Градостроительная экология _ Маслов Н.В

Такое увеличение отразится на сиюминутном благополучии жителей экосистемы, вызвав "эффект воздержания" от потребления дополнительных благ. Однако это экономическое мероприятие будет способствовать долговечности экосистемы расселения и планировочных образований населенных мест, что соответствует концепции устойчивого развития городов.

Корректирующие законодательно-правовые мероприятия явля-

ются одним из компонентов системного подхода к социально-эконо- мическому управлению природоохранными действиями. Федеральные и муниципальные власти корректируют потребление ресурсов и выброс отходов двумя путями. Первый — это система налогов и субсидий, второй

— распределение квот на ресурсопотребление в пределах, обеспечивающих устойчивость природно-антропогенных систем.

Величину налоговых сборов и размеров субсидий устанавливают, ис-

ходя из необходимости трансформирования внешних требований к среде обитания во внутренние проблемы предприятия, потребляющего ресурсы и выбрасывающего загрязняющие отходы. Для понимания механизма такой трансформации рассмотрим рис. 5.10. Здесь кривой 1 отображены предельные социальные издержки, необходимые для обеспечения устойчивого равновесия экосистемы. Прямая 2 характеризует доходы отрасли промышленности или предприятия этой отрасли за счет экономии на очистке, а вертикаль 3 — среднее значение допустимых нагрузок на окружающую сре-

ду.

152

из схемы, средние издержки на сохранение окружающей среды Сср доминируют. При правильном определении этой величины налоги и субсидии будут способствовать потреблению компонентов природы в пределах, обеспечивающих устойчивое равновесие экосистем. Для этого необходимо, чтобы линии 1 и 2 (рис. 5.10), характеризующие механизм взаимодействия экологических и экономических факторов, пересекались в одной точке.

Распределение квот на ресурсо-

потребление можно рассматривать как дробление (членение) потенциала репродуктивности территорий между контрагентами производственноэкономической деятельности. В таком случае проблемы охраны окружающей среды наиболее эффективно решаются на основе соглашений между собственниками (арендаторами) недвижимости.

При этом надо полагать, что они являются не только пользователями объектов производства и коммуналь-

ного хозяйства. Муниципальные или федеральные учреждения, унитарные или частные общества следует рассматривать как опосредованных вла-

дельцев репродукционного потенциала территорий. Если одно из них вла-

деет производством, а другое — рекреационными или лесными угодьями, то следует учитывать потенциальный ущерб, который может быть нанесен этим природным ресурсам.

Необходимо соглашение между двумя владельцами, определяющее их права. Оно строится по схеме, показанной на рис. 5.11. Она отражает экономический аспект процесса распределения прав на ресурсопотребление.

В схеме учтено, что потенциалом репродуктивности в пределах устойчивого равновесия экосистемы владеют оба собственника. Один, например, содержит полигон складирования и переработки твердых отходов, другой обладает собственностью в виде туристического поселка коттеджного типа.

Владелец унитарного предприятия — полигона заинтересован уве-

153

личить объемы хранимых отходов, поскольку от их количества зависит его прибыль (см. линию 1). Она может быть продолжена до предела, регламентированного экологической емкостью территории.

Однако это желание противоречит интересам акционерного общества, владеющего поселком. Прибыли этого общества падают по мере роста полигона (кривая 3), так как последовательно теряется престижность рекреационной территории, ухудшается ландшафт окрестностей, возможно появление неприятных запахов и т.д. Характеризуемая прямой 2 зависимость прибылей от мощности материальной базы туристического хозяйства принимает другой вид.

В этой ситуации необходим компромисс. Он строится на основе следующих экономико-экологических выкладок. Полигоновладелец предлагает сократить свое производство до уровня Сn, соответствующего рентабельности (на рис. 5.11 это прямая 4), поскольку в противном случае он разорится. Владелец поселка соглашается, но при условии получения компенсации, в свою очередь предохраняющей его от нерентабельности. Такая компенсация выражается величиной Ск, чем обеспечивается доход, равный рыночной цене услуг по сдаче в наем коттеджей.

Таким образом владелец полигона, не исчерпав резерв репродуктивности своей территории, продает часть своих прав на загрязнение окружающей среды. Собственник же поселка, приобретая эти права, создает среду необходимой комфортности в пределах рекреационной зоны.

Метод продажи прав на загрязнение может быть использован при градостроительном планировании, распространен на буферные и компенсационные зоны регионов, районов и агломераций. Здесь необходимо жесткое государственное регулирование как на уровне субъектов Федерации, так и на муниципальном. Иначе в целях наживы организации самоуправления всех уровней могут разбазаривать репродуктивный потенциал на вверенных им территориях, что впоследствии отразится на устойчивости окружающей среды.

Не менее важен контроль финансовой деятельности владельцев локальных участков целевого назначения. При уравниловке фирмы, у которых объемы выбросов меньше нормативных, получают неоправданное право на повышение этих объемов. Они могут продавать ненужный им потенциал репродуктивности другим фирмам, тем самым способствовать увеличению объемов выбросов. Это идет вразрез со стратегией охраны окружающей среды.

Поэтому необходим направленный на сокращение засорения природы мониторинг со стороны федеральных органов. В первую очередь таких, как Госкомитет охраны окружающей среды, министерства: природных

154

ресурсов, здравоохранения, экономики, чрезвычайных ситуаций. Необходим контроль со стороны соответствующих подразделений отраслевых министерств и муниципальных властей.

Экономическое стимулирование ресурсосбережения особо необ-

ходимо для ограничения финансовой деятельности отраслей городского хозяйства. Предприятия этих отраслей, оказывая услуги населению городов, потребляют около трети природных ресурсов планеты. Поэтому даже небольшое сокращение потребления может существенно отразиться на экологической обстановке в городах.

Существующая в России система оплаты коммунальных услуг ни в коей мере не стимулирует экономию. Так, предприятиям, поставляющим в жилой сектор питьевую воду, выгоден перерасход, поскольку потребитель оплачивает каждый кубометр расходов. Прибыль поставщика зависит от объемов услуг: чем больше расход ценного природного ресурса — воды, тем лучше экономические показатели предприятия.

Сказанное относится и к поставщикам теплоносителя для отопления и горячего водоснабжения. Все убытки от потерь из-за изношенности трубопроводов и использования устаревших технологий производитель перекладывает на потребителя. Работники отрасли не заинтересованы в реконструкции и модернизации технического оборудования.

Наметившаяся в России тенденция ресурсосбережения основана на установке индивидуальных счетчиков расхода. На наш взгляд она не даст экологического эффекта, поскольку все потери от недостатков работы инженерных систем будут компенсированы увеличением стоимости услуг. Потребитель, как и сейчас, будет оплачивать непроизводительные расходы, а обратиться к альтернативным поставщикам нельзя из-за их отсутствия, монополии, сложившейся в коммунальном секторе наших городов.

Государство, не располагающее необходимыми ресурсами, не в состоянии субсидировать модернизацию инженерных систем. Тем более, что в результате приватизации поставщики ресурсов превратились в унитарные получастные предприятия, заинтересованные в получении максимальной прибыли, а не в отчислениях на реконструкцию.

Неоправданные перерасходы услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве наносят значительный ущерб окружающей среде и территориальным экосистемам в целом. Федеральная власть в 1997 г. разработала "Концепцию реформы ЖКХ в РФ", одобренную указом Президента, а в 1998 г. — федеральную программу "Энергосбережение в России".

На базе этих документов выпущены "Основные направления и механизм энергоресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации". Этот документ определяет рыночные стимулы меро-

155

приятий, направленных на снижение расходов ресурсов.

В экономический механизм энергосбережения заложено долговое финансирование как основной источник капиталовложений в реконструкцию и обновление. Такой механизм позволит эффективно модернизировать инженерные системы городов.

Экономическая привлекательность долгового финансирования заключается в том, что бюджетные вливания в модернизацию составят небольшую часть от требуемых инвестиций. В основном используются кредиты коммерческих банков и другие формы заимствований. К ним относятся облигации, выпускаемые муниципалитетами и предприятиями. Долговыми гарантами выступают субъекты Федерации и местные территориальные власти.

Долг погашается за счет ограниченных средств местных бюджетов, но в основном от реализации ресурсосберегающего проекта. В целях обеспечения надлежащих условий для расчетов по долговым обязательствам рекомендуется заморозить тарифы на услуги. Разработан порядок их регулирования во времени, коррекции на инфляцию и изменение стоимости энергоресурсов.

Учтены и социальные факторы. Рекомендовано инвестиционное бремя распределить между несколькими поколениями пользователей. Исходить из того, что инженерные инфраструктуры служат городу многие десятилетия, поэтому модель долгосрочного возвращения долгов признается социально наиболее справедливой.

5.3. ЭКОЛОГО-ГРАДОСТРОИТЕЛЫЮЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Законодательно-экологическое регулирование градостроительной деятельности весьма сложно, поскольку проблема охватывает практически все сферы материально-хозяйственного производства. Базой такого регулирования служат законы и подзаконные акты Федерации и ее субъектов.

Независимо от отрасли, на которую распространяется закон или подзаконный акт, к ним предъявляют определенные требования. Во-первых, документы должны иметь единый терминологический аппарат и, вовторых, обладать унифицированными нормами экологических ограничений. В-третьих, пакет документов должен представлять собой единый правовой комплекс.

Нормативные критерии экологических ограничений унифицируют в трех аспектах. Первый — антропогенного давления на природу (плотность населения, степень преобразования ландшафта и т.д.). Второй — техногенных ограничений (потребления ресурсов, выброс газообразных, жид-

156

ких и твердых отходов). Третий — критериев, обеспечивающих устойчивое равновесие и репродуктивность экосистем.

Комплексность пакета законодательных документов необходима, поскольку только в этом случае возможно квалифицированное управление процессом охраны среды. В отсутствии единой нормативно-правовой базы неосуществим эффективный мониторинг компонентов геосферы и антропоэкологических систем.

Международные экологические организации приняли путь комплексности и унификации. Считается, что он может обеспечить переход на единые универсальные методы оценки экологии среды. Создаст условия беспрепятственного международного сотрудничества. С другой стороны, будет стимулировать переход на единые, наиболее эффективные способы охраны природы.

ВРоссии система регулирования строительной и градостроительной деятельности построена следующим образом. Существуют и принимаются новые законы Российской Федерации. На их базе субъекты федерации разрабатывают свои законы. В дополнение к ним создана и расширяется система подзаконных актов и нормативно-технических документов нескольких уровней.

На верхнем уровне — это ГОСТы и СНиПы, утверждаемые правительством России. На следующем — региональные строительные нормы (РСН), в том числе временные (ВСН), принимаемые органами территориального управления.

На третьем и четвертом уровнях действуют строительно-техноло- гические нормы (СТН) и технические условия (ТУ), несущие отраслевые признаки и утверждаемые министерствами Федерации и регионов. Эту систему дополняют методические пособия, инструкции, рекомендации и им подобные документы. Их задача заключается в разъяснении методов и способов проектирования, строительства и содержания объектов.

Вобласти градостроительства до последнего времени отсутствовала целостная законодательная база. Действовали следующие федеральные законы:

"Об охране окружающей природной среды"; "Об охране атмосферного воздуха"; "Земельный кодекс РФ"; "Водный кодекс РФ";

"Основы лесного законодательства"; "Об особо охраняемых природных территориях"; "Об экологической экспертизе" и др.

Градостроители не имели всеобъемлющего правового документа.

157

Только в 1998 г. Государственной Думой и Советом Федерации был принят "Градостроительный кодекс РФ". Наряду с другими законами этот кодекс вошел в пакет законодательно-правовых документов и стал основополагающим в составе документов, регламентирующих градостроительное планирование.

В значительной степени сформирована структура стандартов по охране окружающей среды. Она является семнадцатым разделом Государственной системы стандартизации (ГСС). В нем объединено 10 взаимосвязанных комплексов, которым присвоены шифры и названия.

Комплексы включают по 6 групп стандартов, которые перечислены в табл. 5.2.

Т а б л и ц а 5 . 2

В результате каждый ГОСТ имеют свой шифр, первая цифра которого обозначает номер системы по классификатору (17), вторая — номер комплекса, третья — группу, четвертая — номер стандарта и пятая — год его регистрации. Например, ГОСТ 17.2.2.03—97 — это стандарт на предельно допустимый выброс бензиновыми двигателями газа СО. Он состоит в комплексе 2, группе 2, третьим в этой группе. ГОСТ зарегистрирован в

1997 г.

Система Строительных норм и правил (СНиП) построена несколько иначе (табл. 5.3). Она разделена на пять частей, отмечаемых первой цифрой шифра. Каждая часть состоит из нескольких групп, номера которых являются второй цифрой. В состав групп могут входить различные документы. Их номера отражает третья цифра шифра. Наконец, последняя цифра обозначает год утверждения и регистрации документа. Например,

158

СНиП 2.07.01—89 — нормативный документ второй части системы, названной "Нормы проектирования" и седьмой группы — "Планировка и застройка населенных пунктов". Это первый нормативный акт в указанной группе, который утвержден в 1989 г.

Всистеме СНиП нет специального издания, нормирующего экологические параметры. Как правило, в каждом нормативном акте требования

кохране окружающей среды излагаются в специальных главах. Так, в СНиП 2.07.01—89 глава 9 названа "Охрана окружающей среды, памятников истории и культуры".

Вдополнение к СНиПу специальные организации издают документы, где более детально нормируют параметры среды обитания. Например, выпущен СанПин 20-05-82 "Санитарные нормы обеспечения инсоляции жилых и общественных зданий и территорий жилой застройки" и многие другие аналогичные документы.

Субъекты Федерации выпускают свои подзаконные акты, конкретизирующие общероссийские в соответствии с местными условиями. Так, в Москве действует МГСН — 1.01-94 — московские городские строительные нормы, утвержденные в 1994 г. Правительством города. До этого действовали ВСН 2-85 "Временные нормы и правила проектирования, планировки и застройки Москвы".

Кроме этих нормативных документов научно-исследовательские и проектные организации разрабатывают рекомендации, руководства и положения по отдельным проблемам охраны окружающей среды. Например, еще в 1984 г. ЦНИИП градостроительства выпустил "Руководство по учету в проектах планировки и застройки городов требований снижения уровней шума".

Врезультате создана система законов, подзаконных актов и других нормативно-технических документов. Их широко используют в планировании, управлении и мониторинге градостроительной деятельности. Об этом свидетельствует содержание приложений 1 и 2.

159

5.4. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МИРОВОЗЗРЕНИЯ

Убеждения, основанные на покорении природы, веками были стимулами человеческой деятельности. Необходимость потребления природных ресурсов для выживания человека испокон веков заложена в психологию общественного сознания. В прошлом даже ученые не в полной мере оценивали значимость экологии. Например, совсем недавно, в первой трети XX в., видный русский ученый-селекционер мог говорить, что "нельзя ждать милости от природы, взять их — наша задача". Практически до последних десятилетий ушедшего тысячелетия земляне относились к природе как абстрактной данности, реальном "подарке" планеты. Человек чувствовал себя добытчиком, преобразователем, полновластным хозяином земли.

Для изменения психологии потребовался длительный эмпирический процесс потребления. Понимание последствий необузданного природопользования складывалось постепенно. На основании опыта общество стало осознавать, что производственно-экономическая деятельность вступает в противоречие с природной средой. У людей постепенно появляется ощущение, что он лишь малая частичка окружающего мира, взятого взаймы у природы и потомков, а не полученного в наследство от предков.

Десятки лет потребовалось на становление экологических наук. Начали оценивать не только наличие определенных факторов и их взаимодействие, но возможности экологического потенциала природной среды. Была осознана ее неустойчивость и опасность погубить эту среду при накоплении отрицательных явлений.

Расширение знаний о земле побудило промышленно-развитые страны отдать приоритет экологическим проблемам. Рационализацию потребления и темпы развития производственно-технических процессов связать с негативным воздействием индустриализации и урбанизации на все природные компоненты геосферы.

В последней трети XX в. Организация Объединенных Наций начала создавать программы устойчивого развития городов и их агломераций. Разрабатываются единые нормы рационального использования природных ресурсов. Координируются исследования по предотвращению глобальных экологических последствий антропогенных воздействий на геосферу.

Постепенно меняется психология понимания экологических проблем жителями планеты, индивидуальное восприятие этих проблем отдельным человеком. Люди начали осознавать, что городская среда начинается с квартиры, благоустройства придомовой территории и плавно перетекает

160

на глобальные территории. Задумались над парадоксом современной урбанизации, который состоит в необходимости приложить значительные усилия, направленные на смягчение последствий градостроительной деятельности.

Отношение к окружающей среде во многом зависит от общей культуры общества. Чем оно более развито, выше образованность населения, тем легче людям воспринимать сложный механизм биоценоза, совокупности взаимосвязанных явлений, имеющих внутреннее диалектическое единство. Понимать сущность сложных экологических систем, в которых поведение естественных и искусственных объектов неадекватно.

Экологическое мировоззрение прежде всего аккумулируется в городах, поскольку их социальный и культурный потенциал более активно формирует общественную личность, чем деревня. Горожанин в первую очередь чувствует последствия интенсивного давления на природу. Под влиянием этого фактора возрастает экологическая культура. От нее зависит эффективность создаваемых человеком условий взаимодействия природных и антропогенных составляющих среды обитания.

Выдающийся географ Н.Н. Баранский определил города как "командный состав территории каждой страны". Его грамотность напрямую зависит от компетентности специалиста-градостроителя и очень во многом — от экологического мировоззрения. Этот термин появился в 70-х годах и означает выполнение выдвинутого ООН девиза "Земля только одна". Столбовой путь решения экологической проблемы — такая организация деятельности людей, которая обеспечила бы нормальное экоразвитие

— преобразование окружающей среды в интересах всего общества и каждого человека в отдельности.

Во всем мире стали создавать общественные организации, цель которых — борьба за чистоту окружающей среды, независимое от властей наблюдение за степенью антропогенного давления на природу. Другая цель — привлечение общественности к противодействию экологически несостоятельным решениям власть имущих.

Общественные организации выполняют еще одну функцию — экологического воспитания населения. Они формируют у людей определенные моральные принципы, связывающие человеческое общество и природу. Это способствует развитию природоохранного мышления.

Градостроитель подобен хирургу, производящему операции на лике Земли. Принцип "не навреди" должен стать и главным принципом градостроительства. Необходимо, чтобы его основой было осознание уникальности, хрупкости и незащищенности планеты Земля. От ощущения себя как хозяина следует переходить к пониманию, что человек "ребенок зем-

161