Shibutov_Pravitelstvo_ispolnitelnaya_vlast

Марат ШИБУТОВ

ны с введением частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения и поставили вопрос о вотуме доверия.

•16маяпремьер-министрИмангалиТасмагамбетовна совместном заседании палат парламента официально поставил вопрос о доверии правительству.

•19 мая состоялось голосование обеих палат – из 77 депутатов Мажилиса проголосовали за вотум 55 депутатов, против 18, из 39 депутатов Сената проголосовало за вотум 3 сенатора, 34 сенаторов было против. Таким образом вотум не состоялся.

•Тем не менее 11 июля премьер-министр Тасмагамбетов подал в отставку и 13 июня премьер-министром стал Даниал Ахметов.

•Затем Земельный кодекс был принят парламентом

и20 июня подписан президентом Назарбаевым. Депутаты парламента еще могут входить в консульта-

тивно-совещательные органы как при правительстве, так и при отдельных министерствах, таким образом гораздо сильнее участвуя в их работе, но это зависит от политического веса конкретного депутата и его взаимоотношений с членами правительства.

2.3.2. Законотворчество

Поступившие вМажилисзаконопроектысначалаидут в специализированный комитет, затем там создается рабочая группа по его рассмотрению и начинается работа над его доработкой. Потом он выносится на пленарное заседание и принимается палатой в первом, а может, и во втором чтении. Затем он отправляется в Сенат, и там

Правительство и исполнительная власть

процедура повторяется, но Сенат может вернуть законопроект в Мажилис или тоже его принять и отправить уже в Администрацию Президента на подпись. Все это время законопроект курирует кто-то из вице-министров, ответственных за него по должности.

Конечно, тут у депутатов есть много возможностей, но на самом деле есть и ограничения в виде плана законопроектных работ, партийной дисциплины, ну и общей политики компромиссов и уступок. Не надо забывать, что без положительного заключения правительства депутатам нельзя инициировать любой законопроект, подразумевающий изменение государственного бюджета.

Пример по законопроектной работе 5-го созыва Ма- жилиса(20.01.2012–20.01.2016)–всеговнижнююпалату было направлено 536 законов, из которых 498, или 93 %, были инициированы правительством, а 38, или 7 %, депутатами 36.

В 6-ом созыве (25.03.2016 – 30.12.2020) картина чуть изменилась – всего поступило 487 законов, из которых 423, или 87 %, были инициированы правительством, а 64, или 13 %, депутатами 37. В первой сессии 7-го созыва в Мажилис поступило 36 законопроектов, из которых 26, или 72 %, инициировано правительством, 9, или 25 %, де-

36Мажилис Парламента РК. Итоги деятельности. Об итогах деятельности Мажилиса Парламента РК 5-го созыва // Режим доступа: https://www.parlam.kz/ru/mazhilis/performance

37Мажилис Парламента РК. Итоги деятельности. Об итогах деятельности Мажилиса Парламента РК 6-го созыва // Режим доступа: https://www.parlam.kz/ru/mazhilis/performance

Марат ШИБУТОВ

путатами, 1, или 3 %, президентом 38. Есть тенденция по снижению доли законопроектов от правительства и увеличению инициированных депутатами законопроектов.

2.3.3. Бюджетный процесс

Согласно законодательству, бюджетный процесс выглядит довольно просто: осенью после республиканской бюджетной комиссии и сведения всех заявок в один документ, бюджет идет сначала в нижнюю, а потом и верхнюю палаты парламента, а потом после правок в конце года подписывается президентом. Однако в нашей практике бюджет правится в течение года несколько десятков раз, и поэтому на самом деле это постоянный процесс, в который постоянно вовлечены как парламент, так и правительство.Вэтомвопросеправительствосильнозависитот парламента. Весь вопрос в том, пользуются ли этим депутаты для исполнения обещаний избирателям или нет.

2.3.4. Отчетность и мониторинг

Помимо того что раз в год правительство отчитывается за исполнение республиканского бюджета и этот отчет сопоставляется с отчетом Счетного Комитета, есть много разных мероприятий, которые позволяют парламенту контролировать правительство. На правительственном часе отчитывается кто-то из министров, на парламентские слу-

38 Мажилис Парламента РК. Итоги деятельности. Об итогах деятельности Мажилиса Парламента РК 7-го созыва за первую сессию

(15 января – 30 июня 2021 года)// Режим доступа: https://www.parlam. kz/ru/mazhilis/performance

Правительство и исполнительная власть

шания приходят все приглашенные чиновники, на совместномзаседаниипалатприсутствуетвсеправительство.Ниже количество таких мероприятий за 2 последних созыва.

Мероприятия Мажилиса с участием представителей правительства

Кроме того, каждый год депутаты посылают всего около250запросов,изкоторыхкакминимум200идутвправительство. Практически такую же деятельность ведет Сенат в несколько раз меньше – как из-за меньшей численности депутатов, так и из-за более консервативного поведения.

2.4. Взаимодействие с маслихатами

С маслихатами из исполнительной власти взаимодействуютвосновномакиматы.Спектрвопросов,покоторым маслихаты взаимодействуют с территориальными филиалами центральных государственных органов, небольшой

исводится в основном к информированию.

2.4.1.Кадровое взаимодействие

Маслихаты имеют следующие кадровые полномочия по отношению к акиматам:

1. Дают согласие на назначение акима.

Марат ШИБУТОВ

2.Утверждают персональный состав акимата, то есть коллективного руководства государственным учреждением (подробней об этом в подразделе 7.4.2).

3.Утверждают по представлению акима персональный состав консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера.

Кроме того, депутаты могут объявить вотум недоверия акиму. Для этого по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов маслихата вопрос может быть поставлен на голосование. Если маслихат большинством голосов от общего числа его депутатов поддержит инициативу, то дальше уже ставится вопрос о его освобождении отдолжностисоответственнопередпрезидентомлибовышестоящим акимом.

Основаниями для рассмотрения маслихатом вопроса

овыражении недоверия акиму являются:

•двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета;

•инициирование собранием местного сообщества вопроса об освобождении от должности акима города районного значения, села, поселка, сельского округа.

В случае если президент либо вышестоящий аким отклоняет вотум недоверия акиму, депутаты маслихата большинством голосов от общего числа вправе по истечении шестимесяцевсодняпервоговыражениявотуманедоверия могут повторно выразить вотум недоверия. В этом случае президент либо вышестоящий аким освобождает от должности акима. Но прецедентов выражения вотума недоверия акимам со стороны маслихатов практически не было.

Однаковсеэтокомпенсируетсязасчетпартийныхсвя-

Правительство и исполнительная власть

зей – аким региона, как правило, является главой филиала партии «Нур Отан», которая последние годы имела подавляющеебольшинстводепутатов,ипоэтомудепутатыему подчиняются в рамках партийной дисциплины. А сейчас, когда депутаты маслихатов избираются от партий и исключение из партии означает и сдачу мандата, контроль акима над его однопартийцами-депутатами еще сильнее.

В общем, тут во взаимоотношениях есть существенный перекос в сторону акимата.

2.4.2. Бюджетный процесс

Принятие местного бюджета – это главная обязанность маслихата и, как и в парламенте, это не проходит одномоментно.Бюджетпостоянновтечениегодапересматривается, и поэтому соответствующая комиссия маслихата работает над этим постоянно. Тут все идет в рамках компромиссов: депутаты хотят исполнения их обещаний избирателям, акимат хочет получить деньги на свои приоритеты. После обсуждений все приходят к решению, которое устраивает всех.

2.4.3. Законотворчество

Хотямаслихатыимеютправосамиразрабатыватьсвои постановления, но, как правило, им в этом помогают профильные подразделения акимата. Проблемой является то, что у депутатов обычно не хватает времени или квалификации для разработки документа, а аппарат маслихатов слишкоммалочислендляэтого.Поэтомутутналичествует определенный перекос в сторону акимата. Опять же, тут, как и в парламенте, есть ограничение, что проекты реше-

Марат ШИБУТОВ

ний маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотрение лишь при наличии положительного заключения акима.

2.4.4. Мониторинг и контроль

Маслихат осуществляет контроль за следующими направлениями работы акимата:

•исполнение местного бюджета;

•выполнение программы/плана развития территории;

•исполнение решений маслихата.

Еслинайденынедостатки,томаслихатможетобратиться в компетентные органы для внесения представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов и организаций. Кроме самих депутатов, маслихату помогают в мониторинге и контроле ревизионныекомиссии,которыедействуютсогласностатье13закона «О государственном аудите и финансовом контроле»39. Их состав набирает на работу маслихат, и депутаты определяют план проверок. Эти комиссии проводят в пределах соответствующей административно-территориальной единицы аудит консолидированной финансовой отчетности местного бюджета, аудит финансовой отчетности администраторов бюджетных программ и государственных учреждений.

Атакже у них следующие полномочия:

•обеспечивают в пределах своей компетенции принятие мер по противодействию коррупции;

39Закон Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года № 392-VЗРК.

Огосударственном аудите и финансовом контроле // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000392#z13

Правительство и исполнительная власть

•заслушивают соответствующую информацию должностных лиц объектов государственного аудита по вопросам, связанным с проведением внешнего государственного аудита;

•поитогамгосударственногоаудитавносятпредложения о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности лицам, их назначившим;

•принимают меры по устранению выявленных (выявляемых) в ходе государственного аудита и экспертноаналитических мероприятий нарушений и недостатков;

•вносят в маслихат предложения по выявленным фактам несоблюдения должностными лицами нормативных правовых актов Республики Казахстан, а также по результатам аудита эффективности;

• размещают информацию о своей деятельности в средствах массовой информации с учетом обеспечения режима секретности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.

Однако эффективность работы ревизионных комиссий низкая – мало обнаруженных нарушений, мало переданных материалов для возбуждения уголовных дел, низкая транспарентность деятельности.

2.5. Взаимодействие с политическими партиями

Взаимодействие правительства и акиматов с политическими партиями регулируется статьей 4 «Государство и политическиепартии»закона«Ополитическихпартиях»40.

40 Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 года № 344. О политических партиях // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z020000344_

Марат ШИБУТОВ

Надо отметить, что закон был разработан в 2002 году, когда партии были относительно слабы и не формировали большинство в парламенте. От тех времен остался пункт 5 статьи 4 «Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей руководствуются требованиями законодательства Республики Казахстан и не связаны решениями политических партий и их органов». Но ситуация поменялась и, к примеру, премьер-ми- нистр стал членом Политического бюро партии «Нур Отан», а акимы главами региональных филиалов партии «Нур Отан», имеющей большинство как в парламенте, так и в маслихатах. К тому же права партий существенно расширились, и в настоящий момент в статье 15 «Права и обязанности политической партии» пункт 3 сформули-

рован вот так: «…выдвигать кандидатов в Президенты Республики Казахстан, депутаты Мажилиса Парламента и маслихатов Республики, акимы городов районного значения, сел, поселков, сельских округов; через своих представителей в маслихатах предлагать кандидатуры в депутаты Сената Парламента Республики Казахстан».

Поэтому акиматы и правительство исполняют программу победившей на выборах в Мажилис и маслихаты политической партии. В 2024 году, когда будут избираться районные акимы, они также будут выдвигаться от политических партий.

2.6. Взаимодействие с НПО

Взаимодействие правительства и акиматов с НПО регулируется законами «О некоммерческих организаци-

Правительство и исполнительная власть

ях» 41 и «Об общественных объединениях» 42. При этом практически все министерства и акиматы взаимодействуют с ними, а не только уполномоченный орган в лице министерства информации и коммуникаций. Тем более что НПО представляют собой существенный слой общества – на апрель 2020 года их насчитывалось в стране 22 344 единицы 43.

2.6.1. Государственный социальный заказ

Главным процессом взаимодействия является государственный социальный заказ 44, а также дополнительно прилагающиеся к нему премии и гранты. Сам заказ представляет собой форму реализации социальных программ, социальныхпроектов,функцийцентральныхи(или)местных исполнительных органов, переданных для осуществления в конкурентную среду, направленных на решение задач в социальной сфере, выполняемых неправительственными организациями за счет бюджетных средств.

41Закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года № 142. О некоммерческих организациях // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/Z010000142_

42Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 г. № 3. Об общественных объединениях // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z960000003_

43Министерство информации и общественного развития. Гражданское общество // Режим доступа: https://www.gov.kz/memleket/entities/ qogam/activities/142?lang=ru

44Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года № 36. О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z050000036_

Марат ШИБУТОВ

Как уполномоченный орган Министерство информации и общественного развития через АО «Центр поддержки гражданских инициатив» выделяет средства для госсоцзаказа. В прошлом году эта сумма составила 1,8 миллиарда тенге 45. Другие министерства и акиматы также выделают средства через конкурсы для НПО.

2.6.2. Другие виды взаимодействия

Кроме того, НПО могут взаимодействовать с правительством и акиматами следующим образом:

1.РуководителиНПОмогутбытьчленамиОбщественных советов на республиканском и региональном уровне.

2.Представители НПО могут быть членами постоянных консультативно-совещательных органов.

3.Представители НПО могут быть членами различных рабочих групп как по решению отдельных вопросов, так по разработке правовых актов.

4.НПО могут направлять обращения, как юридические лицо, по интересующим вопросам.

5.НПО могут направлять госорганам результаты общественной экспертизы, мониторинга, обсуждений и исследования для улучшения государственного управления

вкакой-либо сфере.

Отдельно идет взаимодействие действующего состава органов власти с ветеранами отрасли – особенно это развито для военных и правоохранительной службы.

45 В 2020 году неправительственным организациям выделят 1,8 миллиарда тенге для развития социально значимых направлений. 16.09.2020 // Режим доступа: http://finprom.kz/ru/article/v-2020-godu- nepravitelstvennym-organizaciyam-vydelyat-17-milliarda-tenge-dlya- razvitiya-socialno-znachimyh-napravlenij

Правительство и исполнительная власть

2.7. Взаимодействие с гражданами

Особое внимание необходимо уделить взаимодействию правительства и акиматов с населением.

2.7.1. Обращения граждан

Упорядочивание работы с обращениями граждан началось с 1995 года, когда в период отсутствия законодательной власти Нурсултан Назарбаев издал ряд указов, имеющих силу закона, чтобы произвести ряд реформ политического устройства и экономики страны. Одним из таких указов был указ 46, регулирующий обращения граждан. Он продержался до 2007 года, когда уже был принят специализированныйзакон47,регулирующийпорядокрассмотрения обращений юридических и физических лиц. В 2020 году он был отменен, так как процедура работы с обращениями вошла в Административный процедур- но-процессуальный Кодекс 48, где получила новый статус – административное производство.

Если рассматривать количество обращений, то видно, как с внедрением электронного государства, центров обслуживания населения и автоматизированных реестров

46УказПpезидентаРеспубликиКазахстанот19июня1995года№2340 Имеющий силу закона. О поpядке pассмотpения обpащений гpаждан

//Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002340_#z0

47Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221. О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z070000221_

48Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI. Административный процедурно-процессуальный Кодекс // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350#z1429

Марат ШИБУТОВ

количество обращений падает с 16 миллионов до 2. Это огромноеколичествосэкономленноговремени,трудаизатрат как для граждан, так и для чиновников. Также можно видеть количество жалоб граждан – оно соответствует политической обстановке.

Обращения физических лиц

* Рассчитано на основе полугодовых данных Комитета по правовой статистике и специальным учетам ГП РК.

Ниже дана схема работы с обращениями согласно Административному процедурно-процессуальному кодексу. По сравнению с ранее существовавшим порядком тут добавлено заслушивание.

Правительство и исполнительная власть

Рис. 2.7.1. Работа с обращениями физических и юридических лиц

Марат ШИБУТОВ

Если же брать количество обращений по регионам, то там интересная картина: разница между регионами достигает 4 раз, от Атырауской области до города Алматы. То есть обращения показывают, насколько в данном регионе население доверяет государству и стремится решать свои проблемы в правовых рамках.

Обращения физических лиц по регионам в 2020 году

По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам ГП РК

Правительство и исполнительная власть

При этом интересно, как распределяется доля обращений, полученных на личных приемах – возможно, это связано сразу с несколькими факторами: урбанизацией, развитием центров обслуживания населения, развитием интернета, умением пользоваться «Электронным правительством» и соцсетями. Чем они выше, тем меньше доля обращений, полученных на личных приемах. С другой стороны, еще это показывает, сколько людей принимают чиновники – это тысячи человек в год и сотни в день.

По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам ГП РК

Интересен показатель количества жалоб от физических лиц на 10 000 населения – это показывает, насколько

Марат ШИБУТОВ

население политически активно в правовых рамках. Как видно, разница между Алматы и Мангистауской областью составляетпрактически8раз,аэтооченьбольшаяразница для регионов одного государства. Как видно, количество жалоб связано с основным языком, используемым населением, а возможно, с уровнем образования и урбанизацией – в целом тут нужно отдельное исследование.

Также надо сказать, что та же Мангистауская область – чемпион по забастовкам трудовых коллективов, что компенсирует недостаток индивидуальных жалоб.

По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам ГП РК

Вотличиеотфизическихлицуюридическихлицвнесколько раз меньше обращений в силу понятных причин,

Правительство и исполнительная власть

особенно мало обращений на личном приеме, зато доля жалоб несколько выше.

Обращения юридических лиц по регионам в 2020 году

По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам ГП РК

В целом, надо сказать, что обращения физических и юридических лиц – это крайне важный и мощный инстру-

Марат ШИБУТОВ

мент взаимодействия между властью и гражданами, который нельзя ни тем, ни другим недооценивать, потому что иначе они могут перейти в неправовое русло.

2.7.2. Электронные коммуникации

К электронным коммуникациям (то есть двусторонним отношениям) правительства, министерств и акиматов с населением можно отнести:

1.Сайты – сначала ведомственные, потом на единой платформе.

2.Аккаунты в социальных сетях.

3.Работу через сайты «Открытого правительства»: «Открытый диалог», «Открытые НПА», «Открытые бюджеты», «Открытые данные», «Оценка эффективности деятельности государственных органов».

4.Электронные обращения и ответы на них в «Электронном правительстве».

5.Работа специализированных диалоговых площадок – Службы центральных коммуникаций и ее региональных подразделений.

6.Работа в рамках государственного информационного заказа – прежде всего государственных средств массовой информации, а также частных.

7.Личные аккаунты чиновников в социальных сетях.

8.Специализированные чат-боты в мессенджерах. Ключевую роль играют для государства сайты госор-

ганов, «Электронное правительство» и «Открытое правительство», потому что их деятельность регулируется законодательством. В 2018 году по результатам исследования 78 сайтов государственных органов Санжар Байжанов

Правительство и исполнительная власть

сделал 49 следующие выводы: «Степень функционирова-

ния ряда факторов, охарактеризованных как «неудовлетворительно», в более ранних исследованиях, напротив, оценена «хорошо» в данном исследовании. Это указывает на проведенную работу в государственных органах по устранениюранеевыявленныхнедостатков.Темнеменее отмечается ряд других факторов, заслуживающих внимания и улучшения. По улучшению технологической и содержательной составляющих web-сайтов предлагаются следующие рекомендации:

–ввести функцию «read speakers»;

–ввести и расширить спектр мобильных приложений;

–ввести функционирующую мобильную версию;

–разработать и ввести возможность осуществления онлайн-транзакций;

–наладить работу подписки на новости сайтов RSS;

–опубликовать развернутые статистические данные в различных форматах;

–осуществить публикацию результатов финансового аудита и контроля;

–провести более активную работу в социальных се-

тях;

–улучшить работу вкладок для лиц с ограниченными возможностями».

Затем была создана единая платформа госорганов Gov.kz, которая привела сайты госорганов к единому об-

49 Байжанов С. Web-сайты исполнительных органов власти как современный инструмент коммуникативной политики Республики Казахстан // Казахстан. Спектр. – 2018. - № 3. – С. 44–63