§ 3. Современное состояние лесного законодательства россии

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Рациональное использование природных ресурсов является важной экологической задачей и относится к числу острейших мировых проблем, требующих безотлагательного, фундаментального изучения и решения.

Современное лесное законодательство России состоит из ЛК РФ (ст. 2), других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Действующий ЛК РФ был принят 4 декабря 2006 г. и вступил в силу с 1 января 2007 г. в соответствии с Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.

Среди других федеральных законов, регулирующих лесные отношения, могут быть названы Земельный кодекс РФ, ГК РФ, КоАП РФ, Федеральный закон "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую", Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Лесные отношения в Российской Федерации также могут регулироваться указами Президента РФ, которые не должны противоречить ЛК РФ и другим федеральным законам. Правительство РФ издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, в случаях, предусмотренных Лесным кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.

На основании и во исполнение ЛК РФ, других федеральных законов, законов субъектов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения. Аналогичные полномочия предоставлены и органам местного самоуправления, которые в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

К сожалению, с введением в действие ЛК РФ не удалось решить эти проблемы, и для эффективного применения его положений необходимо принятие многочисленных нормативных правовых актов.

В настоящее время принято более 100 подзаконных нормативных актов в области охраны и использования лесов. Среди наиболее значимых могут быть названы Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р <1>, Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1724-р <2>, Приказ Минпромторга России N 248, Минсельхоза России N 482 от 31 октября 2008 г. "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года" <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 364.

<2> СЗ РФ. 2013. N 40 (ч. III). Ст. 5096.

<3> СПС "КонсультантПлюс".

Начиная с 2008 г. в лесное законодательство было внесено большое количество существенных изменений. На настоящий момент уже принято более 30 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в ЛК РФ <1>.

--------------------------------

<1> Данные по состоянию на август 2018 г.

Основные изменения вносятся с учетом утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Она ставит задачу развития лесного комплекса страны, в том числе путем создания системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциал <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года. Государственная политика направлена на сохранение и приумножение лесов, максимальное удовлетворение потребностей граждан Российской Федерации в качественных продуктах и полезных свойствах леса, а также на создание на государственном уровне условий, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие лесного сектора экономики.

Для реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов были поставлены задачи в разных сферах охраны и использования лесов. Например, в экономической сфере основной целью стало эффективное управление лесным сектором экономики и увеличение валового внутреннего продукта в лесном секторе на основе рыночного спроса; в экологической сфере - благоприятная окружающая среда для граждан и сохранение биосферной роли лесов России; в социальной сфере должны быть достигнуты рост уровня жизни граждан, связанных с лесом, и устойчивое социально-экономическое развитие лесных территорий.

Особое внимание к совершенствованию правового регулирования лесопользования связано с наиболее актуальными проблемами применения ЛК РФ. Это прежде всего недостаточное обеспечение охраны лесов от пожаров, многочисленные неясности в решении вопросов размещения в лесах линейных объектов, совершенствования организации лесной охраны, лесного надзора и контроля, недостаточно четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области управления лесами, несовершенство порядка проведения лесных аукционов, необходимость усиления правовых барьеров на пути незаконной рубки лесов и экспорта лесоматериалов.

Одним из направлений решения данной проблемы стало бы принятие соответствующего федерального закона, однако законодатель пошел по другому пути. Для регулирования названных отношений был принят Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 415-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" <1>. Этим Законом в ЛК РФ были внесены нормы об учете и маркировке древесины, ее транспортировке и единой автоматизированной системе учета древесины и сделок с ней.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6980.

Следует заметить, что подобное решение приводит к размыванию предмета регулирования лесным законодательством, поскольку оно является прежде всего частью законодательства об охране окружающей среды.

Среди важных и значимых направлений развития лесного законодательства следует отметить усиление роли малого и среднего бизнеса в лесном секторе экономики. В частности, речь может идти об установлении порядка заготовки древесины индивидуальными предпринимателями, а также субъектами малого и среднего предпринимательства на основании договоров купли-продажи и о введении конкурсной формы торгов для указанных субъектов. В целом идея разработки законопроектов в этой сфере заслуживает поддержки.

К сожалению, остается не до конца урегулированным правовой режим лесов, расположенных на землях иных, кроме земель лесного фонда, категорий. Особенно это касается лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, а также землях обороны и безопасности. Аналогичная ситуация сложилась и с лесами, расположенными в водоохранных зонах, а также в границах земель водного фонда.

Ряд изменений лесного законодательства был направлен также на обеспечение реализации своих прав правообладателями линейных объектов, располагающихся на территории лесного фонда. В частности, ст. 45 ЛК РФ была дополнена правилом, в соответствии с которым лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены линейные объекты (например, линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие), предоставляются на разных правах, предусмотренных ЛК РФ, гражданам и юридическим лицам, имеющим указанные линейные объекты в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении. При этом в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации указанных линейных объектов, в том числе в их охранных зонах, использование лесов для вырубки деревьев, кустарников и лиан может осуществляться и без предоставления лесных участков.

С одной стороны, данный шаг позволил избежать возникновения возможных спорных ситуаций при размещении линейных объектов на территории лесного фонда, с другой стороны, отсутствие четких критериев для определения необходимости вырубки лесных насаждений в указанных целях приводит к различным злоупотреблениям со стороны хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих данные линейные объекты.

При этом следует согласиться с неоднократно высказывавшимся мнением, что, хотя большая часть линейных объектов находится в частной собственности, несомненно, имеется публичный интерес к процессу их строительства, реконструкции и эксплуатации, а также к охране. При этом задача как законодателя, так и правоприменителя состоит в поддержании баланса частных и публичных интересов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Арсланалиев М.А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Спец. выпуск; СПС "КонсультантПлюс".

Изменения, внесенные в ЛК РФ Федеральным законом от 14 марта 2009 г. <1>, были направлены на упорядочение отношений, связанных с вырубкой лесных насаждений и заготовкой древесины в различных целях, предусмотренных лесным законодательством. В частности, был установлен прямой запрет на вырубку в защитных лесах деревьев, кустарников и лиан, за исключением случаев, когда деятельность, связанная со строительством, реконструкцией и эксплуатацией объектов, не относящихся к созданию лесной инфраструктуры, для целей геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования искусственных водных объектов (в частности, водохранилищ), гидротехнических сооружений и специализированных портов, а также разного рода линейных объектов (линий электропередачи, связи, дорог, трубопроводов и др.) специально не запрещена и не ограничена в соответствии с законодательством (ч. 5.1 ст. 21 ЛК РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1261.

Был ограничен перечень прав, на которых лесные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам для заготовки древесины (ч. 8 ст. 29 ЛК РФ). Для указанных целей лесные участки в настоящее время могут предоставляться только на основании договора аренды. Исключение из круга оснований договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого без предоставления самого лесного участка, должно позитивно сказаться на состоянии лесов. В частности, арендатор в отличие от собственника лесных насаждений, который приобрел их по договору купли-продажи, должен выполнять обязанности по сохранению и восстановлению лесных насаждений в соответствии с общими положениями гражданского законодательства, закрепляющими обязанность арендатора по содержанию имущества (ч. 2 ст. 616 ГК РФ).

Что касается особенностей аренды лесных участков, то следует отметить, что в Лесной кодекс в этой части вносятся постоянные изменения. Например, изменился срок аренды лесных участков (ст. 72 ЛК РФ). В частности, по общему правилу договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от 10 до 49 лет. Исключение составляют договоры, заключаемые в случаях, предусмотренных ст. 43 - 46, п. 3 ч. 3 ст. 74 ЛК РФ.

В этих случаях предусмотрен следующие сроки аренды:

- до 49 лет (не установлен нижний предел) в случаях использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ), использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст. 45 ЛК РФ), а также заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов (п. 3 ч. 3 ст. 74 ЛК РФ);

- от одного года до 49 лет (существенно уменьшен нижний предел) в случаях использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов (ст. 44 ЛК РФ), использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ).

Еще одно нововведение касается прав на лесные участки федеральных государственных учреждений. Так, в ст. 29 ЛК РФ был внесен пункт, в соответствии с которым в случае, если федеральными законами допускается заготовка древесины федеральными государственными учреждениями, лесные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование. Аналогичное изменение (п. 2.1 ст. 46 ЛК РФ) устанавливает, что в случае, если федеральными законами допускается переработка древесины и иных лесных ресурсов федеральными государственными учреждениями, лесные участки, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться этим учреждениям для указанной цели в постоянное (бессрочное) пользование.

Такие нормы предоставляют льготный режим осуществления права лесопользования тем субъектам, которые в соответствии с земельным законодательством (ст. 20 Земельного кодекса РФ) могут получать земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако следует отметить, что Лесной кодекс в отличие от Земельного кодекса ограничивает перечень организаций только федеральными государственными учреждениями. Вероятнее всего, это связано с исключительной федеральной собственностью на лесные участки из состава земель лесного фонда, на которых в основном и проводится заготовка и переработка древесины.

Необходимо также указать на то, что только за последнее десятилетие система государственного управления лесами была неоднократно реформирована и это не могло не сказаться на ней крайне негативно. Упразднение в 2000 г. самостоятельной Федеральной службы лесного хозяйства и Государственного комитета по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) и передача их полномочий Министерству природных ресурсов РФ (МПР России) привели к существенному ослаблению роли государства в регулировании лесных отношений. Деятельность функционировавшей в структуре МПР России системы государственной лесной охраны была фактически вновь дестабилизирована созданием в 2004 г. в ведении Министерства самостоятельного Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) с одновременной передачей полномочий по государственному лесному контролю сформированной Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору).

Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <1> Федеральное агентство лесного хозяйства было передано из ведения МПР России в подчинение Министерства сельского хозяйства РФ. Затем Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" <2> руководство деятельностью Рослесхоза было передано Правительству РФ, а в 2012 г. Рослесхоз опять был возвращен в ведение Министерства природных ресурсов и экологии РФ <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

<2> СЗ РФ. 2010. N 35. Ст. 4533.

<3> См.: Указ Президента РФ от 27 июня 2012 г. N 906 "О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 27. Ст. 3683.

Постоянные преобразования приводят к перераспределению управленческих функций и полномочий между органами и не способствуют стабильности системы управления лесами.

Вступление в силу ныне действующего ЛК РФ привело к передаче наиболее значимых полномочий в сфере лесных отношений на уровень субъектов РФ. В частности, органам исполнительной власти субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета были переданы полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов; предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков на разных правах, а также по заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе по организации и проведению соответствующих аукционов); выдаче разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; организации использования лесов, их охране, защите, воспроизводству на землях лесного фонда и обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе по созданию и эксплуатации лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ; осуществлению государственного лесного контроля и надзора, включая установление перечня должностных лиц, его осуществляющих.

Вместе с тем очевидно, что контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий вряд ли могут "подменить" федеральный государственный контроль и надзор в сфере лесных отношений.

Еще одно изменение коснулось определения исключительных случаев заготовки древесины на основании договоров купли-продажи. Пункт 6 ст. 75 в этой части утратил силу, однако вместо этого появился п. 8.2 ст. 29, в соответствии с которым в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, допускается заготовка древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Важное изменение ждет лесное законодательство в связи с возможным принятием закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", которое вызывает неоднозначную реакцию <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 78 - 81.

Следует отметить, что принятие подобного закона может повлечь за собой существенное сокращение площадей земель, занятых лесами, а также передачу в частную собственность лесов, земельные участки под которыми не попадут под охрану как земли, имеющие природоохранное и природоресурсное значение.

Из сказанного могут быть сделаны некоторые выводы. Действующий ЛК РФ не избежал участи всех принятых в последние годы законов: не успев вступить в полную силу, они уже подвергались изменениям и дополнениям. Изменения, вносимые в Лесной кодекс, вызваны прежде всего проблемами, возникающими в ходе реализации отдельных его положений, которые, видимо, были не до конца продуманы разработчиками проекта. Большое количество изменений может ожидать ЛК РФ в будущем. Указанные изменения могут быть спрогнозированы по следующим направлениям:

- изменение системы и (или) структуры федеральных органов с перераспределением полномочий между ними;

- перераспределение полномочий в области лесных отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления;

- корреляция лесного законодательства с другими отраслями законодательства, в том числе земельным и гражданским законодательством РФ.