Глава 4. Правовые условия развития лесного законодательства российской федерации на современном этапе

§ 1. Принципы лесного законодательства

Одним из наиболее важных разделов большинства законов о лесах в разных странах являются принципы лесного законодательства.

Право строится и функционирует на определенных принципах, выражающих его сущность и социальное назначение, отражающих главные свойства и особенности. Принципами права должны руководствоваться все участники экологических отношений: органы законодательной, исполнительной, судебной власти, предприятия, общественные формирования, граждане. Соблюдение принципов может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

На основе правовых принципов формируются принципы законодательства, выступающие в виде общеобязательных требований, - они называются "нормы-принципы". Это прежде всего основополагающие правовые нормы, на которых базируется (или должно базироваться) все действующее законодательство.

Существуют принципы отраслей законодательства, а также отдельных их институтов; ряд принципов законодательства носит межотраслевой характер: это, например, платность природопользования, рациональное использование природных ресурсов, учет природных и социально-экономических особенностей территории при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности и иные принципы, применимые к законодательству об охране окружающей среды, земельному, водному, лесному, градостроительному законодательству. Принципы отражают характер и тенденции развития соответствующей отрасли законодательства.

При этом стоит заметить, что сами принципы напрямую не регулируют общественные отношения, а по своей сути представляют собой предпосылки, общие направления формирования правовых норм.

Принципы являются основными положениями какой-либо теории, руководящими идеями и основными правилами деятельности <1>. Определению принципов права и законодательства посвящены многие научные исследования. Например, М.Н. Марченко говорит о том, что принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на которой покоятся и реализуются не только отдельные нормы права, институты или отрасли права, но и вся система права. Они служат главным ориентиром всей правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 87.

<2> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 248.

Н.И. Матузов, А.В. Малько определяют принципы права как "основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Они воплощают закономерности права, его природу и социальное назначение, представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 87.

Формируемое экологическое законодательство и право базируются на следующих принципах:

- предотвращения вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития. Лицо, осуществляющее или планирующее деятельность, которая оказывает или может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду, обязано заранее принять и реализовать необходимые меры в соответствии с требованиями законодательства для того, чтобы предотвратить возможный вред. Уполномоченные государственные органы в пределах своей компетенции обеспечивают соблюдение данного принципа <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // СПС "КонсультантПлюс".

В отношении принципов экологического права необходимо обратить внимание на то, что, с точки зрения европейских ученых, следует скорее говорить о правовых принципах охраны окружающей среды <1>.

--------------------------------

<1> См.: Handbuch Umweltrecht / Herausgegeben von Dr. Nicolas Raschauer und PD Dr. Wolfgang Wessely. Wien: WUV Universitatverlag, 2006. S. 19.

Михаэль Клопфер в своих работах <1> называет следующие принципы охраны окружающей среды:

- принцип предупреждения (Vorsorgeprinzip);

- принцип "загрязнитель платит" (Verursacherprinzip);

- принцип сотрудничества (Kooperationsprinzip);

- принцип общей ответственности (общей нагрузки) (Gemeinlastprinzip);

- принцип интеграции (Integrationsprinzip).

--------------------------------

<1> См., например: Kloepfer M. Umweltrecht / Unter Mitarb. von Thilo Brandner. 2 Aufl. Munchen: Beck, 1998. S. 166 - 190; Kloepfer M. Umweltschutzrecht // Munchen: Beck, 2008. S. 63 - 78.

Другой европейский ученый, Людвиг Кремер, на первое место ставит принцип интеграции (Integration principle) <1>. Также он выделяет следующие принципы:

- принцип предварительных действий (Principle of preventive action);

- принцип предупреждения (Precautionary principle);

- принцип возмещения экологического вреда (Rectification of environmental damage at source);

- принцип "загрязнитель платит" (Polluter pays principle) <2>.

--------------------------------

<1> Kramer L. The Genesis of EC Environmental Principles // Principles of European Environmental Law / Ed. by Prof. R. Macrory, I. Havercroft, R. Purdy // The Avosetta Series (4). Europa Law Publishing, 2004. P. 33.

<2> Там же. P. 38 - 47.

Другие авторы некоторые из названных принципов рассматривают как составляющие принципа предупреждения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Kloepfer M. Указ. соч.

Несмотря на евроинтеграционные тенденции последнего времени, вопрос о месте и роли принципов охраны окружающей среды решается в каждом государстве неодинаково. Большинство исследователей при этом указывают на огромное значение принципов охраны окружающей среды, в том числе и в судебной практике <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Principles of European Environmental Law / Ed. by Prof. R. Macrory, I. Havercroft, R. Purdy // The Avosetta Series (4). Europa Law Publishing, 2004.

Среди названных принципов выделяется прежде всего так называемый принцип предосторожности (нем. Vorsorgeprinzip; англ. precautionary principle).

Его можно сформулировать как "предвидеть во избежание" <1> (при наличии оснований предполагать опасность наступления необратимого ущерба).

--------------------------------

<1> Handbuch Umweltrecht / Herausgegeben von Dr. N. Raschauer und PD Dr. W. Wessely. S. 19.

В соответствии с этим принципом необходимо проявлять предосторожность для защиты окружающей среды даже в том случае, когда нет научно подтвержденной информации об имеющихся угрозах.

Отсутствие такого рода научных сведений не должно служить в качестве аргумента для отказа от проведения мероприятий по обеспечению защиты окружающей среды, даже если затраты на них значительны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зайберт-Фор А. Международно-правовая ответственность государств за действия частных лиц: необходимость переориентации? // Дайджест публичного права. 2013. N 2. С. 360.

Современное звучание приобретает еще один экологический принцип - принцип устойчивого развития (Prinzip der Nachhaltigkeit). Считается, что данный принцип был сформулирован в итоговых документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). Однако в литературе можно встретить мнение о том, что формулировка данного принципа - использовать ресурсы так, чтобы сохранялась возможность их использования в будущем, - появилась впервые в 1852 г. в лесном законодательстве Австрии <1>. В действующем Лесном законе Австрии (Forstgesetz, 1975) данный принцип тоже нашел свое отражение, правда, в несколько иной формулировке: "обеспечение устойчивости лесного хозяйства" <2>. Также в соответствии с данным принципом с января 2003 г. был изменен еще один важный "экологический" закон Австрии - Водный закон (Wasserrechtgesetz, 1959) <3>.

--------------------------------

<1> Handbuch Umweltrecht / Herausgegeben von Dr. N. Raschauer und PD Dr. W. Wessely. S. 19.

<2> § 1 Abs 3 ForstG [Electronic resource]. URL: https://www.ris.bka.gv.at.

<3> Handbuch Umweltrecht / Herausgegeben von Dr. N. Raschauer und PD Dr. W. Wessely. S. 20.

Поскольку лесное законодательство является неотъемлемой частью природоресурсного законодательства и, как следствие, экологического законодательства в целом, принципы лесного законодательства имеют тесную взаимосвязь с принципами охраны окружающей среды <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пуряева А.Ю., Пуряев А.С. Лесное право: Учеб. пособие. М., 2009. С. 11; Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005. С. 7.

Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты Российской Федерации основаны на следующих принципах:

- устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

- обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

- воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

- обеспечение охраны и защиты лесов;

- участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах;

- использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

- подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

- недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов (ст. 1 ЛК РФ).

Данные принципы базируются и на общих принципах охраны окружающей среды, закрепленных в российском законодательстве, и на принципах, сформулированных в международно-правовых документах. Так, общие принципы лесоводства как не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов были сформулированы еще в 1992 г.

Основная цель принятия названных принципов заключается в содействии рациональному использованию, сохранению и развитию лесов и реализации их многоцелевых и взаимодополняющих функций и видов использования <1>. Эти принципы отражают впервые достигнутый глобальный консенсус по вопросу лесов.

--------------------------------

<1> Приняты Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992) [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/iu/documents/decl_conv/conventions/forest.shtml.

ООН отмечается, что, поскольку ответственность за использование, сохранение и устойчивое развитие лесов во многих странах возлагается на федеральные или национальные органы, органы провинций, штатов, местные органы, каждое государство в соответствии со своей конституцией и национальным законодательством должно обеспечить реализацию принятых принципов на надлежащем уровне государственного руководства.

Все государства имеют суверенное и неотъемлемое право использовать, совершенствовать свои леса и управлять ими в соответствии со своими потребностями и уровнем социально-экономического развития и на основе национальной политики, согласующейся с целями устойчивого роста и законодательством, включая использование таких районов для других целей в рамках общего плана социально-экономического развития и в соответствии с политикой рационального землепользования <1>.

--------------------------------

<1> Приняты Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992) [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/forest.shtml.

Национальные политика и законодательство, направленные на рациональное использование, сохранение и устойчивое развитие лесных ресурсов, должны предусматривать охрану экологически жизнеспособных репрезентативных или уникальных видов лесов, включая девственные или вековые леса, леса, имеющие уникальное и общенациональное значение с культурной, духовной, исторической, религиозной и других точек зрения.

Согласно названным принципам развитие лесного законодательства прежде всего должно учитывать двойственную природу лесов, соотношение их природной и экономической ценностей и возникающих между ними противоречий. При этом национальная лесная политика и стратегия должны составлять основу институциональных преобразований, а не наоборот, как это зачастую происходит.

Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН определяет национальную лесную политику как "принятый правительством страны документ, составленный на основе соглашения, достигнутого в результате переговорного процесса между правительством и заинтересованными сторонами по определению направленности и принципов предпринимаемых действий по развитию лесного сектора, устойчивому использованию и сохранению лесов во благо общества в согласии с национальной социально-экономической и экологической политикой" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Проблемы российского леса. Информационный бюллетень программы "Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе стран восточного направления Европейской политики добрососедства и России" (программа ЕПД ФЛЕГ). 2012. N 6. С. 9.

Для реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов необходимо достичь следующих целей:

1) в экономической сфере - эффективное управление лесным сектором экономики и увеличение валового внутреннего продукта в лесном секторе на основе рыночного спроса;

2) в экологической сфере - благоприятная окружающая среда для граждан и сохранение биосферной роли лесов России;

3) в социальной сфере - рост уровня жизни граждан, связанных с лесом, и устойчивое социально-экономическое развитие лесных территорий.