§ 2. История развития законодательства россии об охране
И ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЛЕСОВ
Лесное законодательство России имеет давнюю историю, насчитывающую более трех веков. Как отмечается рядом авторов, принятие актов, регулирующих лесные отношения в России в период с принятия Соборного уложения 1649 по 1917 г., зависело не от задач перспективного развития этих отношений, а скорее от существовавших проблем, связанных с эксплуатацией лесов, как, например, нерегулируемая вырубка леса, необходимость обеспечения обороноспособности страны <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пуряева А.Ю. Государственное управление частными лесами в России в период с 1649 по 1917 г. // Экологическое право. 2011. N 4. С. 2 - 4.
Эти авторы <1> считают, что можно говорить о начале формирования лесного законодательства России уже в XVI в., однако в тот период леса охранялись прежде всего не как объект природы, а как вид имущества, принадлежащего в основном крупным землевладельцам, в том числе государству, короне и церкви.
--------------------------------
<1> См., например: Пуряева А.Ю., Пуряев А.С. Лесное право: Учеб. пособие. М., 2009. С. 6, 7.
Кроме того, леса охранялись и как имущество, необходимое для решения экономических и политических задач развития страны, а также для обеспечения интересов казны, которые были связаны с пушным промыслом и налогами, получаемыми от него <1>. Это подтверждается и нормативными актами, которые принимались в тот период. Например, Указы царя Алексея Михайловича (1629 - 1676) "О строгом сбережении засечных лесов", "О сбережении заповедного леса в Рязанском уезде", "О запрещении уничтожения лесов в истоках рек", Указ Петра I о ведении хозяйства в корабельных лесах, о севе лесов для флота (1723) и т.п. <2>.
--------------------------------
<1> См.: Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от Русской Правды до петровских времен // Государство и право. 1996. N 8. С. 141.
<2> Там же. С. 7.
Однако большинство нормативных актов дореволюционного периода регулировали отношения в области использования и "сбережения" лесов как ценного имущества, необходимого для развития промышленности, и как принадлежность угодий <1>. В тот период общих положений об охране лесов не существовало, и рубка была свободна, за исключением лесов, имевших специальное назначение (засек), и лесов, на которые были выданы охранные грамоты.
--------------------------------
<1> См.: Шелгунов Н.В. Материалы для Лесного устава // Юридический вестник. 1860 - 1861. Вып. N 7. С. 4.
Указанные тенденции касаются парового регулирования охраны и использования не только лесов, но и других природных объектов. Главным регулятором отношений природопользования были правовые нормы, регламентирующие имущественные отношения владельцев земельных участков, лесов, охотничьих угодий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестник Московского государственного университета. Сер. 11. Право. 1991. N 1. С. 51.
В законодательстве России XVII - XVIII вв. появилась тенденция к ограничению права собственников природных объектов в интересах государства, однако эти ограничения просуществовали до 1782 г. и были отменены Указом Екатерины II, передавшим все леса, в том числе заповедные, в полную собственность владельцев имений <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 55.
Поэтому, если говорить об истории развития лесного законодательства в России, следует начинать со второй половины XIX в., поскольку именно в этот период в России стало формироваться так называемое природоохранное законодательство.
До XIX в. даже такие акты были разрозненны и регулировали только отдельные вопросы лесопользования. Например, Обервальдмейстерская инструкция, принятая в 1723 г. Еще одной тенденцией того времени было принятие нормативных актов, регулирующих лесные отношения в отдельных регионах Российской империи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Навасардова Э.С. Кодификация лесного законодательства России в XIX в. // Общество и право. 2009. N 4(26). С. 14.
Только в 1801 г. Александр I поручил рассмотреть Устав о лесах по Белорусской провинции в особой Комиссии и соотнести его с иными уставами и положениями о лесах, действовавшими в то время. При этом Комиссия провела ревизию всех, в том числе ранее действовавших, постановлений о состоянии казенных лесов и составила проект Устава, который был подписан государем и приобрел после этого юридическую силу. Следует отметить, что некоторые дореволюционные авторы считали данный проект Устава переложением Форстмейстерской инструкции Павла I и его последующих постановлений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шелгунов Н.В. Указ. соч. С. 16.
Поэтому несмотря на то, что в современной литературе этот документ и именуют первым Уставом лесным Российской империи, в полном смысле ассоциировать его с подобной формой нормативного акта вряд ли возможно. Скорее следует говорить о том, что он явился первоосновой для дальнейшей кодификации лесного законодательства <1>. При этом задачей законодателей было скорее не создание "чего-то необыкновенно нового", а исключение из закона всего лишнего <2>.
--------------------------------
<1> См.: Навасардова Э.С. Указ. соч. С. 15.
<2> См.: Шелгунов Н.В. Указ. соч. С. 2.
Лесной устав помещался в 1-й книге VIII тома Свода законов Российской империи, который, как и весь Свод, переиздавался несколько раз. В 1913 г. был опубликован последний в истории России Лесной устав. Он состоял из шести разделов, включающих в себя 481 статью:
1 - о сбережении и охранении лесов;
2 - о лесах казенных;
3 - о государственных лесах, в непосредственном распоряжении Лесного ведомства не состоящих;
4 - о лесах частновладельческих;
5 - о лесах въезжих, общих и спорных;
6 - об ответственности за нарушение постановлений о лесах.
При этом все названные варианты Лесного устава представляли собой разбросанные в большом количестве книги, брошюры, оттиски и проч. положения самого Устава, инструкции, правила, циркуляры, наказы и т.д. Все это существенно затрудняло применение указанных норм <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лесной устав / Сост. Н. Залеман, б. помощник Обер-секретаря Общего собрания и соединенного присутствия I и Кассационных департаментов Правительствующего Сената, ныне столоначальник Лесного департамента Главного управления землеустройства и земледелия. СПб.: Типография Альтшулера, 1910.
Данная ситуация с лесным законодательством Российской империи позволила в дальнейшем сделать вывод о том, что лесное хозяйство до революции стояло на чрезвычайно низкой ступени развития при отсутствии какого бы то ни было плана государственного лесного хозяйства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лесное хозяйство РСФСР и перспективы его развития. М., 1924.
Целями лесной политики нового Российского государства стали:
1) создание благоприятных условий для лесовозобновления;
2) удовлетворение потребностей в древесине местного населения и государства;
3) извлечение наивысшей доходности при условии наиболее полного и ответственного лесопользования <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 89.
Эта же тенденция прослеживается и в первой половине XIX в. После утверждения в 1802 г. Лесного устава были изданы Постановления:
- "О мерах к устройству помещичьих лесов в С.-Петербургском и Царскосельском уездах" (1847);
- "О взыскании с помещиков тех уездов за несоблюдение правил о содержании в порядке лесных дач" (1857);
- "О мерах к сбережению лесов в Ставропольской губернии" (1857);
- "О приведении в известность и описании помещичьих лесных дач в Тверской и некоторых от Польши присоединенных губерниях" (1858);
- "Об ограничении в Восточной Сибири свободного пользования казенным лесом для огнедействующих заводов" (1857);
- "О взыскании штрафа за безбилетный сплав строевого и дровяного леса" (1849);
- "О выдаче наград поимщикам порубщиков казенных лесов" (1849); "О продовольствии самовольных порубщиков, употребляемых в казенные лесные работы" (1830).
А 15 мая 1867 г. издан Закон "О мерах к сохранению частных лесов" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гайковский Ф.А. Лесное законоведение. СПб.: Типография А.С. Суворина, 1895. С. 1.
К концу XIX - началу XX в. в России активизировался процесс развития законодательства, регулирующего пользование лесными землями, находившимися в частной собственности. К этому времени стала очевидной необходимость охраны лесов не только как источника природного сырья, но и как важного природоохранного и защитного фактора, в связи с чем и усилились природоохранительные тенденции в развитии лесного права. Так, в 1888 г. в России было принято Положение о сбережении лесов, действие которого распространялось на все леса независимо от того, в чьей собственности находились соответствующие лесные земли.
В соответствии со ст. 1 Лесного устава все леса Российской империи по роду владения разделялись на государственные, общественные и частные <1>.
--------------------------------
<1> Здесь и далее Лесной устав приводится по: Блинникова Р.А. Правовое регулирование использования земель лесного фонда: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Лесной устав. 1893. Т. VIII (ч. 1). Ст. 1 - 11.
Государственные леса подразделялись следующим образом:
1) собственно казенные (состоявшие в непосредственном распоряжении казны и служащие для удовлетворения потребностей государства);
2) имеющие особое назначение, в том числе:
а) леса для военных целей;
б) леса, приписанные к казенным и частным заводам - соляным, горным, винокуренным и др.;
в) леса, из которых производились наделы бывшим государственным крестьянам;
г) леса, входившие в состав казенных имений западных и прибалтийских губерний;
д) леса городские, в местностях, на которые не распространялось городовое положение 1870 г.;
е) леса колонистов;
ж) леса монастырские;
з) леса инородцев, казачьих войск и проч.
часть
государственных лесов состояла в ведении
Министерства земледелия и государственных
имуществ, например:
а) единственного владения казны;
б) общие - казны с частными владельцами;
в) казенные въезжие;
г) спорные между казной и частными владельцами;
д) крестьянские, до выдела государственным крестьянам наделов;
е) леса казенных имений;
ж) леса горных заводов и промыслов;
з) леса частных соляных промыслов.
Общественными лесами считались те леса, которыми "различные общества и установления" владели на правах собственности. К этим лесам относились:
1) леса духовного ведомства, купленные, подаренные или перешедшие ему по завещанию;
2) леса, составляющие собственность разных обществ, ученых сословий, университетов и т.д.;
3) леса, выделенные бывшим государственным крестьянам по специальным "владенным" записям;
4) леса казачьих войск.
К частным лесам относились леса, составлявшие собственность частных лиц и некоторых учреждений, как то:
1) Удельного ведомства;
2) Кабинета Его Императорского Величества;
3) Особ Императорской фамилии;
4) поиезуитские и ленных имений;
5) дворян;
6) лиц прочих сословий.
В тот период казенные леса, леса удельного ведомства, общественные и частные леса (т.е. все леса, за исключением лесов особого назначения) подчинялись действию правил Положения о сбережении лесов. Общий надзор за исполнением этих правил был возложен на Лесной департамент Министерства земледелия и государственных имуществ. Порядок управления государственными лесами был основан на положениях Лесного устава, а также на циркулярах и инструкциях Министерства земледелия и государственных имуществ.
При таком разделении мог быть сделан вывод о том, что на леса в тот период были фактически установлены две формы собственности: государственная и частная, поскольку общественные леса по своей сути представляли собой собственность "юридических лиц".
В зависимости от количества собственников леса разделялись на леса единственного владения (состоящие в собственности одного лица, общества или казны), общие (принадлежащие нескольким лицам, обществам или учреждениям), спорные (леса, право собственности на которые стало предметом судебного разбирательства) и въезжие (леса, в которых имели право бесплатного пользования для собственной надобности не только владелец, но и другие лица) <1>.
--------------------------------
<1> См.: § 79 Инструкции Лесного департамента от 16 августа 1869 г.
Вся система управления лесами была подчинена целям их сбережения и рациональной эксплуатации; последняя, в свою очередь, была направлена на "удовлетворение потребностей народа и государства в лесных материалах и извлечение денежного дохода из лесов" <1>.
--------------------------------
<1> См.: § 78 Инструкции Лесного департамента от 16 августа 1869 г.
Лес на казенных лесных землях продавался преимущественно через торги. Форма объявления о торгах (устная, письменная или посредством запечатанных объявлений) относилась исключительно на усмотрение Управления государственных имуществ <1>. К участию в торгах допускались все лица, имеющие законную правоспособность, без представления свидетельств на право торговли, за исключением:
- лиц, оглашенных по судебному приговору, через опубликование, в неисправности по прежним обязательствам с казной;
- чиновников тех мест, где происходит торг;
- лиц, служащих по сельским выборам, когда торг происходит в месте их служения и если они на то не получат заблаговременно разрешения Управления государственных имуществ с обязательством не состоять членами в торговом присутствии, которое, за исключением их, должно состоять не менее чем из трех членов.
--------------------------------
<1> См.: Циркуляр Лесного департамента от 23 сентября 1893 г. N 4641.
Без торгов (хозяйственным образом), но не ниже таксовой цены допускалась продажа леса:
- по решению лесничего - в качестве материала для транспортировки купленного на торгах леса <1>;
- смольняков, лыка, луба, бересты, смолы и дегтя, если не предвиделось конкуренции <2>;
- если лес оставался непроданным после торгов - при наличии письменного решения Торгового присутствия не назначать вторичных торгов <3>;
- в северных губерниях (Архангельской, Вологодской, Олонецкой, Пермской, Вятской и Костромской) - без предварительной продажи его с торгов и при отсутствии конкуренции <4>;
- в остальных губерниях Европейской России - на нужды местного населения при выполнении целого ряда условий, направленных на то, чтобы с максимальной точностью можно было учесть реальные потребности населения в лесе <5>.
--------------------------------
<1> Лесной устав. 1893. Ст. 256.
<2> См.: § 82 Инструкции Лесного департамента от 16 августа 1869 г.
<3> См.: § 79 Инструкции Лесного департамента от 16 августа 1869 г.
<4> См.: § 78 Инструкции Лесного департамента от 16 августа 1869 г.
<5> См.: Циркуляр Лесного департамента от 23 сентября 1893 г. N 4641.
Помимо продажи леса в соответствии с целями эксплуатации казенных лесов были установлены безденежные и льготные формы отпуска леса. Они могли производиться по Высочайшим повелениям <1> либо по решению Управления государственных имуществ в целом ряде случаев, оговоренных в законе, в том числе:
- священнослужителям и церковным причетникам православных сельских церквей - для постройки сгоревших домов (ст. 259 Лесного устава);
- бывшим государственным крестьянам - на устройство и содержание дорог в местностях, где исправление дорог проводится не за счет собираемых податей (ст. 263, 266, 267, 270 - 273 Лесного устава);
- отставным и вышедшим в запас армии нижним чинам, указанным в ст. 281 и 282 Лесного устава, - для постройки, починки и отопления домов;
- русским и норвежским переселенцам на Мурманский берег, по принятии последними русского подданства, в течение 10 лет - на постройку домов, пяти речных и двух мореходных судов и на домашнее продовольствие (ст. 277 Лесного устава);
- на содержание земских дорог и дорожных сооружений и др.
--------------------------------
<1> Лесной устав. 1893. Ст. 256.
К числу льготных отпусков относились такие, которые производились в силу закона обществам, ведомствам или лицам за уменьшенную плату или по таксе. Кроме того, Лесной устав разрешал Управлению государственных имуществ производить льготные отпуски леса по своему решению в следующих случаях:
- православному духовенству - на его хозяйственные надобности в размере действительной потребности с платой по таксе (ст. 259 Лесного устава);
- бывшим государственным крестьянам, лишившимся домов от пожаров, - на отстройку (ст. 274 Лесного устава);
- обществам крестьян - на постройку сельских училищ и церковно-приходских школ за половинную таксу (ст. 285 Лесного устава).
Необходимо подчеркнуть, что вся эта система регулирования лесных отношений распространялась в полном объеме лишь на государственные (казенные) леса. На леса, находившиеся в частном владении, указанные ограничения распространялись лишь частично.
Однако, по некоторым данным, во второй половине XIX в. в частной собственности находилось около трети всех лесов России, главным образом в ее европейской части <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. СПб.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1904. С. 21.
Изменение государственной политики в данной области связано с реформой 1861 г., существенно расширившей возможности развития промышленности, в том числе лесозаготовительной. Для предотвращения возможных последствий неконтролируемого лесопользования в частных лесах было издано несколько нормативных актов. Например, в 1876 г. были утверждены Временные правила для нескольких южных губерний, ограничивающие ежегодный размер рубок, в 1888 г. - Положение о сбережении лесов, под действие которого подпадали уже все леса России.
Этими актами закреплялись ограничения на распоряжение лесным имуществом для владельцев лесных земель.
Во-первых, практика показала, что законодательно введенные ограничения имущественных прав на лес, находящийся на выделенных крестьянам участках, не способствовали бережному отношению к лесу со стороны крестьян - владельцев этих участков. "Вступив во владение отведенными ему лесным и подсечно-земельным наделами, крестьянин Олонецкой губернии должен был подчиниться лесоохранительному запретительному закону... Эти ограничения прав собственности на лес невольно должны были привести крестьянина к сознанию, что он не полный собственник этого имущества. А сознание это, в свою очередь, привело к тому, что он мало стал ценить свой лес и в обращении с ним проявлять полное отсутствие разумной заботливости о сохранении леса путем правильного пользования им. И это понятно: чтобы ценить лес, нужно видеть от него пользу, видеть в нем хорошую доходную статью. Но при существующих порядках лесопользования это имущество, несмотря на громадные размеры и несомненную ценность, не дает крестьянину ощутительной выгоды, которая вела бы к заметному подъему его экономического состояния" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. С. 31, 32.
Во-вторых, разрешение продавать сухостойный, валежный и непригодный для ведения подсечного земледелия лес открывало широкие возможности для злоупотреблений со стороны владельцев, когда под видом леса, разрешенного к продаже, крестьяне фактически продавали лес на сруб.
В-третьих, неразрешимую проблему составляли нарушения права собственности и лесного законодательства на крестьянских и частновладельческих лесных землях, особенно принадлежащих мелким помещикам и крестьянам. Собственники земли были не в состоянии обеспечить надлежащую охрану своих участков. К тому же по Закону от 7 апреля 1897 г. преследование по суду порубщиков производилось лишь при условии возбуждения его владельцем лесного участка, но "так как владельцами их состоят сами же крестьяне, то, разумеется, между ними не могло быть и вопроса об обоюдном преследовании за самовольные порубки" <1>. Одной из причин исчезновения крестьянских и частновладельческих земель была беспорядочная пастьба скота, на что указывалось в докладах целого ряда местных комитетов (Московской, Пермской, Рязанской, Пензенской, Минской и других губерний) <2>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 21.
<2> Там же. С. 31, 32.
По установленному приложением к ст. 31 Положения о крестьянских учреждениях 1876 г. порядку для составления акта о потраве необходимо было вызвать на место сельских должностных лиц и понятых, "нередко из того же селения, стадо которого потравило растительность. Равно нет никакой возможности задержать скот, причинивший повреждение, ибо в таких случаях сопротивление, грубая расправа и отобрание скота обратно - явления заурядные" <1>. Между тем карались эти действия небольшим штрафом, несущественным по сравнению с выгодой пастьбы скота на чужих лесных землях.
--------------------------------
<1> Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. С. 33.
Широкие возможности для злоупотреблений открывали пастбищные сервитуты, которыми были обременены леса западных губерний, а также чересполосность лесных владений. Хотя по лесоохранительному закону владельцы сервитутов не имели права использовать для выпаса вырубки и молодняки до 15-летнего возраста, они повсеместно игнорировали эти ограничения, и реальных возможностей борьбы с этими нарушениями лесного законодательства у собственников лесных земельных участков не было. Согласно ст. 57-5 Устава о наказаниях виновные в недозволенной законом о сбережении лесов пастьбе скота в молодняках и на вырубках привлекаются к ответственности лицами надзора за частными лесами; Закон от 23 апреля 1901 г. устанавливал ответственность за это правонарушение и наказание за него в виде штрафа размером 10 рублей и уплаты по таксе за поврежденный лес с заменой в случае заявленной ответчиком несостоятельности денежного наказания на трехдневный арест. Но, как говорилось в докладе местного комитета Гродненской губернии, "лицо надзора, пристав или урядник, не могло все время, притом днем и ночью, сидеть в лесу и составлять протоколы; раз, много два раза в месяц, такой протокол составляется, затем несколько таких протоколов одновременно представляются суду.
Нужно заметить, что при составлении протокола о незаконной пастьбе лицо надзора не уполномочено предъявлять требования об удалении незаконно пасущегося стада из заказников и, таким образом, скот пасется в заказниках безостановочно все время; затем, по истечении значительного количества времени, наступает разбор дел у мирового судьи, причем, по совокупности проступков, виновные в систематической пастьбе и безостановочном "хозяйничаньи" в чужом имуществе - лесе, подвергаются по окончательном результате и по прошествии часто года или более, 3-дневному аресту; неудивительно, право, слышать после их отзывы, что суд наградил их 3-дневными харчами" <1>. В случаях же возбуждения дел о незаконной пастьбе со стороны собственника лесной земли он часто подвергался мести со стороны крестьян.
--------------------------------
<1> Там же. С. 34, 35.
Что касается чересполосности, то она выражалась в существовании так называемых лесных садков, или левад, представлявших собой крестьянское надельное владение в виде поляны с высаженными на ней фруктовыми деревьями, окруженной со всех сторон помещичьим лесом. Крестьянин имел право собирать в своем садке фрукты и траву, а также пасти скот, но не имел права вспахивать землю и рубить чернолесные деревья садка, принадлежащие помещику. В 1868 г. был принят законодательный акт в виде приложения к ст. 17 местного Положения о крестьянах для губерний Киевской, Волынской и Подольской, который отчасти урегулировал неопределенные отношения между помещиками - собственниками лесных земель и крестьянами - владельцами садков. Этим актом было предложено помещикам возвратить себе непосредственное владение землями садков путем добровольного обмена с крестьянами-садковладельцами на полевые участки тех же размеров, расположенные вне леса.
Но этот акт имел лишь рекомендательный характер, к тому же процедура обмена была очень сложна и дорога. Поэтому садки оставались в пределах лесных земель вплоть до революции 1917 г. Садковладельцам они давали возможность практически бесконтрольного пользования окружающим помещичьим лесом путем систематических потрав и порубок; многие из них вдвое и более расширили площадь своих садков путем постепенных захватов, выкорчевали фруктовые деревья и обратили садки в пашню, нередко даже и селились в них. Средств для законного воспрепятствования этому правовая система Российской империи не давала.
Как объяснялось в Отчете местного комитета Подольской губернии, крестьяне дорожат садками "не по действительной их ценности, так как они расположены преимущественно далеко от крестьянских усадеб и вести хозяйство на них вообще неудобно, а большею частью вследствие возможности пользоваться безнаказанно чужим лесом, уберечь который часто представляется трудным и даже невозможным, когда таких крестьянских левад в помещичьем лесу много" <1>. В Отчете комитета Витебской губернии сообщается, что в одном из имений этой губернии "среди леса помещика крестьяне владеют лугом, который принадлежит 72 владельцам и разбит на 72 участка, некоторые величиною в 200 кв. сажен. Каждый участок ограничен, и на площади в 12 десятин поставлено 36 межевых столбов. Можно представить себе, сколько дорог и тропинок проложили крестьяне по лесу к своим участкам, как все это мешает лесоустройству, препятствует охране леса; само наблюдение за межевыми знаками почти невозможно, и через несколько лет по возобновлении они снова уничтожаются, и являются захваты" <2>.
--------------------------------
<1> Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. С. 38.
<2> Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. С. 34, 35.
Из сказанного очевиден вывод, что "та цель, с которой был издан запретительный закон, т.е. охранение крестьянских лесов, им не достигнута. Он не предохранил лесные крестьянские наделы от истощения, ничего не прибавил в крестьянское хозяйство и не сделал деревню зажиточною" <1>. Этот закон, "лишивший крестьян права промышленной эксплуатации леса и этим обесценивший в глазах крестьянина это имущество, создал такое положение, при котором надеяться на какие-то шаги со стороны самих крестьян, направленные к упорядочению лесопользования, не приходится" <2>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 38.
<2> Там же. С. 18.
В то же время "простое разрешение крестьянам продавать их лес - не есть еще универсальное средство от всех зол в этом важном деле" <1>, поскольку, "если ничем не урегулировать право свободной продажи леса, то можно получить еще более быстрое, чем прежде, расхищение лесных богатств" <2>. Об этом свидетельствует, в частности, история башкирских лесов, расположенных в Оренбургской и Уфимской губерниях.
--------------------------------
<1> Там же. С. 19.
<2> Там же. С. 19, 20.
В одной лишь Оренбургской губернии башкирам с 1861 г. принадлежало более половины всех лесных земель губернии (1 652 687 десятин). В Записке Оренбургского местного комитета о нуждах сельскохозяйственной промышленности отмечалось: "Так как земля под этим лесом пригодна почти исключительно лишь для лесной культуры, ее доходность, а следовательно, все материальное состояние ее владельцев-башкир, зависит главным образом от правильности лесного хозяйства. В случае хищнического истребления леса большинство занятых им площадей обратится в бесплодные бугры, а соседние местности неминуемо испытают на себе все тяжелые последствия лесоистребления" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 24.
Между тем в конце XIX в. у населявших эти местности башкир, в собственности которых находились лесные земли, культура правильного ведения лесного хозяйства еще отсутствует. Как следствие этого, "громадные пространства башкирских земель пустуют, поросшие мелкими кустарниками или заваленные массой гниющей древесины - остатков от вырубленных лесов" <1>. По Закону от 6 июня 1894 г. предполагалось выкупить башкирские леса для казны с целью "сохранить леса от истребления и вознаградить вотчинников за отчуждаемое имущество". При этом выкупная цена была установлена законодательно и составляла от 80 копеек до 1 рубля за десятину лесной земли, выкуп был принудительным, вследствие чего "башкиры отнеслись к этой продаже крайне несочувственно" <2> и ускорили вырубку лесов, что оказалось возможным ввиду того, что выкуп растянулся на несколько лет.
--------------------------------
<1> Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. С. 24.
<2> Там же. С. 152.
Министерство сельскохозяйственной промышленности стремилось выкупить в первую очередь земли, на которых еще оставались леса. Трудность состояла и в том, что леса, принадлежавшие башкирам, не были учтены. "На таксацию чужого леса потребовалась бы затрата большой суммы. Казна не хотела взять этого расхода на себя, башкиры не могли принять и подавно" <1>. Как говорилось в Записке местного комитета Оренбургской губернии, "выход из этого один - покупка казною вырубленных башкирских мест и тех лесов, которые не могут быть использованы теперь за неприступностью. При всем желании придумать какую-либо иную комбинацию, при которой можно было бы облегчить башкир от давящего их многоземелья, такой комбинации не подыщешь" <2>.
--------------------------------
<1> Лесное законодательство зарубежных стран / Под общ. ред. П.В. Васильева и Г.Н. Полянской. М., 1973.
<2> СУ РСФСР. 1918. N 42. Ст. 522.
Наконец, многими местными губернскими комитетами в их трудах, посвященных обсуждению лесоохранительного закона, отмечался такой его важнейший недостаток, как отсутствие дифференцированного подхода к задачам организации лесного хозяйства в зависимости от особенностей той или иной местности. В основу закона был положен единый принцип: "Необходимость сохранения леса в возможно большем количестве" <1>, между тем как "в экономическом отношении сохранение возможно больше площади под лесной растительностью во многих случаях не только не полезно, но совершенно нерационально, так как лишает население возможности обратить свои угодья под более интенсивные и более выгодные в экономическом отношении сельскохозяйственные культуры" <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Полянская Г.Н. Указ. соч. С. 107 - 138.
<2> СУ РСФСР. 1923. N 58. Ст. 564.
Как отмечали в своих докладах комитеты Костромской и Вологодской губерний, "лесоохранительный закон... представляется идеальным с точки зрения нужд Екатеринославской губернии, где каждое несрубленное дерево необходимо "лелеять и охранять". Между тем закон этот распространен не только на Екатеринославскую и сходные с нею по условиям произрастания леса губернии, но и на все другие. У нас лес прекрасно растет без всякого насаждения, без всякого ухода; мало того, пашня зарастает лесной порослью, если владелец два-три года подряд не выйдет с плугом на свою полосу" <1>.
--------------------------------
<1> Лесное хозяйство (Свод трудов местных комитетов 49 губерний Европейской России) / Сост. Д.С. Шилкин. С. 128, 129.
Введение лесоохранительного закона негативно сказалось на ряде традиционных отраслей сельскохозяйственной промышленности северных губерний, таких, как льноводство, травосеяние <1>. В Череповецком уезде Новгородской губернии "введение лесоохранительного закона повлияло угнетающим образом на благосостояние лесохозяев, в особенности на дворян, владельцев средних и небольших имений", так как "по местным условиям правильное лесное хозяйство возможно только в крупных дачах, владениям же средним и мелким, а таких громадное большинство, правильное хозяйство недоступно, так как содержание дачи и охрана ее при низкой цене на лес превысят доходность от продажи годовых лесосек" <2>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 152.
<2> Там же.
Развитие лесного законодательства России в XX в. характеризуется процессом кодификации. После Октябрьской социалистической революции леса, как и другие природные ресурсы, были национализированы и стали достоянием народа. Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета от 27 мая 1918 г. "О лесах" <1> определил основные принципы социалистической организации лесного хозяйства в целях использования лесов в интересах всего народа. Этот Декрет получил статус основного закона о лесах <2> и стал одним из первых актов лесного законодательства новой России. Данным актом всякая собственность на лес в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики отменялась навсегда.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1918. N 42. Ст. 522.
<2> Подробнее см.: Полянская Г.Н. Указ. соч. С. 107 - 138.
Леса, принадлежавшие частным лицам и обществам, объявлялись без всякого выкупа, явного или скрытого, общенародным достоянием Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.
Все находящиеся в лесах постройки лесохозяйственного значения с живым и мертвым инвентарем и со всеми принадлежностями отчуждались в общенародное достояние, как и леса. Акты и договоры об отчуждении лесов, когда-либо и кем бы то ни было заключенные, признавались утратившими силу.
Кроме того, данным актом регулировались основы организации лесного хозяйства, полномочия центральных и местных органов в области лесных отношений, права и обязанности граждан, а также вопросы деятельности так называемого персонала правительственных лесных специалистов.
Декрет "О лесах" прекратил свое действие в соответствии с Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 2 марта 1924 г. "Об установлении списка узаконений, прекращающих свое действие с введением Лесного кодекса".
Первый Лесной кодекс РСФСР <1> был утвержден II сессией ВЦИК X созыва 7 июля 1923 г. Этот Кодекс просуществовал 55 лет и утратил силу с 1 января 1979 г. в связи с изданием Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 ноября 1978 г.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1923. N 58. Ст. 564.
Принятие названного Кодекса можно считать первой послереволюционной кодификацией лесного законодательства. В этом Кодексе все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, объединялись в собственность Рабоче-Крестьянского Государства и образовывали единый государственный лесной фонд.
Из состава государственного лесного фонда в земельный фонд могли быть переданы следующие площади, не имеющие защитного характера:
1) лесные участки, приобретенные крестьянскими обществами и товариществами в дореволюционное время в целях расширения землепользования или предоставленные им в законном порядке для той же цели до издания Земельного кодекса;
2) незначительные лесные площади, вклинивающиеся в земли трудового землепользования и создающие неудобства для ведения сельского хозяйства.
Исключенные из лесного фонда и подлежащие передаче в земельный фонд земельные площади с произрастающей на них древесной растительностью передавались в ведение землеустроительных учреждений и затем предоставлялись ими землепользователям на основании и условиях, предусмотренных Земельным кодексом.
Произрастающий на исключенных из лесного фонда площадях товарный лес продавали лесные органы Народного комиссариата земледелия на общих основаниях.
Все леса на территории РСФСР составляли Единый государственный лесной фонд, который подразделялся следующим образом:
1) леса местного значения;
2) леса общегосударственного значения.
В состав лесов местного значения входили лесные участки, расположенные вне крупных лесных массивов:
1) бывшие крестьянские, общественные и переселенческие лесные наделы;
2) леса, находившиеся в подворном крестьянском владении (отруба, хутора);
3) другие леса, принадлежавшие до национализации лесов сельским обществам и товариществам крестьян и находившиеся в их лесном или подсечном пользовании и не имеющие общегосударственного значения.
При этом в лесах Севера и в местностях с лесистостью более 50%, где не было лесов крестьянских владений, из лесов государственного значения исключительно для удовлетворения потребностей в древесине трудовых объединений выделялись лесные дачи с расчетом не более 2 десятин на душу.
В число лесов местного значения не включались такие лесные участки, которые сдерживали сыпучие пески, охраняли берега рек от размывов, горные склоны от обвалов и задерживали развитие оврагов.
Леса местного значения после признания их таковыми передавались губернскими земельными органами в бессрочное пользование: 18 земельным обществам, сельскохозяйственным коммунам и артелям, другим объединениям трудовых землепользователей, отдельным землепользователям на основании особых правил и условий, разработанных Народным комиссариатом земледелия.
На лесопользователей, в ведение которых передавались леса местного значения, возлагались следующие обязанности:
1) охрана лесов от лесных пожаров, самовольных порубок, неправильной пастьбы скота;
2) соблюдение плана лесного хозяйства, утверждаемого губернским лесным органом.
Неправильное ведение лесного хозяйства на отведенных землепользователям лесных участках влекло за собой уголовную ответственность.
Для удовлетворения хозяйственных потребностей в древесине советских хозяйств выделялись небольшие лесные дачи, находившиеся на территории данных хозяйств или примыкающие к ним. Порядок эксплуатации и охраны этих дач определялся правилами, издаваемыми соответствующим Народным комиссариатом земледелия.
Все остальные леса составляли леса общегосударственного значения, которые делились:
1) на леса собственно государственные;
2) на леса особого назначения.
Для ведения правильного лесного хозяйства в дачах государственного значения по особым инструкциям соответствующего Народного комиссариата земледелия составлялся план хозяйства, устанавливавший оборот рубки или хозяйства, размер и порядок всех лесных пользований, а также основания работ по лесовозобновлению, лесоразведению и уходу за лесом.
Сверхсметные вырубки растущего леса допускались в исключительных случаях по постановлению Народного комиссариата земледелия, утверждаемому Советом труда и обороны. Произведенные сверхсметные вырубки должны были быть покрыты уменьшением вырубки лесов в последующие годы.
Мертвый или поврежденный до степени прекращения роста лес, бурелом, а также лес, подлежавший вырубке при прочистках и прореживаниях, проведении дорог и размещении аналогичных объектов, мог быть вырублен сверхсметно с зачетом или без зачета в счет смет на основаниях, установленных инструкцией для отпуска леса.
К побочным видам лесопользования в тот период относились:
- пастьба скота;
- сенокошение;
- охота;
- сбор орехов;
- сбор лесной подстилки и мха;
- рыбная ловля в лесных озерах и речках;
- добыча на территории лесничеств торфа, глины, песка и камня.
К лесам особого назначения относились лесные дачи, выделяемые из 19 лесов общегосударственного значения:
1) защитные лесные дачи;
2) учебно-опытные лесные дачи и памятники природы;
3) горно-заводские леса;
4) городские;
5) эксплуатировавшиеся на основании концессионных договоров;
6) предоставленные государственным транспортным или промышленным предприятиям и их объединениям в порядке создания комбинированных хозяйств.
По истечении срока использования или в связи отсутствием необходимости в них леса особого назначения передавались обратно в состав общегосударственного лесного фонда.
Защитными признавались леса и кустарники:
1) сдерживающие сыпучие пески или препятствующие их распространению;
2) предохраняющие от понижения уровня воды в истоках и устьях рек и речек;
3) охраняющие берега рек и водных источников от обрывов, размывов и повреждений ледоходом;
4) удерживающие оползни земли, обрывы скал или препятствующие размыву почвы, образованию снежных обвалов и быстрых потоков;
5) имеющие значение снегосборных и снегозащитных полос;
6) имеющие гигиеническое или эстетическое значение, а также
7) подлежащие по каким-либо научным основаниям сохранению в их естественном состоянии (памятники природы).
Для обслуживания лечебных учреждений (курортов) общегосударственного значения выделялись незначительные лесные площади, имеющие характер парков. Все эти леса также были защитными.
Лесные участки на бывших городских землях, а также находившиеся при городах и поселениях городского типа, считались городскими лесами и включались в городскую черту на общих основаниях с другими городскими землями.
При этом в состав городских лесов не включались лесные дачи и парки, предназначенные для учебных целей и переданные лесным, лесотехническим и высшим сельскохозяйственным учебным заведениям, даже если находились в городской черте.
Концессионными лесами являлись лесные площади, предназначенные для лесосек, отводимых концессионеру в порядке особых договоров, утверждаемых Советом народных комиссаров по представлению Главного концессионного комитета.
В концессионных договорах должны были быть предусмотрены:
1) границы концессионного участка;
2) срок концессии;
3) порядок составления общего и частного планов хозяйства;
4) порядок отвода лесосек, предназначенных ежегодно в рубку;
5) размер, способы и сроки взносов платы, причитающейся с концессионера;
6) особые последствия, связанные с нарушением концессионером договора;
7) другие условия, регулирующие пользование объектом концессии. Организация охраны лесов от пожаров, самовольных порубок и иных повреждений, а также от незаконного пользования в лесах возлагалась на губернские лесные органы и лесничих.
После создания СССР советское законодательство развивалось путем принятия на уровне Советского Союза основ законодательства и на уровне республик - отраслевых кодексов.
Лесной кодекс 1924 г. просуществовал до 1977 г., когда были приняты Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик <1>.
--------------------------------
<1> Свод законов СССР. Т. 4. 1990. С. 337.
В Основах подчеркивалось, что лесные отношения в СССР (т.е. общественные отношения в области использования, воспроизводства и охраны лесов) базируются на государственной собственности на леса, которая служит главной предпосылкой рационального ведения лесного хозяйства. В соответствии с названными Основами признавалось, что леса в СССР:
- играют большую роль в развитии экономики, улучшении окружающей среды, повышении благосостояния народа;
- являются источником удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции;
- оказывают благоприятное влияние на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов;
- предохраняют почву от ветровой и водной эрозии;
- имеют иные полезные природные свойства.
Леса в СССР также использовались в оздоровительных целях и для удовлетворения культурных и эстетических запросов населения.
Многостороннее значение лесов и длительность их выращивания придавали делу рационального использования, сбережения и приумножения лесных богатств первостепенную важность.
Советское лесное законодательство было призвано активно способствовать научно обоснованному, комплексному использованию лесов, их планомерному воспроизводству и эффективной охране в интересах настоящего и будущих поколений, воспитанию советских людей в духе высокой ответственности за рачительное, хозяйское отношение к лесу как важной составной части природных богатств.
Задачами советского лесного законодательства являлись регулирование лесных отношений в целях обеспечения рационального использования лесов, их охраны и защиты, воспроизводства и повышения продуктивности для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в древесине, другой лесной продукции и усиления водоохранных, защитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов, а также охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области лесных отношений (ст. 1 Основ).
Как и согласно Лесному кодексу РСФСР 1923 г., леса в СССР находились в исключительной собственности государства и предоставлялись только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на леса, запрещались.
Вслед за Основами Законом РСФСР от 8 августа 1978 г. был утвержден Лесной кодекс РСФСР.
В нем нашли отражение новые тенденции развития лесного хозяйства, в том числе он придал делу рационального использования, сбережения и приумножения лесных богатств характер общегосударственной задачи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лесное хозяйство в системе планируемой экономики: Монография / Под ред. П.В. Васильева, Т. Моленды; Польская академия наук. Варшава, 1972. С. 217 и далее.
Большое внимание в Лесном кодексе 1978 г. уделялось вопросам государственного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, а также государственному контролю за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов.
Помимо ранее существовавших разделов в новом Кодексе появился раздел об ответственности за нарушение лесного законодательства, установивший конкретные составы лесонарушений. Также впервые в лесном законодательстве России появились нормы о применении международных договоров, которые провозгласили приоритет международного договора над нормами и союзного, и российского лесного законодательства.
В целом данный Кодекс во многом повторял нормы Основ лесного законодательства СССР. В этих законах, как и в других "головных" актах смежных отраслей законодательства (например, в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г., Основах законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик 1975 г.), в ущерб природоохранному преобладал именно природоресурсный подход <1>.
--------------------------------
<1> См.: Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестник МГУ. Сер. XI. Право. 1991. N 1. С. 73.
Лесной кодекс РСФСР просуществовал до 1993 г. и утратил силу в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 6 марта 1993 г. N 4616-1 "О порядке введения в действие Основ лесного законодательства Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 15. Ст. 524.
В указанных Основах под лесом подразумевалась совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.
Лесной фонд находился во владении лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, заповедников, национальных природных парков, учебных, лесных и опытных лесных хозяйств, ведущих лесное хозяйство.
Среди видов лесопользования в указанных Основах были названы:
1) заготовка древесины;
2) заготовка живицы;
3) заготовка второстепенных лесных материалов (пней, луба, коры, бересты, пихтовой, сосновой и еловой лапки);
4) побочные лесные пользования (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, подстилки и опавшего листа, камыша, куги и рогоза и другие виды побочных лесных пользований);
5) пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства;
6) пользование лесным фондом в научно-исследовательских целях;
7) пользование лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях.
В связи с изменением социально-экономического строя государства в новых Основах появилось указание рыночных механизмов регулирования лесных отношений. Например, участки лесного фонда предоставлялись в краткосрочное пользование на срок до одного года или долгосрочное пользование (аренду) на срок до 50 лет на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Форма выбора лесопользователя определялась районными (городскими) советами народных депутатов.
Запрещались или в установленном порядке признавались неправомочными действия органов государственной власти, а также лесопользователей, направленные:
- на ограничение вопреки условиям лесных торгов и конкурсов доступа к участию в них юридических лиц, в том числе иностранных, и физических лиц, желающих приобрести право на лесные пользования в соответствии с Основами;
- на уклонение от выдачи разрешительных документов победителям на лесных торгах или конкурсах;
- на дискриминацию лесопользователей, создающих структуры, конкурирующие с предприятиями, занимающими доминирующее положение в лесопользовании;
- на дискриминацию лесопользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.
Основанием предоставления участков лесного фонда в долгосрочное пользование было совместное решение районного (городского) совета народных депутатов и владельцев лесного фонда. Кроме того, передача участков лесного фонда в аренду проводилась лесхозами, а в лесах, находящихся во владении колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных формирований, - этими владельцами лесного фонда, на основании лицензии.
Вмешательство в хозяйственную деятельность пользователей лесного фонда, связанную с использованием лесных ресурсов, не допускалось, за исключением случаев нарушения лесопользователями лесного и природоохранного законодательства.
Основы лесного законодательства РФ утратили силу в связи с принятием Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ <1>, который действовал до 1 января 2007 г. и был заменен новым Лесным кодексом 2006 г.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.