5 курс / ОЗИЗО Общественное здоровье и здравоохранение / Медицинское_право_Курс_лекций_Мохов_2003_186
.pdf
Лекци+ 3 |
71 |
|
больных туберкулезом, а также права и обBзанности лиц, находBщихсB под диспансерным наблюдением в свBзи с туберкулезом, и больных туберкулезом.
Федеральный закон от 31.05.2001 г. №73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной де)тельности в Российской Фе-
дерации». Закон определBет правую основу, принципы организа- цииинаправлениBгосударственнойсудебно-экспертнойдеBтель- ности в Российской Федерации (в том числе, судебно-медицинс- кой и судебно-психиатрической служб РФ). В данном законе используютс+ такие пон+ти+, как: медицинский стационар; психиатрическийстационар; судебно-психиатрическийэкспертныйста- ционар; судебнаBэкспертиза. Глава 4 Законарегламентируетпро- изводствосудебнойэкспертизывсудебно-экспертномучреждении в отношении живых лиц.
Отдельные положени+, затрагивающие вопросы охраны здоровьBграждан, системыздравоохранениB, содержатс+ такжевтакихкомплексныхзаконодательныхактах, как: Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. №2-ФКЗ «О ПравительствеРоссийскойФедерации»; Федеральныйзаконот23.02.95 г. №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоро- вительных местностBх и курортах»; Семейный кодекс РФ от 29.12.95 г. №223-ФЗ; Федеральный закон от 25.09.98 г. «О лицензировании отдельных видов деBтельности»; Федеральный закон от 17.07.99 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и другие.
Региональное законодательство об охране здоровьB, здравоохранении и собственно медицинской помощи, как уже отмечалось, крайнепротиворечивоизатрагиваетразличныеаспекты рассматриваемойпроблемы. Вкачествепримеровможнопривести: Закон Ленинградскойобласти от 12.02.99 г. «Оздравоохранении Ленинградской области»; Закон Московской области от 06.06.96 г. «Окомпенсационныхвыплатахработникам государственных учреждений здравоохранениB Московской области и муниципальныхучрежденийздравоохранениBвМосковскойобласти, занBтымлечебнойиинойработойпоохранездоровьBна-
72 |
Лекци+ 3 |
|
селениB»; рBдрегиональныхзаконов, направленныхнаурегулированиеправоотношенийпофинансированиюздравоохранениB и другие.
3. Правовые основания кодификации законодательства об охране здоровья граждан
Соблюдение законности и правопорBдка, формирование правосознаниBроссиBннепосредственносвBзаныссовершенствованиемправовогорегулированиBобщественных отношений. Законодательство только тогда может с наибольшей эффективнос- тьюпроBвитьсвойтворчески-созидательныйхарактер, статьдейственным фактором, способствующим успешному развитию и совершенствованиюсоциальнойдействительности, когдаонооперативнобудетреагироватьнапроисходBщиевобщественнойжизни изменениBизаменBтьустаревшиенормыновыми, соответствующими требованиBм практики. В то же времB, дело не сводитсB к принBтию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровнB правовой регламентацииобщественныхотношенийиукреплениизаконности.
ПотребностисегоднBшнейреальностинастоBтельнотребуютприведениBдействующегозаконодательствавстройную, взаимосогласованнуюсистему, котораBбынаиболееполноивсестороннеохватывалаправовымрегулированиеммногообразныесферыобщественныхотношений. КакотметилИ.Н. СенBкин: «Впоследнее времB в системе российского законодательства, нарBду с традиционными, по+вилс+ р+д новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и других»4. Поегомнению, нормативныеактыэтихотраслейвдаль-
4 СенBкинИ.Н. Проблемыспециализациииунификациироссийскогозаконодательства // Государство и право. – 1993. – №5. – С. 21.
Лекци+ 3 |
73 |
|
нейшемдолжнырегулBрнопополнBтьсBновымсодержанием, отвечающемпрактикеобщественногоразвитиB.БольшаBрольвэтом процессеотводитсBспециализацииединогофедеративногозаконодательства.
С.В. Поленинасчитает, чтоподвлиBниемпроцессовинтеграцииидифференциациисформировалисьтакиеотраслииподотрасли, какизбирательное, законодательствообохранездоровьB
идругие5.
ВобщейтеорииправасистемаправаопределBетсBкаквнутреннBBсогласованностьиединствоюридическихнорм, подразделBемыхнасамостоBтельныеотраслиправа. Системаотраслиправа представлBет собой внутреннее согласованное единство юридических норм, подразделBемых на институты общей и особенной части. Между системой права и системой законодательства имеетсBмногообщихчертивзаимныхсвBзей, однакоставитьзнак равенства между ними нельзB, так как эти категории не тождественны. Система права отражает внутренние закономерности и отношениB норм в их взаимной свBзи, система законодательства характеризуетвнешнееобъединениенормативногоматериала, его структуру и соотношение институтов и норм. Система законодательства, вотличиеотсистемыправа, вомногомзависитотзаконодателB. При этом следует иметь в виду, что и законодатель не может полностью абстрагироватьсB от существующей системы права, котораB оказывает воздействие на систему законодательства. Обе эти категории диалектически свBзаны между собой и соотносBтсB как форма и содержание. Однако в настоBщее времB не обеспечиваетсB строгое соблюдение принципов построениB системы права, что ведет к нарушению «внутренней логики» отраслейзаконодательства6.
5ПоленинаС.В. Взаимодействиесистемыправаисистемызаконодательства в современной России // Государство и право. – 1999. – №9. – С. 11.
6ОбщаB концепциB развитиB российского законодательства // Журнал Российского права. – 1999. – №1. – С. 14.
74 |
Лекци+ 3 |
|
Наэтомвопросемыостановилисьнеслучайно,посколькупопрежнемудопускаетсBсмешениеправаизакона, хотB, казалосьбы, даннаBпроблемаполучилаглубокуюивсестороннююразработкув современнойлитературеинеотноситсBкчислудискуссионных.Как
ипрежде, принBтие одного-двух законов нередко дает повод признатьпоBвлениесоответствующейотраслиправа. Еслиисходитьиз даннойпосылки, томедицинскоеправоужесуществуетеслинестолетиB, то, по крайней мере, несколько десBтилетий. Такое механическоеотождествлениеупрощаетивульгаризируетпредставлениB
оправеизаконе, таккакпервоеBвлениегораздоширеибогачевторого. На наш взглBд, настоBтельнаB необходимость признаниB за «медицинскимправом» статусанеотраслизаконодательства, аотраслиправапоBвлBетсBтольковпоследнеедесBтилетие. Онаобусловлена кардинальным изменением общества. В основе этих процессовлежатполитические, экономическиепричиныисоциальнопсихологическиефакторы. КакправильноподметилГ.А. Лобанов: «В случае, когда в обществе накапливаетсB определенный объем новыхсвBзей(отношений), неурегулированныхправилами, происходитсоциальныйвзрыв– обществосоздаетновоеправо, соответствующееновымотношениBм»7.
Вконечномитоге,видеале,системазаконодательстваоздравоохраненииобусловленасистемойздравоохранительного(медицинского) права. УстановивпределыдействиBмедицинскогоправамыопределимиграницызаконодательстваоздравоохранении
иохране здоровьB граждан. При этом следует иметь в виду, что границы, в которых действует законодательство, менее стабильны, чемграницыправакакотрасли. Так, законодательствооздравоохраненииможетрегулироватьотношениB, которыенеBвлBютсBсобственноздравоохранительными, нопримыкаюткнимисвBзаны с ними.
7 Лобанов Г.А. Применение законодательства по аналогии // Юрист. –
1999. – №10. – С. 2.
Лекци+ 3 |
75 |
|
ПредпосылкойсистемызаконодательстваоздравоохранениивсовременнойРоссииBвилисьОсновызаконодательстваРоссийскойФедерацииобохранездоровьBграждан(1993 г.). Данный законодательныйактзаложилосновысистемызаконодательства оздравоохранении. ВОсновахбольшоевниманиеуделеновопросамразграничениBкомпетенциимеждуцентральнымииместными органами власти, системе здравоохранениB. В период принBтиB Основ это имело принципиальное значение. Однако многие нормыустарелиилиносBт, посути, декларативныйхарактер. Круг жеучастниковрассматриваемыхправоотношений, вопросыправового статуса, юридической ответственности и целый рBд других, неполучилидолжногозакреплениB. Следуеттакжеотметить, что законодательство в узком, точном смысле этого слова – это упорBдоченнаB система законов. Оно характеризуетсB рBдом свойств, которыеотражаютразныеграниданногоBвлениB.
Инымисловами, российскоезаконодательствоможнооха-
рактеризовать следующим образом: оно представлBет собой це-
лостную систему со своими задачами, принципами, взаимосвBзаннымиэлементами; установленыофициальнаBклассификациB законов и их соотношение между собой, процедуры предотвращениB и преодолениB юридических коллизий; определены субъекты законодательной компетенции на уровне федерации и ее субъектов; регламентирован законодательный процесс; проводитсBструктуризациBнаотрасли, подотрасли, институты, нормативные массивы 8.
ПотребностиустойчивогоразвитиBзаконодательстваоздравоохранении со всей остротой выдвигают вопрос о его внутренней структуризации и систематизации. Пока правовые массивы формируютсBхаотичноиподчаструдноопределитьрольбазовых законов. Например, всвBзиспринBтиемвторойчастиГКРФ(гла-
8 ОбщаBконцепциBразвитиBроссийскогозаконодательства:Подготовлена Ю.А. Тихомировым// ЖурналРоссийскогоправа. – 1999. – №3. – С. 20.
76 |
Лекци+ 3 |
|
ва39 «Возмездноеоказаниеуслуг»), атакжевозможностиприменениB гражданского права к иным здравоохранительным правоотношениBм(даннаBвозможностьзаложенавп. 2 статьи2 ГКРФ, согласнокоторомунеотчуждаемыеправаисвободычеловеказащищаютсBгражданскимзаконодательством), возникрBдтеорети-
ческих и практических проблем, требующих разрешени+:
•как соотносBтсB данные законы друг с другом, в части правовогорегулированиBмедицинскихуслуг;
•каковыпринципыиметодырегулированиBрассматриваемыхправоотношенийит. д.
Вдолгосрочнойперспективе, воизбежаниецелогорBдаколлизий,правонарушений,необходиморешатьвопросыинтеграции, специализациииунификациизаконодательстваобохранездоровьBграждан.
Цель специализации – наиболее полно и точно охватить исследуемое Bвление, его качественное состоBние, выBвить его особенности и динамику. Следствием специализации BвлBетсB обособление правового материала и последующее структурирование.
Итог специализации – кодифицированный акт как срез правовыхнорм, имеющихчеткуюструктуру, субординационные взаимосвBзи как внутри акта, так и с иными законодательными массивами.
Развитие законодательства об охране здоровьB граждан должно в своем развитии подчин+тьс+ следующим факторам:
основные общественные потребности и возникающие правоотношениB в рассматриваемой сфере должны быть урегулированы посредством законов, подготовленных на основе научного анализа, тенденций развитиB отрасли, прогнозов; совершенствование структуры отраслевого законодательства должно осуществлBтьсB с учетом обеспечениB системы, отраслей права и правовых институтов; укрепление свBзей между законами
иподзаконными актами.
Учет отмеченных тенденций и факторов, соблюдение требованийзаконодательнойтехникиирегламентов, позволBтзако-
Лекци+ 3 |
77 |
|
нодателюправильноопределитьпредметправовогорегулированиB, построить концепцию будущего кодифицированного акта, выбратьегоформу, определить«наборнорм», ихструктуруивзаимные свBзи.
4. Принципы построения системы законодательства об охране здоровья граждан
Какмыужеотмечали, проводимыевстранесоциально-эко- номическиереформызначительноактивизировализаконотворческие процессы в различных сферах общественной жизни. В девBностыегодызаконодательствообохранездоровьBграждандинамично развивалось, правовое воздействие охватило отношениB, которые ранее оставались за его пределами. Однако ускореннаB подготовкаотдельныхзаконовииныхправовыхактовврBдеслучаев негативно отразилась на их качестве. Действующее законодательствохарактеризуетсBнестабильностью, декларативностью (по рBду вопросов), федеральные законы подвергаютсB частым изменениBмидополнениBм, отсутствуетединаBтерминологиB. В отдельныхзаконахнепредусматриваютсBисточникифинансированиBимеханизмыреализацииправизаконныхинтересовграждан, чтоснижаетихрольирольправавцеломкакрегулBтораобщественныхотношений. ВстречаютсBпротиворечиB, дублирование и пробелы норм. Заметно, как быстро в последние годы развиваютсBгражданское, уголовное, налоговоезаконодательстваи как медленно менBютсB, например, социальное, трудовое. Внутри,дажебурноразвивающихсBотраслейнаблюдаютсB«вакуумы», когда отсутствует регулBциB отдельных институтов. Все это снижаетэффективностьправовогорегулированиBизатруднBетправоприменительнуюдеBтельность.
В целBх укреплениB правовых гарантий граждан в сфере охраныихздоровьBцелесообразноприступитькразработкееди-
ного кодифицированного акта – Медицинского Кодекса Российс-
кой Федерации. Кодифицированный акт позволит не просто упо-
78 |
Лекци+ 3 |
|
рBдочитьзаконодательство, регулирующеекомплексправоотношений и устранить имеющиесB противоречиB, порождаемые отсутствием системного подхода, но и поднBть на более высокий уровеньсодержаниенормативногоматериала.
Созданиекодифицированногоактапризванорешитьтакие задачи:
•объединить в максимально возможной степени в одном акте нормы, регулирующие весь комплекс разнообразных отно- шенийпомедико-социальнойпомощинаселению, профилактике заболеванийчеловекаит. д.;
•раскрыть содержаниеправа нажизньи здоровье какосновныхправчеловека;
•закрепить единые принципы правового регулированиB рассматриваемыхотношений;
•четкоопределитьзаконодательнуюбазу, еесоотношение
сиными нормами и принципами, включаB международные нормы и принципы; четко разграничить полномочиB федерации, ее субъектов и муниципальных образований, их компетенцию по вопросамправовогорегулированиBздравоохранительныхправоотношений;
•определитьструктуруоргановуправлениBздравоохранением и процедуру обжалованиB их действий;
•указатьисточникиимеханизмфинансированиBздравоохранениBвцеломиотдельныхвидовмедицинскойпомощи;
•установитьосновныеправилаоказаниBмедико-социаль- нойпомощи, изъBтиBиособыеусловиBоказаниBмедицинскойпомощи населению;
•установитьправовыережимыотдельныхвидовмедицинскойдеBтельности;
•определить механизм юридической ответственности за причинениевредажизниилиздоровьювсвBзиспроведениемразличныхмедицинскихвмешательствиманипулBций: общийпорBдок; изъBтиB из него.
Необходимость теоретического обоснованиB концепции Кодекса, разработки проекта его структуры и важнейших ин-
Лекци+ 3 |
79 |
|
ститутов ставит сложные проблемы, требующие научного разрешениB.
Вспециальнойлитературепроблемаструктурыкодифицированногоакта,призванногоурегулироватьздравоохранительные правоотношениB, освещена недостаточно. ИмеютсB отдельные высказываниBнаэтотсчет.
Например, А.Б. ЛитовкаиП.И. Литовкаполагаютнеобхо-
димыми следующие институты:
•институтправагражданнаохрануздоровьB;
•институтправпациентов;
•институтмедицинскогострахованиB;
•контролBкачествамедицинскойпомощи;
•защитыправгражданипациентов;
•организациилечебно-диагностическогопроцесса9.
ПомнениюС. Шишкова, вМедицинскомкодексецелесообразновыделитьдвечасти– ОбщуюиОсобенную. ВОбщуючасть, по его мнению, «вошли бы общемедицинские вопросы, т. е. общие и основополагающие длB всей медицины. Например, принципыоказаниBмедицинскойпомощиипостроениBсистемыздравоохранениB, права пациентов, добровольность и принудительность при применении медицинских мер, врачебнаB тайна (конфиденциальность при оказании медицинской помощи), представительствоинтересовпациентов, неспособныхксвободномуволеизъBвлению, информирование пациента и его представителB о подлежащих применению медицинских методах и процедурах...
В ОсобеннойчастиМедицинскогокодексабылабыотраженаспецификаоказаниBмедицинскойпомощивотдельныхобластBхмедициныивотношениинекоторыхкатегорийпациентов»10.
9 ЛитовкаА.Б., ЛитовкаП.И. Медицинскоеправо– комплекснаBотрасль национальногоправаРоссии: становление, перспективыразвитиB// Пра-
воведение. – 2000. – №1. – С. 82.
10 ШишковС. БудетливРоссииМедицинскийкодекс? // РоссийскаBюс-
тициB. – 1997. – №1. – С. 38.
80 |
Лекци+ 3 |
|
Н. Клык и В. Соловьев такжепредлагают структуру Медицинскогокодекса, включающуюОбщуюиОсобеннуючасти. ПерваB глава, по их мнению, должна включать в себ+:
•«определение основных понBтий;
•определениерегулируемыхкодексомотношений, коллизионныенормы;
•систему законодательства в сфере медицины;
•задачи (функции) государства и местного самоуправлениBврегулированииздравоохранениB;
•порBдок и уполномоченные органы медицинского нормированиB; классификации медицинских отношений в целBх определениB правового режима регулированиB их разновидностей;
•источникифинансированиBразличныхвидовмедицинскойпомощи;
•организационно-правовыеформысубъектовоказаниBме- дицинскойпомощи;
•виды лечебных учреждений;
•праваиобBзанностипациентов;
•порBдок оперативного рассмотрениB споров пациентов
имедицинских учреждений;
•порBдоксоставлениBиобращениBмедицинскойдокумен-
тации;
•порBдокдопускакиспользованиювмедицинскойпрактикеспособовисредствдиагностики, лечениB…11. Несколькоглав Медицинскогокодекса, поихмнению, должныосвещатьвопросы правовогорегулированиBпринудительной, социальнойиплатной медицинскойпомощи.
В.П. Новоселов видит решение проблемы правового регулированиBсистемыздравоохранениBвсозданиидвухкодифици-
11 КлыкН., СоловьевВ. МедицинскийкодексРоссии: какимемубыть? // РоссийскаB юстициB. – 1997. – №9. – С. 21.