Mustafaev_Shibutov_Parlamentarizm

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Парламентаризм и местное самоуправление

Очень важно понимать разделение палат по тому, кого они представляют:

•Мажилис представляет политические партии и различные этносы;

•Сенат представляет региональные элиты и кадровый резерв президента, то есть людей, потенциал которых он хотел бы использовать в законотворчестве.

Есть, конечно, существенная критика существования Сената, потому что у людей перед глазами стоит пример Верховного Совета, но тут есть два возражения:

•Верховный Совет СССР имел две палаты, в отличие от Советов республик, так что однопалатный совет все же ущербный;

•Упрощение структуры и отсутствие противовеса приводит к дисбалансу и принятию неверных решений.

4.1.2. Регулирование деятельности

Деятельность парламента регулируется следующими документами:

1.Конституцией 211, разделом IV «Парламент», включающим в себя статьи 49–63;

2.Конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» 212;

211Конституция Республики Казахстан. Конституция принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_#z52

212Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года N 2529. О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов //Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

3.Регламентом парламента 213;

4.Регламентом Мажилиса 214;

5.Регламентом Сената 215;

Из 14 статей, посвященных парламенту в Конституции, без изменений за 26 лет осталась только одна статья – № 60, все остальные были изменены в той или иной степени. Поправки были внесены тремя законами в 1998 216, 2007 217 и 2017 218 годах. Ниже в таблице даны изменения, внесенные за эти годы. Оценка изменения дана с точки зрения автора раздела.

213ПостановлениеПарламентаРеспубликиКазахстанот20мая1996 года.ОРегламентеПарламентаРеспубликиКазахстан//Режимдоступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/B960000001_

214Постановление Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 8 февраля 1996 года. Регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ B960000003_

215Постановление Сената Парламента Республики Казахстан от 8 февраля 1996 года. Регламент Сената Парламента Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/B960000002_

216Закон Республики Казахстан от 7 октября 1998 года N 284. О внесенииизмененийидополненийвКонституциюРеспубликиКазахстан

//Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z980000284_#z0

217Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 года N 254. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z070000254_#z0

218Закон Республики Казахстан от 10 марта 2017 года № 51-VI ЗРК. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z1700000051#z8

Парламентаризм и местное самоуправление

Таблица 8

Изменения в регулировании работы парламента Конституцией

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Парламентаризм и местное самоуправление

Конституционный закон «О Парламенте и статусе его депутатов» был принят 16 октября 1995 года и был основан на положениях новой Конституции. Сейчас у него 12 версий – в него 11 раз вносились изменения, что в сравнении с другими нашими законами очень мало. Часть изменений связана с поправками в Конституцию, а часть самостоятельны.

Законсостоитиз6глав,которыевсвоюочередьсостоят из 44 статей:

•Глава 1 «Общие положения»;

•Глава 2 «Компетенция Парламента Республики и организационные формы ее осуществления»;

•Глава 3 «Законодательный процесс в Парламенте Республики»;

•Глава 4 «Осуществление Палатами Парламента полномочий по даче президенту согласия на назначение на должность, избранию, назначению на должность и освобождению от должности должностных лиц Республики, проведение консультаций с Мажилисом Парламента по кандидатурам для назначения на должности членов Правительства»;

•Глава 5 «Статус депутатов Парламента Республики»;

•Глава 6 «Заключительные положения». Повседневную деятельность работы парламента и

особенно те вопросы, которые не расписаны подробно в законе,определяют3регаламента–общепарламентскийи каждой из палат. Для понимания работы парламента лучше читать именно их.

Регламент парламента устанавливает условия и порядок проведения совместных заседаний палат, механизм взаимоотношений палат при рассмотрении вопросов, не

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

урегулированных регламентами Сената и Мажилиса, формирования совместных органов парламента и организации их деятельности, а также осуществления полномочий депутатов и должностных лиц парламента. Он с 1996 года менялся только один раз – в 2012 году.

Он состоит из следующих частей:

•Раздел I. Общие положения;

•Раздел II. Условия и порядок проведения совместных заседаний Палат Парламента;

•Раздел III. Вопросы, рассматриваемые на совместных заседаниях Палат Парламента;

•Раздел IV. Вопросы, рассматриваемые Парламентом

враздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения их вначале в Мажилисе, а затем в Сенате;

•Раздел V. Образование совместных комиссий Палат Парламента и организация их деятельности.

•Раздел VI. Порядок осуществления полномочий депутатов Парламента, Правила депутатской этики и ответственность депутатов;

•Раздел VII. Депутатские объединения в Парламенте Республики;

•Раздел VIII. Международное, межпарламентское сотрудничество;

•Раздел IX. Заключительные положения.

Регламент парламента, изменения и дополнения к нему принимаются на совместном заседании палат парламента большинством голосов от общего числа депутатов каждой из палат постановлением парламента.

Регламент Мажилиса определяет работу нижней палаты парламента. Он принят в 1996 году, и с тех пор в него 4 раза вносились изменения – в 2011, 2016, 2020 и 2021 годах. Он состоит из следующих частей:

Парламентаризм и местное самоуправление

•Раздел 1. Общие положения;

•Раздел 2. Порядок проведения заседаний Мажилиса Параламента;

•Раздел 3. Формирование органов Мажилиса Парламента и организация их деятельности;

•Раздел 4. Порядок осуществления полномочий депутатов Мажилиса Парламента и их ответственность;

•Раздел 4–1. Формирование депутатских объединений, их органов в Мажилисе Парламента, организация

иобеспечение их деятельности, порядок и условия осуществления депутатскими объединениями полномочий;

•Раздел 5. Должностные лица Мажилиса Парламента

иих полномочия;

•Раздел 5–1. Международное и междпарламентское сотрудничество Мажилиса Парламента;

•Раздел 6. Заключительные положения.

Регламент Сената определяет работу верхней палаты парламента. Он принят в 1996 году, и с тех пор в него 5

раз вносились изменения – в 2002, 2006, 2009, 2016 и 2019

годах. Он состоит из следующих частей:

•Раздел 1. Общие положения;

•Раздел 2. Порядок проведения заседаний Сената Парламента;

•Раздел 3. Формирование органов Сената Парламента

иорганизация их деятельности;

•Раздел 4. Порядок осуществления полномочий депутатов Сената Парламента и их ответственность;

•Раздел5.ДолжностныелицаСенатаПарламентаиих полномочия;

•Раздел 6. Заключительные положения.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

4.1.3. Структура

У Мажилиса двойная структура: одна связана с формированием, вторая – с повседневной деятельностью. Согласнопервой,нижняяпалатасостоитизпартийныхфракций и группы Ассамблеи народа Казахстана, а согласно второй, она состоит из комитетов и депутатских объединений.

Во главе Мажилиса стоит председатель и его заместители – это руководство. Вместе с руководителями комитетов и фракций руководство Мажилиса составляет 12 человек, входящих в Бюро Мажилиса.

Председатель

Мажилиса

Дальше идут уже комитеты, их в Мажилисе 7:

1.Комитет по аграрным вопросам;

2.Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе;

3.Комитет по международным делам, обороне и безопасности;

4.Комитет по социально-культурному развитию;

5.Комитет по финансам и бюджету;

Парламентаризм и местное самоуправление

6.Комитет по вопросам экологии и природопользо-

ванию;

7.Комитет по экономической реформе и региональному развитию.

Также в Мажилисе есть:

1.Фракции трех партий – «Нур Отан», НПК и «Ак

жол»;

2.Депутатские группы – Ассамблеи народа Казахстана и «Жана Казахстан»

Работу Мажилиса обеспечивает его аппарат (кстати, помощники депутатов – это сотрудники аппарата, а не работники самих депутатов). Он состоит из отделов, которые обеспечивают деятельность комитетов Мажилиса, затем секретариатов, которые работают на руководство нижней палаты, и отделов, которые обеспечивают работу самого аппарата.

Отметим, что в Мажилисе также существует парламентская оппозиция, то есть политическая партия или политические партии, представленные в Мажилисе Парламента и не входящие в парламентское большинство, выступающие, как правило, с иной, чем парламентское большинство, позицией по социально-экономическим и (или) общественно-политическимвопросам.Парламентскаяоп- позиция вправе инициировать проведение парламентских слушаний, а также определять повестку дня правительственного часа не менее двух раз в течение одной сессии в порядке, предусмотренном Регламентом Мажилиса. Сейчас парламентскую опопзицию представляют партии «Ак жол» и Народная партия Казахстана.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Руководитель Аппарата Мажилиса

Заместители

пресс-служба информационноаналитический

организационноконтрольной и кадровой работы

Парламентаризм и местное самоуправление

Сенат похож по своей структуре на Мажилис, но в нем нет фракций политических партий. Основными подразделениями являются 6 комитетов:

1.Комитет по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам;

2.Комитет по финансам и бюджету;

3.Комитет по международным отношениям, обороне

ибезопасности;

4.Комитет по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству;

5.Комитетпосоциально-культурномуразвитиюина-

уке;

6.Комитет по аграрным вопросам, природопользованию и развитию сельских территорий.

Помимо комитетов, депутаты Сената также объединены в депутатскую группа «Өңір». Также есть руководство Сената из 3 человек – председатель и 2 его заместителя. Они и председатели комитетов вместе составлют Бюро.

Председатель

Сената

Заместители Бюро Сената

Совет

сенаторов

Комитеты Депутатская группа«Өңір»

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Кроме того, есть два консультативно-совещательных советаприСенате–Советсенаторов,состоящийизнаибо- лее влиятельных и известных бывших сенаторов, а также Совет по взаимодействию с местными представительными органами (маслихатами).

При Сенате работает свой аппарат, состоящий из различныхподразделений,которыеработаютотдельноскаждым из комитетов Сената, в целом на Сенат и обеспечивают работу самого аппарата.

Помимо аппаратов обеих палат, парламент имеет также свое научно-исследовательское подразделение – РГП на праве хозяйственного ведения «Институт парламентаризма» 219. Он создан постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 декабря 2020 года № 859. Его основная деятельность: развитие и повышение эффективности парламентаризма в Республике Казахстан посредством обеспечения анализа эффективности законодательства(анализнормативныхправовыхактов),разработканаучных концепций развития законодательства Республики Казахстан.

Отметим, что кроме формальной иерархии для депутатов в парламенте существует и неформальная, которая опирается на продолжительность пребывания в парламенте, опыт работы до избрания и личный политический вес. В отличие от многих других структур, каждый депутат парламента представляет собой отдельный политический субъект. Это не всегда понятно для сторонних наблюдате- лей,потомучтоработапарламентаосвещаетсяплохо–все

219 Режим доступа: http://instparlam.umto.kz

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

4.1.4. Права и функции

Парламент имеет разные полномочия в зависимости от того, собирается он на совместном заседании палат, в виде последовательного процесса сначала в одной палате, а потом другой, а также в качестве полномочий каждой из палат. Перечислим наиболее важные полномочия.

Парламент на совместном заседании палат может:

•по предложению президента Республики Казахстан вносить изменения и дополнения в Конституцию;

•утверждать отчеты правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. Неутверждение парламентом отчета правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение парламентом вотума недоверия правительству;

•решать вопросы войны и мира;

•принимать по предложению президента республики решение об использовании Вооруженных сил республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности.

Парламент на раздельном заседании палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате принимает конституционные законы и законы, в том числе:

•утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения;

•устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы;

•устанавливает порядок решения вопросов админи- стративно-территориального устройства Казахстана;

Парламентаризм и местное самоуправление

•решает вопросы о государственных займах и оказании республикой экономической и иной помощи;

•решает вопросы амнистии;

•ратифицирует и денонсирует международные договоры республики.

Кроме того, таким же образом парламент:

•обсуждает отчеты об исполнении республиканского бюджета;

•проявляетинициативуоназначенииреспубликанского референдума.

Каждая из палат самостоятельно, без участия другой палаты:

•назначает на должности двух членов Конституционного совета; назначает на пятилетний срок на должности двух членов Центральной избирательной комиссии, трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

•прекращает полномочия депутатов палат, а также по представлению Генерального прокурора Республики Казахстан решает вопросы лишения депутатов палат их неприкосновенности;

•проводит по вопросам своей компетенции парламентские слушания;

•вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов палаты заслушивать отчеты членов правительства по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты вправе принимать обращение к президенту об освобождении от должности члена правительства в случае неисполнения им законов республики. В этом случае президент осво-

бождает от должности члена правительства.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Кисключительным полномочиям Сената относится следующее:

• избрание и освобождение от должности по представлению президента Председателя Верховного суда и судей Верховного суда, принятие их присяги;

• по представлению президента избрание на должность сроком на пять лет и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

• дача согласия на назначение президентом председателя Национального банка, Генерального прокурора, председателя Комитета национальной безопасности;

• лишение неприкосновенности Генерального прокурора, председателя и судей Верховного суда;

• выполнение функций парламента по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий.

Кисключительным полномочиям Мажилиса отно-

сится:

• принятие к рассмотрению внесенных в парламент проектов конституционных законов и законов и рассмотрение этих проектов;

• большинством голосов от общего числа депутатов палаты дача согласия президенту на назначение пре- мьер-министра;

• объявление очередных выборов президента;

• большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Мажилиса вправе выразить вотум недоверия правительству.

Ну и наконец, у каждого депутата парламента есть

Парламентаризм и местное самоуправление

свои права и полномочия, самыми важными из которых являются:

•направитьввидезапросатребованиекдолжностным лицам государственных органов дать на сессии парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица.

•право беспрепятственного посещения государственных органов, общественных объединений, государственных организаций, а также правом безотлагательного приема их руководителями и другими должностными лицами.

Депутаты пользуются неприкосновенностью, а воздействие на депутатов и членов их семей влечет ответственность.

Отдельно надо затронуть вопрос законотворчества. Парламент, как высший законодательный орган, вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1)правосубъектностифизическихиюридическихлиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственныхоргановиоргановместногосамоуправления,государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

8)приватизации предприятий и их имущества;

9)охраны окружающей среды;

10)административно-территориального устройства Республики;

11)обеспечения обороны и безопасности государства.

Однако при этом фактически парламент сейчас не является законодательным органом. К примеру, при 5-ом созыве Мажилиса в работе находилось 536 законопроектов, из них инициированных правительством 498, а депутатами – 38. При 6-ом созыве в работе находилось 487 законопроектов, из них правительство инициировало 423, а депутаты – 64. То есть парламент инициировал 7,1 % и 13,1 % от находящихся в работе законопроектов, причем данными результатами шестого созыва все гордились и отмечали как достижение.

Можно ли при этом считать парламент высшим законодательным органом? Ответ отрицательный. При этом надо отметить, что во втором созыве из 600 законопроектов депутаты инициировали 170, что составляет 28,3 %.

Фактически высшим законодательным органом является межведомственная комиссия по законопроектной деятельности при правительстве.

4.1.5. Взаимоотношения с другими ветвями власти

В ходе работы парламент постоянно взаимодействует со следующими политическими акторами:

1)президент;

2)члены правительства;

3)руководители органов, прямо подчиненных прези-

денту.

Парламентаризм и местное самоуправление

Формы взаимодействия могут быть разными – от решения кадровых вопросов до проведения правительственных часов и озвучивания президентских посланий.

Президент взаимодействует с парламентом следующим образом:

•назначает очередные и внеочередные выборы в парламент и его палаты;

•назначает пятнадцать депутатов Сената;

•созывает первую сессию парламента не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов;

•принимаетприсягудепутатовпарламентанародуКазахстана;

•выдвигает кандидатуру на должность председателя Сената парламента;

•впериодмеждусессиямипарламентапособственной инициативе, по предложению председателей палат или не менее одной трети от общего числа депутатов парламента может созвать внеочередную сессию парламента, на которой могут рассматриваться лишь вопросы, послужившие основанием для ее созыва;

•подписывает представленный Сенатом Парламента законвтечениеодногомесяца,обнародуетзаконлибовозвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования;

•вправе передать на рассмотрение парламента проект

овнесении изменений и дополнений в Конституцию;

•впорядкезаконодательнойинициативысвоимспециальным посланием вносит на рассмотрение Мажилиса Парламента проекты законодательных актов;

•имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, означающее, что соответствующие