индейских племен, а незначительное меньшинство поселено в резервациях. Большие территории были захвачены у Мексики, а у европейских государств куплены их североамериканские владения. Нарастающий поток эмигрантов-переселенцев (главным образом из Европы) позволял довольно быстро заселять новые земли.

Порядок создания новых штатов в основном определялся ордонансом 1787 года. Когда население вновь осваиваемой территории достигало определенной численности, Конгресс США объявлял ее автономной с местным выборным законодательным собранием. Губернатора назначал президент страны с согласия сената. При этом сохранялся достаточно жесткий контроль со стороны центра: губернатор был наделен правом вето в отношении решений законодательного собрания, а Конгресс США мог не только отменить местные законы, но и изменить статус самой территории, лишив ее автономии. Через некоторое время, иногда весьма продолжительное, автономия получала право на реорганизацию в штат при условии введения республиканской формы правления, признания Конституции и других конституционных законов США. Выбирался конвент, который составлял конституцию штата, утверждавшуюся голосованием. Создавались соответствующие органы власти и управления. Конгресс США принимал постановления о приеме в союз нового штата. Как исключение были и другие пути возникновения новых штатов (путем самоопределения, отделения от другого штата и так далее). К началу XX века число штатов достигло 48 [2, с. 169].

Наибольших усилий стоило решение вопроса об избира­тельном праве. Введение всеобщего избирательного права с оче­видностью вытекало из «Декларации независимости», но проти­воречило интересам рабовладельческого Юга. Цензовая система вызывала возражения демократической части депутатов Севера. Остановились на том, что избирательные права получат те 120 тыс. граждан, которые выбирали законодательные палаты штатов (около 4% населения). Это был беспринципный компромисс, и не единственный.

Американская конституция полностью игнорировала партии. В то время в общественном мнении существовала острая неприязнь к партиям, или, как их тогда называли, фракциям. Выборы первого президента и конгресса носили непартийный характер. Однако практика показала, что пришедший к власти буржуазно-плантаторский блок не может быть монолитным. Первая администрация Дж. Вашингтона по видимости была монолитной, но уже тогда существовали серьезные разногласия между А. Гамильтоном, возглавлявшим казначейство, и государственным секретарем Т. Джефферсоном. Оба они убедили Дж. Вашингтона выдвинуть свою кандидатуру на второй срок. Открытый раскол произошел летом 1793 года, когда Джефферсон заявил о своей отставке. Хотя она была удовлетворена только к концу того года, фактически партии уже стали реальностью политической жизни. Федералисты, возглавляемые А. Гамильтоном, выражали интересы промышленного Севера, а демократические республиканцы Т. Джефферсона опирались прежде всего на рабовладельческие штаты Юга. Первоначально партии действовали как фракции в конгрессе, затем созданные ими кокусы (собрания партийных фракций) стали органами, с помощью которых выдвигались кандидаты. Уже к концу первого десятилетия существования республики партии практически монополизировали выборы. В 1796 году выборы президента носили уже откровенно партийный характер [3, с. 235].

Конституция могла вступить в силу не иначе как после ее ратификации (утверждения) штатами (по меньшей мере, девятью из тринадцати). В ходе ратификации штатами принятой конституции был поднят вопрос о необходимости дополнения принятого текста положениями о гражданских правах. Идея всемерной гарантированности гражданских прав и политической свободы в качестве главного государствообразующего принципа восходила к Декларации независимости 1776 года. Конституция 1787 года содержала лишь общие положения о судебных и общезаконодательных гарантиях статуса и прав гражданина в духе строгой законности: граждане США имели право на законное судебное разбирательство совершенного ими проступка, включая обвинения в государственной измене, при соблюдении требования о суде присяжных и при запрете на придание закону обратной силы, ограничивалось применение конфискации имущества, за ними признавалась привилегия процедуры habeas corpus.