2. Президент республіки

Його статус визначено розд. II частини другої Конституції (ст. 83 - 91), а також деякими іншими її статтями, частина з яких вже згадувалася.

Компетенція. Президент республіки є главою держави і представляє національну єдність.

У відносинах з Парламентом він здійснює такі повноваження: може направляти палатам послання;

призначає вибори нових палат і визначає день їх першого засідання;

дозволяє представляти палатам законопроекти з ініціативи Уряду;

промульгирует закони, видає декрети, які мають силу закону, і положення (regolamenti).

Він може, заслухавши голів палат, розпустити їх обидві чи одну з них, за винятком останніх шести місяців свого мандата, проте розпуск можливий і в цей період, якщо він повністю або частково збігається з останніми шістьма місяцями легіслатури Парламенту.

У передбачених Конституцією випадках Президент призначає народний референдум, а у випадках, передбачених законом, - державних посадових осіб. Він акредитує і приймає дипломатичних представників, ратифікує міжнародні договори (у відповідних випадках з дозволу палат).

Президент є головнокомандувачем Збройними силами, головує в створюваному згідно із законом Верховній Раді оборони, оголошує за рішенням палат стан війни.

У відносинах з судовою владою його повноваження полягають у Вищій раді магістратури, а також у праві помилування (grazia) і пом'якшення покарань.

Президент також шанує відзнаки республіки.

Ніякої акт Президента не є дійсним без контрасігнатуризапропонував його міністра, який і приймає на себе за цей акт відповідальність. Акти, що мають силу закону, і інші визначені законом акти контрасігнуются Головою Ради міністрів.

Названі вище повноваження - класичні для глави парламентарної республіки. Однак в італійських умовах Президент політично більш значуща фігура, ніж про те говорять канони чистої юриспруденції. За існуючої багатопартійності він зазвичай володіє значним простором для політичних маневрів. Навіть право направляти послання палатам Парламенту може стати політичним актом; таким, наприклад, було послання Ф. Коссіга перед закінченням терміну його мандата про необхідність конституційної реформи.

Найбільш значним повноваженням Президента є право розпуску палат Парламенту, яке здійснюється без міністерської контрасігнатури і тільки по Заслушаніе голів палат; цей акт Президента набуває вирішальне значення в умовах постійної політичної нестабільності, існуючої в Італії з початку 70 - х рр.. При неможливості утворити стійке урядова більшість в обох палатах Парламенту Президенти неодноразово вдавалися до цього засобу (у 1972, 1976, 1979, 1983, 1987 рр..) Зі схвалення основних політичних фракцій.

Вирішальна роль Президента у призначенні Голови Ради міністрів безсумнівна, особливо в умовах політичних криз і відсутності стабільного урядової більшості в палатах.

Саме такою була роль глави держави при призначенні на названий пост Дж. Спадоліні (Італійська республіканська партія) в 1981 р., Б. Краксі (Італійська соціалістична партія) в 1983 р. і Дж. Амато ( Італійська соціалістична партія) в 1992 р.

Позиція Президента дуже важлива і у випадках, коли Уряд втрачає довіру палат Парламенту. Так, християнський демократ Дж. Гронке підтримав, запропонувавши не залишати посади Голови Ради міністрів, християнських демократів А. Золі в травні 1957 р., А. Фанфані в січні 1959 р., Ф. Тамброні в травні 1960

Інші конституційні повноваження Президентами використовуються рідко, проте є й винятки. Наприклад, Л. Ейнауді (був Президентом в 1948 - 1955 рр..) Кілька разів використовував право, надане ст. 74 Конституції, - до промульгації прийнятого палатами закону вимагав повторного його розгляду.

Обрання. Президент обирається Парламентом на спільному засіданні всіх його членів. У виборах беруть участь також по три делегати від кожної області, які обираються обласними радами таким чином, щоб забезпечити і представництво меншини. Область Валь д'Аоста представлена ??одним делегатом. Вибори Президента проводяться таємним голосуванням і більшістю 2/3 складу зборів. Після третього голосування досить абсолютної більшості.

Неважко помітити, що роль делегатів від областей в обранні Президента невелика: Парламент навіть без довічних сенаторів налічує 945 членів, а області посилають всього 58 делегатів. Але дана обставина впливає на політичне становище Президента по відношенню до інших державних органів, у тому числі і по відношенню до Парламенту. Президент має більшу політичну вагу, ніж у випадку, якби він обирався тільки членами Парламенту.

У той же час в умовах парламентськоїбагатопартійності обрання Президента - результат компромісу політичних партій з приводу конкретної кандидатури. Дана обставина накладає відбиток на поведінку глави держави, яка отримала свій пост відразу від декількох політичних фракцій; це поведінка відрізняється від того, яким воно могло б бути, отримай Президент владу шляхом прямого голосування. Втім, тоді мова йшла б вже не про форму правління парламентарної республіки.

Якщо християнські демократи Де Нікола в 1946 р. і Ф. Коссига в 1985 р. отримали повноваження у першому турі голосування (було тільки два таких випадки за всю післявоєнну історію Італії), то іншим Президентам довелося витримати многотуровие вибори; так, представник Соціал-демократичної партії ДМС. Сарагат в 1964 р. був обраний в 13-му турі, християнський демократ Дж. Леоне в 1974 р. - в 23-му, представник Італійської соціалістичної партії А. Пертіні в 1978 р. - в 16-м, а що знаходиться при владі з 1992 християнський демократ О.Л. Скальфаро в 12-му.

Президентом може бути обраний громадянин, який досяг 50-річного віку і користується громадянськими і політичними правами. За віковим цензом кандидата в Президенти Італія може претендувати на рекорд.

Посада Президента несумісна ні з якою іншою посадою. Платня та інші виплати Президенту визначаються законом.

Президент обирається на сім років і може неодноразово переобиратися. За 30 днів до закінчення цього терміну голова Палати депутатів скликає спільне засідання палат Парламенту та делегатів від областей для проведення президентських виборів. Якщо ж палати розпущені або до закінчення їх повноважень залишається менше трьох місяців, вибори проводяться протягом 15 днів після скликання нових палат, а повноваження чинного Президента продовжуються відповідно.

Якщо Президент не може здійснювати свої функції, його заміщає голова Сенату. Якщо ж перешкоду носить постійний характер або Президент помер або пішов у відставку, голова Палати депутатів призначає вибори нового Президента протягом 15 днів. Термін цей може бути збільшений, якщо палати розпущені або до закінчення їх повноважень залишається менше трьох місяців.

До прийняття на себе своїх функцій Президент на спільному засіданні палат Парламенту приносить присягу на вірність республіці, зобов'язуючись дотримуватися Конституції.

Відповідальність. В принципі завдяки контрасігнатуре його актів Президент не відповідальний за дії, скоєні при виконанні своїх функцій, за винятком державної зради або посягання на Конституцію. Якщо останнє має місце, Парламент абсолютною більшістю свого складу на спільному засіданні палат приймає рішення про віддання Президента суду (див. п. 4 цього параграфа).

Рада міністрів (Уряд)

У Конституції підрозділ «Рада міністрів" розділу "Уряд» складається всього з п'яти статей (ст. 92 - 96). Дві наступні статті становлять підрозділ «Публічна адміністрація», а ще дві - підрозділ «Допоміжні органи», які ми розглянемо нижче в особливих пунктах цього параграфа. Крім того, статус Уряду зачіпається окремими статтями розділу про Парламенті. Той факт, що назви розділу і першого його підрозділу розрізняються, не означає, що мова йде про різні органах, бо в підрозділі «Рада міністрів" здебільшого вживається термін «Уряд» та зі змісту підрозділу можна зробити висновок, що обидва терміни рівнозначні.

Компетенція Уряду в Конституції по суті не описана. Практика ж свідчить, що Уряд на центральному рівні здійснює будь виконавчі повноваження, які не віднесені Конституцією до компетенції інших органів.

Особливо слід відзначити, що, згідно зі ст. 76 і 77 Конституції, Уряду може бути делеговане здійснення законодавчої функції, якщо при цьому буде визначено принципи та керівні критерії делегування, обмежено його час і встановлені предмети. Без делегування з боку палат Парламенту Уряд не може видавати декрети, які мають силу звичайного закону.

Коли у випадках надзвичайної потреби і терміновості Уряд під свою відповідальність приймає тимчасові положення, що мають силу закону, воно повинно в той же день представити їх палатам для перетворення на закон. Якщо палати в цей час розпущені, вони спеціально скликаються і збираються протягом п'яти днів. Якщо протягом 60 днів після опублікування таких декретів вони не будуть перетворені на закони, то втрачають силу з моменту видання. Це досить жорстка норма: за два місяці на основі декретів можуть виникнути правовідносини, оголошення яких нікчемними потягне для учасників болючі наслідки. Тому Конституція встановила, що палати можуть проте врегулювати законом правовідносини, засновані на таких декретах.

Не можна не відзначити й того важливого чинника, що Конституція практично не залишила Уряду коштів для впливу на Парламент під час законодавчої процедури. Воно не може її перервати, як, наприклад, це може зробити Уряд у Франції. Лише механізм партійної Дисципліни (остання може падати пропорційно зростанню числа партій, що увійшли до коаліційний Уряд) виявляється на стороні центральної виконавчої влади.

З наведених вище положень про Президента республіки випливає, що його компетенцію фактично здійснює Уряд. Воно може чинити тиск на Парламент, ставлячи у зв'язку з якими-небудь своїми проектами питання про довіру. Неприйняття проекту означає в такому випадку відмова в довірі, що тягне урядова криза, що загрожує можливістю розпуску однієї або обох палат.

Голова Ради міністрів керує загальною політикою Уряду. Він підтримує єдину лінію політичного та адміністративного управління, сприяючи діяльності міністрів і координуючи її.

Особистість і престиж Голови Ради міністрів роблять значний вплив на реальну роль Уряду. «Сильними особистостями» були, наприклад, християнські демократи А. Де Гаспері, А. Фанфані, А. Моро, М. Румор. Так, А. Фанфані протягом своєї політичної кар'єри був тільки Головою Ради міністрів шість разів, а число займалися їм міністерських постів в різних урядах значно більше. А. Де Гаспері очолював вісім послідовних Урядів з грудня 1945 р. по серпень 1953 А. Моро і М. Румор займали цей пост по п'ять разів.

Ф о р м і р про в а н і е і з о с т а в. Відповідно до класичними правилами парламентарної республіки Уряд призначається Президентом після консультацій з головами палат Парламенту і лідерами парламентських груп. Точніше кажучи, Президент призначає Голову Ради міністрів і за його пропозицією - міністрів. Голова і міністри утворюють Раду міністрів, тобто Уряд. До вступу на посаду вони приводяться Президентом до присяги.

Потім Уряд повинен отримати довіру обох палат Парламенту, тобто кожна з палат приймає поіменним голосуванням вмотивовану резолюцію з виразом довіри чи відмовою в ньому. Уряд повинен постати перед палатами для отримання довіри (інвеститури) не пізніше 10 днів після свого сформування. Зазвичай же отримання довіри в одній палаті веде до аналогічного результату в іншій, оскільки політичний склад палат практично однаковий.

На практиці порядок призначення Уряду набагато складніше. В Італії сформувався конституційний звичай такого ж характеру, який існував у Французькій Четвертої республіці. Цей звичай включає консультації з лідерами політичних партій і парламентських груп; зондаж з питання сформування урядової більшості в обох палатах Парламенту; виявлення в результаті таких консультацій реальної кандидатури на пост Голови Ради міністрів. В умовах багатопартійності і багатофракційне проводяться дуже тісні консультації між політичними партіями для того, щоб сформувати коаліційний уряд.

Конституція передбачає, що закон повинен встановити організацію президії Ради міністрів і число, повноваження та організацію міністерств. Організація Уряду регулюється законом, прийнятим у 1988 р. У цьому акті оформилася існувала з 1983 р. тенденція, вельми схожа на англійську: передбачений рада кабінету з обмеженою кількістю членів - основних міністрів, що групуються навколо Голови Ради міністрів.

Відповідальність. Уряд несе політичну відповідальність перед кожною з палат Парламенту. Голова Ради міністрів відповідає за загальну політику Уряду. Міністри колегіально відповідальні за дії Ради міністрів і індивідуально - за дії своїх відомств. Конституція при цьому обумовлює, що голосування однієї або обох палат проти якої-небудь пропозиції Уряду не обов'язково тягне його відставку.

Відповідальність настає в тому випадку, якщо яка-небудь з палат ухвалить резолюцію недовіри. Проект такої резолюції повинен бути підписаний не менше ніж 1/10 членів палати і може бути поставлений на обговорення не раніше трьох днів після внесення. Для прийняття резолюції достатньо простої більшості голосів в палаті.

На практиці Уряд часто йде у відставку, не чекаючи резолюції недовіри, яка зазвичай неминуча, якщо в урядовій партійної коаліції виник розкол. Це вельми часте явище, яке не перешкоджає сформированию потім Уряду в тому ж партійному складі, коли розкол якимось чином подолано. З 1948 р. жоден урядовий криза не протікав в рамках, передбачених Конституцією. Кризи завжди відбувалися в результаті розколу в коаліційній блоці політичних партій, що перебували при владі, або у виняткових випадках в результаті парламентських виборів або референдумів, результати яких негативно відбивалися на позиції Уряду. Жодне з майже 50 Урядів, які перебували при владі з 1948 по 1993 рр.. не було повалено конституційним шляхом; п'ять Урядів пішло у відставку негайно ж після свого сформування через неотримання довіри в Парламенті.

Помічено, що урядові кризи, зумовлені розколом урядової коаліції, тривають дуже довго, іноді до року. До формування нового Уряду старе виконує функції «робочого Уряду», займаючись управлінням лише поточними справами.

Що ж до кримінальної відповідальності членів Уряду за злочини, скоєні при виконанні обов'язків, то навіть після припинення їх повноважень відповідні справи розглядаються в порядку звичайного судочинства лише з дозволу якої з палат Парламенту.

Публічна адміністрація. Публічні відомства організовуються згідно з приписами закону таким чином, щоб забезпечити нормальний хід справ і неупередженість адміністрації. У положенні про відомстві визначаються сфера його компетенції, повноваження і власна відповідальність посадових осіб.

Публічні службовці перебувають на службі виключно нації. Якщо вони є членами Парламенту, то можуть підвищуватися по службі тільки за вислугу років. Закон може обмежити право вступу в політичні партії для магістратів, кадрових військовослужбовців на дійсній службі, посадових осіб та агентів поліції, дипломатичних і консульських представників за кордоном.

Посади в публічної адміністрації заміщуються, як правило, на основі конкурсу; виключення можуть встановлюватися лише законом. Звідси випливають два важливих положення: по-перше, тут встановлено принцип рівного доступу на публічну службу, найбільш поширений у країнах Західної Європи, а, по-друге, регулювання питань державної служби належить до відання законодавця. Поточне законодавство визначає умови заміщення вакансій у державному апараті.

Правове становище публічних службовців визначається головним чином статтями 1957 р., згодом доповненим іншими актами. В Італії, як і у Франції, Іспанії та Португалії, при відборі на державну службу діє якусь подобу «поділу влади». Влада, відбирає кандидатів на посаду, і влада, призначає на посади, - дві різні влади. Закон від 29 жовтня 1984 усунув такий параметр, як «хорошу поведінку» в якості умови заняття посади публічного службовця, і заборонив адміністрації вишукувати форми контролю щодо кандидата за мотивами його доброго громадянського, морального і професійної поведінки. В Італії публічним службовцям не забороняє брати участь у страйковому русі, хоча для деяких категорій службовців такі обмеження є (наприклад, для службовців поліції).

В останні кілька років у вирішенні проблеми підбору і розстановки кадрів публічних службовців в Італії відбулися істотні зміни.

Законодавчий декрет від, 3 лютого 1993 р., прийнятий Урядом Дж. Амато за уповноваженням Парламенту та прозваний в італійській літературі «декретом-законом про приватизацію публічної служби», розділив всіх публічних службовців на дві надзвичайно нерівні за чисельністю категорії. Переважна більшість з них мають призначатися на посади на основі колективної угоди, що укладається в результаті переговорів між автономними агентствами, що представляють публічну адміністрацію, і профспілками службовців. Відносини цієї частини службовців з державою нині регулюються приватним правом. Тільки порядок заміщення посад магістратів, дипломатів, префектів, співробітників поліції, штатних працівників державної поштової служби та посадових осіб вищої державної адміністрації залишився незмінним: на них як і раніше поширюється дія норм публічного права. У цілому ж державний апарат Італії не виглядає занадто громіздким на тлі відповідних структур в інших європейських країнах. На початку 90-х рр.. число службовців становило близько 6,2% від загальної чисельності населення *. Велика частина публічних службовців працює на обласному та більш низькому рівні.

* Для порівняння зазначимо частку службовців державного апарату в населенні кількох європейських країн: у Люксембурзі вона становить близько 6,8%, у Німеччині - близько 7,3%, у Франції - близько 7,6% , в Бельгії - близько 8%, у Великобританії - 8,4%, в Іспанії - близько 5,6%, в Ірландії - близько 5,3%, в Португалії - близько 4,9%. Значно вище ця частка в Данії (близько 18%), а в Нідерландах (близько 4,7%) та Греції (близько 2,5%) помітно нижче. Див: Ziller J. Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de 1'Europe des Douze. P.: 1993, p. 350.

З викладених конституційних положень випливає, що зміна міністрів і інших політичних посадових осіб не тягне зміни складу міністерств та інших органів і установ публічної адміністрації. Політичному посадовій особі не обов'язково бути професіоналом за профілем того відомства, яке він очолює: він забезпечує лише проведення в діяльності відомства урядової політики. Навпаки, апарат відомства - це соціально захищені законом професіонали, яким політична приналежність керівника байдужа і які забезпечують виконання завдань відомства в будь-якій політичній ситуації.

В Італії центральні та периферійні органи управління в якості своєї основи мають міністерства. Їх число коливається в різних складах Уряду, але, за загальним правилом, їх буває близько 20. Міністерства можуть бути згруповані за основними напрямками державної політики *. У першу групу входять міністерства, функції яких спрямовані на збереження і захист держави переважно засобами внутрішнього та міжнародного права, - міністерства внутрішніх справ, закордонних справ, юстиції, оборони. Друга група відомств включає ті, чиї функції пов'язані з фінансовими ресурсами, необхідними для функціонування держави: міністерство фінансів, казначейство, відомство економічного програмування. Третя група включає міністерства, діяльність яких пов'язана з яким-небудь одним сектором народного господарства - міністерства сільського господарства і лісів, промисловості і торгівлі, зовнішньої торгівлі, туризму. Четверта група включає відомства, функції яких пов'язані з територією держави, її інфраструктурою та обслуговуванням - міністерства публічних робіт, транспорту і цивільної авіації, торгового флоту, пошти і телекомунікацій. Нарешті, п'ята група включає міністерства з переважанням функцій соціального характеру - міністерства освіти, праці та соціального забезпечення, гігієни та охорони здоров'я, культури і навколишнього середовища.

* Див: Manuale di diritto pubblico. A cura di G.Amato e A.Barbera. Мilanо, 1986, p. 540.