12. Локальные акты

Согласно ст. 8 ТК РФподлокальными нормативными актами понимаются акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателями (за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Локальные нормативные акты определяют правила поведения работников у того или иного работодателя. Везде, где есть совместная деятельность, производственный процесс, выполнение которого требует коллективных усилий, возникает потребность в принятии локальных нормативных актов,  определяющих поведение работников в процессе совместного труда.

В связи с этим наиболее значимым локальным нормативным актом являются правила внутреннего трудового распорядка, которые регламентируют порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя.

Следующими по значимости следует назвать должностные инструкции. Эти локальные нормативные акты, принимаемые работодателем, закрепляют требования к деловым качествам работников, занимающих определенные должности (или претендующих на их занятие) и выполняющих конкретную работу. Установление таких требований также является крайне важным для организации коллективного труда.

Таким образом, основная цель локального нормотворчества – это регулирование процесса труда коллектива, работающего у данного работодателя.

В связи с этим довольно спорным можно назвать утверждение о том, что в локальных нормативных актах закрепляются деловые обычаи (например, обходные листы при увольнении работника), деловые обыкновения(например, проведение «планерок» или выдача работникам письменных заданий), корпоративные традиции(например, чествование передовиков производства), этические нормы (например, встреча клиента фирмы приветствием), эстетические нормы (например, ношение фирменной одежды). Отметим, что все приведенные позиции не носят правового характера. Соответственно возникает вопрос о возможности их принудительного исполнения.

Круг вопросов, для решения которых работодатель вправе (или обязан) принимать локальные нормативные акты, может быть определен как в законодательстве, так и в учредительных документах конкретного работодателя. Как правило, законодатель обязывает работодателей принимать такие локальные нормативные акты, которые необходимы для упорядочения трудовых отношений между работниками и работодателем, для реализации функций работодателя (например, правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, положения об оплате труда).

Так, в соответствии с ТК РФработодатель должен утверждать правила внутреннего трудового распорядка (ст. 190), график отпусков (ст. 123), положение об оплате труда (ст. 135), графики сменности (ст. 103) и прочее.

В случаях, предусмотренных ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, коллективным договором, соглашениями, работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого представительного органа) (ст. 8 ТК РФ). Отсутствие в организации представительного органа работников не влечет невозможности принятия работодателем локального нормативного акта. В этом случае локальный нормативный акт принимается без учета мотивированного мнения представительного органа работников.

Чаще всего в данном случае речь идет об учете мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (далее – выборного органа). Однако понятия «представительный орган» подразумевает не только выборный орган, но и любой другой орган, представляющий интересы работников. При этом необходимо понимать, что если норма ТК РФтребует учета мнения именно выборного органа, то, исходя из равенства представительных органов работников, работодателю целесообразно при отсутствии выборного органа в организации учитывать мнение иного представительного органа работников.

Например, согласно нормам ТК РФграфик отпусков утверждается с учетом мнения выборного органа, а правила внутреннего трудового распорядка – с учетом мнения представительного органа. Поэтому если в организации нет выборного органа, но при этом существует иной представительный орган, то мнение такого органа в обязательном порядке учитывается при принятии правил внутреннего трудового распорядка, а при утверждении графика отпусков учет мнения названного органа целесообразен, но зависит от решения работодателя.

На основании ч. 3 ст. 8 ТК РФколлективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников.

Особое внимание необходимо обратить на процедуру учета мнения представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов. Согласно ст. 372 ТК РФучет мнения представительного органа осуществляется в следующем порядке(несмотря на то, что в ст. 372 ТК РФречь идет только о выборном органе первичной профсоюзной организации, полагаем, что установленный порядок следует соблюдать при учете мнения не только такого выборного органа, но и иного представительного органа работников).

Для соблюдения процедуры учета мнения представительного органа работников работодателю необходимо направить проект локального нормативного акта и обоснование к нему в представительный орган работников. Обоснование – это изложение работодателем доводов и аргументов, подтверждающих необходимость принятия локального нормативного акта или внесения в него каких-либо изменений, дополнений. Направление проекта локального нормативного акта и обоснования к нему целесообразно осуществлять с сопроводительным письмом, в котором указываются наименования документов, количество листов и количество экземпляров каждого документа.

Выборный представительный орган работников в течение установленного срока (не позднее 5 рабочих дней со дня получения проекта) готовит мотивированное мнение по проекту, утверждает его и направляет работодателю в письменной форме.

Если мотивированное мнение выборного представительного органа работников содержит согласие с проектом локального нормативного акта (по всем его пунктам), то работодатель вправе утвердить локальный нормативный акт с учетом мотивированного мнения представительного органа работников.

В случае если работодатель согласен с поправками, внесенными в проект представительным органом работников, локальный нормативный акт принимается в редакции, предложенной представительным органом работников.

В случае если работодатель не согласен с позицией представительного органа работников, то должны быть проведены дополнительные консультации. Консультации с представительным органом работников должны быть проведены в течение трех дней после получения мотивированного мнения работодателем. Для их проведения работодатель должен известить представительный орган работников о времени и месте консультаций.

Результаты консультаций подлежат оформлению протоколом, который может содержать:

• взаимоприемлемые условия локального нормативного акта, согласованные сторонами. В этом случае работодатель принимает локальный нормативный акт с учетом мнения представительного органа работников;

• факт недостижения соглашения сторон по возникшим разногласиям. В этом случае оформляется протокол разногласий по неурегулированным вопросам, после чего работодатель вправе принять локальный нормативный акт в редакции, которую он считает целесообразной.

Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ст. 372 ТК РФпорядка учета мнения выборного органа, не подлежат применению. В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения (ч. 4 ст. 8 ТК РФ).

Важную роль в регулировании трудовых отношений играют разъяснения высших судебных органов (Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ). Особое значение среди актов названных органов имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.04 № 2, содержащее разъяснения для судов по правильному применению положенийТК РФпри разрешении трудовых споров.

Действие во времени.

Действие во времени актов, содержащих нормы трудового права, означает установление времени начала и окончания действия указанных актов (т.е. их временных границ).

Согласно ч. 1 ст. 12 ТК РФзакон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, вступает в силу со дня, указанного в этом законе или ином нормативном правовом акте либо в законе или ином нормативном правовом акте, определяющем порядок введения в действие акта данного вида.

Например, согласно ст. 32 Федерального закона от 12.01.96 № 10-ФЗэтот закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Помимо формулировки «вступление в силу со дня официального опубликования» закон может предусматривать иной порядок введения его в действие. Этот порядок может касаться как закона в целом, так и его отдельных частей.

Так, ТК РФбыл принят 21 декабря 2001 г., опубликован в «Российской газете» 31 декабря 2001 г., а вступил в силу в соответствии сост. 420лишь с 1 февраля 2002 г.

Подобный подход характерен для крупных кодифицированных актов, на осмысление которых правоприменителям требуется некоторое время.

Необходимо отметить особую роль официального опубликования нормативных правовых актов в вопросах вступления таких актов в законную силу. Ведь, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФнеопубликованные законы и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. При этом следует отметить, что почти все акты, содержащие нормы трудового права, так или иначе затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Если дата вступления закона или иного нормативного правового акта не определена ни одним из вышеуказанных способов, то она рассчитывается по общим правилам.

Во-первых, на основании ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 № 5-ФЗфедеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

При этом под официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона следует понимать первую публикацию его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете»  или «Собрании законодательства Российской Федерации» (ст. 4 указанного закона).

Во-вторых, в соответствии с пп. 5 и 6 указа Президента РФ от 23.05.96 № 763акты Президента РФ и Правительства РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. При этом официальным опубликованием названных актов считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

В-третьих, на основании п. 12 вышеназванного указанормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Данные нормативные акты официально публикуются в «Российской газете» и в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ.

Согласно ч. 2 ст. 12 ТК РФзакон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, либо отдельные их положения прекращают свое действие в связи с:

• истечением срока действия; 

• вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы; 

• отменой (признанием утратившими силу) данного акта либо отдельных его положений актом равной или высшей юридической силы.

Самое распространенное из приведенных условий – отмена закона или иного нормативного правового акта либо отдельных его положений актом того же уровня или актом, имеющим бо`льшую юридическую силу.

Так, федеральный закон может быть отменен только федеральным законом, указ Президента РФ – федеральным законом или указом Президента РФ, постановление Правительства РФ – федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти – федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти.

Другим способом прекращения действия закона или иного акта, содержащего нормы трудового права, является вступление в силу другого акта равной или высшей юридической силы. Появление в ст. 12 ТК РФуказанного способа обусловлено тем, что не всегда при принятии того или иного акта одновременно признаются утратившими силу соответствующие нормативные правовые акты. По этой причине в системе нормативных правовых актов всегда имеются акты, фактически утратившие силу, но формально не отмененные. Применение этого способа представляется достаточно продуктивным, ведь наличие фактически утративших силу, но формально не отмененных актов загромождает нормативный массив отрасли трудового права и значительно затрудняет его использование и правильный выбор нормы, необходимой для эффективного правоприменения. Подобная ситуация наблюдается сейчас с нормативными правовыми актами бывшего СССР, многие положения которых юридически ничтожны по причине их противоречия законодательству РФ. При решении вопроса о том, действует ли тот или иной нормативный правовой акт, следует исходить из того, имеется ли более поздний акт равной или высшей юридической силы, регулирующий тот же круг отношений, что и ранее изданный акт.

Наконец, ст. 12 ТК РФустанавливает также в качестве условия прекращения действия закона или иного нормативного правового акта истечение срока, на который был рассчитан данный закон или иной нормативный правовой акт. При этом стоит отметить, что указанный способ практически не применяется в отношении законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

На основании чч. 3 и 4 ст. 12 ТК РФзакон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, не имеет обратной силы и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие, за исключением случаев, прямо предусмотренных в самом законе или акте. При этомТК РФприменяется к правоотношениям, возникшим после введения его в действие (1 февраля 2002 г.). В случае если правоотношения возникли до этого момента, тоТК РФприменяется только к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его в действие (ст. 424 ТК РФ). Аналогичное правило относится ко всем законам и иным нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права (ч. 5 ст. 12 ТК РФ).

Локальный нормативный акт вступает в силу со дня его принятия работодателем либо со дня, указанного в этом локальном нормативном акте, и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. В отношениях, возникших до введения в действие локального нормативного акта, указанный акт применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие (ч. 7 ст. 12 ТК РФ).

В свою очередь, ТК РФопределяет следующие основания прекращения действия локального нормативного акта либо отдельных его положений:

• истечение срока действия; 

• отмена (признание утратившими силу) данного локального нормативного акта либо отдельных его положений другим локальным нормативным актом;

• вступление в силу закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, коллективного договора, соглашения (в случае, когда указанные акты устанавливают более высокий уровень гарантий работникам по сравнению с установленным локальным нормативным актом) (ч. 8 ст. 12 ТК РФ).

Определенная специфика имеется в действии во времени актов социального партнерстваи трудовых договоров. Так, действие коллективного договора, соглашения и трудового договора во времени определяется их сторонами в соответствии сТК РФ.

Действие в пространстве

Территория, на которую распространяется действие того или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, определяется, главным образом, в зависимости от уровня принявшего его органа власти, если в самом акте не определена конкретная территория в рамках компетенции соответствующего органа.

Так, согласно ч. 1 ст. 13 ТК РФфедеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы трудового права, действуют на всей территории РФ, если в этих законах и иных нормативных правовых актах не предусмотрено иное.

Территория РФ включает в себя сушу, воды, недра и воздушное пространство (ст. 1 Закона РФ от 01.04.93 № 4730-1). Кроме того, Россия обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ), поэтому и здесь регулирование общественных отношений осуществляется нормативными правовыми актами РФ.

По общему правилу законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, действуют в пределах территории соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 13 ТК РФ). В то же время возможна ситуация, при которой работник, заключивший трудовой договор в одной субъекте РФ, трудится по заданию работодателя в другом субъекте. В таком случае регулирование его отношений должно осуществляться с помощью норм, находящихся в законах и иных нормативных правовых актах, действующих по месту нахождения работодателя, обязанного соблюдать местные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Исключение из этого правила составляют нормы федерального законодательства, которые распространяются на конкретный регион страны.

Например, нормы о гарантиях и льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, должны применяться ко всем работникам, занятым в таких местностях, безотносительно к тому, где с ними был заключен трудовой договор и где находится работодатель, направивший их на работу в данный регион.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие нормы трудового права, действуют в пределах территории соответствующего муниципального образования (ч. 3 ст. 13 ТК РФ).

Локальные нормативные акты организации действуют в пределах этой организации. При этом согласно ч. 4 ст. 13 ТК РФтакие акты действуют в отношении работников данного работодателя независимо от места выполнения ими работы.

Действие по кругу лиц

В соответствии с ч. 3 ст. 11 ТК РФвсе работодатели (физические лица и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.

В отношении работников законодатель не столь однозначен.

Согласно ч. 7 ст. 11 ТК РФна государственных гражданских и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяются с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной гражданской и муниципальной службе.

Кроме того, в соответствии с ч. 8 ст. 11 ТК РФтрудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются:

• на военнослужащих при исполнении обязанностей военной службы;

• членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор);

• лиц, работающих на основании договоров гражданско-правового характера – при условии, что указанные лица одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей.

Отметим, согласно п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.04 № 2если между сторонами заключен договор гражданско-правового характера, но в ходе судебного разбирательства установлено, что этим договором фактически регулируются трудовые отношения между работником и работодателем, к таким отношениям должны применяться положения трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.

В свою очередь, на территории РФ правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных такими лицами или с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 5 ст. 11 ТК РФ).