Глава I

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ

■ 1, РОщие сведения о чрезвычайных ситуациям

Высокое индустриальное развитие современного общества, опасные природные явления и стихийные бедствия и, как следствие, негативные явления, свя­занные с аварийностью производства, ростом числа крупных промышленных аварий с тяжелыми послед­ствиями, изменение экологической обстановки в ре­зультате экономической деятельности человека, воен-нь*е конфликты различного масштаба продолжают на­носить огромный ущерб всем странам планеты, а события возникающие под воздействием подобных явлений и их последствий, часто характеризуются как чрезвычайные ситуации.

Под чрезвычайной ситуацией (ЧС) понимается об­становка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, ка­тастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей*.

* Федеральный закон «О защите населения и территории от ЧС природного и техногенного характера» — 1994 г.

На территории России за год в среднем происходит до 230 — 250 событий чрезвычайного характера, свя­занных с опасными природными процессами, и до 900 — 950 чрезвычайных ситуаций, связанных с произ­водственной деятельностью человека. Статистика и долгосрочное прогнозирование показывают, что эти

цифры имеют тенденцию к дальнейшему росту, и в первую очередь, за счет увеличения числа событий техногенного характера.

Чрезвычайные ситуации как таковые не возника­ют сами по себе, а являются производными таких яв­лений техногенного или природного характера, как аварии, катастрофы, стихийные бедствия и другие по­добные события. Под аварией понимается опасное происшествие на промышленном объекте или на транспорте, создающее угрозу жизни и здоровью лю­дей и приводящее к разрушению производственных помещений и сооружений, повреждению или уничто­жению оборудования, механизмов, транспортных средств, сырья и готовой продукции, к нарушению производственного процесса и нанесению ущерба ок­ружающей среде.

Под стихийным бедствием понимается разруши­тельное природное и (или) природно-техногенное яв­ление, в результате которого может возникнуть или возникает угроза жизни и здоровью людей, происхо­дит разрушение или уничтожение материальных цен­ностей и элементов окружающей среды.

Под катастрофой понимается крупная авария (сти­хийное бедствие), повлекшая за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей, разрушение или уничтожение объектов и других материальных ценно­стей в значительных размерах, а также приведшая к серьезному ущербу окружающей среде.

Природа исходного события (явления) влечет за со­бой, как правило, чрезвычайную ситуацию соответст­вующего вида (характера). Так, например, техноген­ная авария может привести и к ЧС техногенного ха­рактера.

Такое явление, как катастрофа, имеет широкий спектр основ происхождения — природные, экологи­ческие, технические, военно-политические, демогра­фические, социальные и т. д., поэтому и ЧС, возника­ющая на этой основе, будет иметь комплексный ха­рактер.

Во многих случаях предпосылки для появления по­добных исходных событий как в техногенной, так и в природной сфере, влекущих за собой чрезвычай­ные ситуации, создает сам человек. Исходя из этого, 1

необходимо в процессе взаимоотношений человека со средой в ходе производственной деятельности ста­раться максимально снизить риск появления таких факторов, чтобы потом не тратить громадные средства на ликвидацию возникших на их основе чрезвычай­ных ситуаций.

Проявление какого-либо исходного события (яв­ления) и, на их основе, чрезвычайной ситуации опре­деляется по известным критериям* (системам крите­риев), позволяющим судить, что данное событие имеет место. Например, наличие такого события, как авария или происшествие определенного уровня с вы­бросом радиоактивных веществ (РВ) на радиационно (ядерно) опасном объекте, определяется критерием величины выброса в соответствующих единицах из­мерения. Наличие обильных осадков определяется такими критериям, как количество выпавших осад­ков и временем, за которое это событие произошло, и т. д. Не всякое исходное явление природного или техногенного характера можно считать чрезвычай­ной ситуацией. Факт наличия чрезвычайной ситуа­ции определяется также соответствующей системой критериев. Если критерии природного или техноген­ного исходного явления фиксируют наличие его как такового с позиции физической сущности, то крите­рии, фиксирующие наличие чрезвычайной ситуа­ции, определяют характер воздействия поражающих факторов данного события на население и окружаю­щую среду с позиции возможного ущерба. Цифро­вые показатели единиц измерения этих критериев и дают основание судить о наличии и конкретных масштабах ЧС.

* Критерий (греч. — средство для суждения) — признак, на ос­новании которого производится оценка, определение, или класси­фикация чего- либо; мерило оценки. Понятие термина «критерий» можно условно разделить на три элемента: содержание данного по­нятия, единицы измерения, цифровые показатели-этих единиц.

Основой системы критериев, определяющих на­личие ЧС и характеризующих их по масштабу и сте­пени ущерба, является принцип фиксации количест­ва пострадавших, нарушения условий жизнедеятель­ности у определенного количества жителей, либо наличия того или иного материального ущерба, а так­

же масштаба зоны бедствия данного события (Поста­новление Правительства Российской Федерации от 13.09.1996 г.).

При этом выполнение хотя бы одного из трех пер­вых критериев дает основание сделать вывод о нали­чии чрезвычайной ситуации.

Выявление возможного количества пострадавшего населения и величины материального ущерба в пока­занной системе оценок ЧС может определяться мето­дом прогнозирования с последующим уточнением фактических данных, либо путем оценки фактической обстановки, если событие уже произошло.

■ 2. Классификация чрезвычайных ситуаций

Чрезвычайные ситуации принято классифициро­вать по сфере возникновения, по характеру протека­ния, масштабу и степени нанесенного ущерба, а также по ведомственной принадлежности (Приложение 1).

По сфере возникновения чрезвычайные ситуации классифицируются как техногенные, природные, би­олого-социальные и социальные, экологические и чрезвычайные ситуации военного характера (Прило­жение 2).

Техногенные чрезвычайные ситуации могут воз­никать на основе событий техногенного характера вследствие конструктивных недостатков объекта (со­оружения, комплекса, системы, агрегата и т. д.), изно­шенности оборудования, низкой квалификации пер­сонала, нарушения техники безопасности в ходе экс­плуатации объекта и др.

ЧС техногенного характера могут протекать с за­грязнением или без загрязнения окружающей среды.

Загрязнение окружающей среды может происхо­дить при авариях на промышленных предприятиях с выбросом радиоактивных, химически опасных, био­логически опасных веществ. К авариям с выбросом или угрозой выброса радиоактивных веществ (РВ) от­носятся аварии, происходящие на атомных станциях, ядерных научно-исследовательских реакторах, пред­приятиях ядерно-топливного цикла, атомных судах, при падении летательных аппаратов с ядерными энер-

| Глава!

гетическими установками на борту, а также на пред­приятиях ядерно-оружейного комплекса. В результате таких аварий может возникнуть сильное радиоактив­ное загрязнение местности или акватории.

В качестве примеров ЧС данной группы можно привести аварии с выбросом РВ и загрязнением окру­жающей среды на ПО «Маяк» (1957 г.), приведшую к гибели людей и загрязнению больших территорий, и на 4-ом энергоблоке ЧАЭС (1986 г.), не имевшую се­бе равных по количеству жертв, по площади радиоак­тивного загрязнения и по продолжительности ее воз­действия на окружающую среду.

Под авариями с выбросом (угрозой выброса) хими­чески опасных веществ подразумеваются аварии на химически опасных объектах (ХОО) в сфере экономи­ки, а также на базах и складах временного хранения БХОВ*, повлекшие за собой групповое поражение пер­сонала объекта и населения, а также химическое зара­жение территории. Примером подобной ЧС является авария на ХОО «Азот» Пермской области (1994 г.), при­ведшая к гибели людей и большому материальному ущербу.

К авариям с выбросом (угрозой выброса) биологи­чески опасных веществ относят аварии, повлекшие за­ражение обширных территорий биологически опас­ными веществами при выбросе их из исследователь­ских учреждений и производств, осуществляющих разработку, изготовление, переработку и транспорти­ровку бактериальных средств.

К ЧС техногенного характера относится также эле­ктромагнитное загрязнение окружающей среды при функционировании техногенных источников электро­магнитного излучения (ЭМИ), создающих электромаг­нитные поля повышенной интенсивности.

К ЧС без загрязнения окружающей среды относят аварии, сопровождаемые взрывами, пожарами, обруше­нием зданий (сооружений), нарушением систем жизне­обеспечения, разрушением гидротехнических систем, нарушением транспортных коммуникаций и т. п.

Чрезвычайные ситуации природного характера возникают, как правило, в результате катастроф,

•бхов

— боевые химически опасные вещества.

стихийных бедствий и других природных явлений, вызванных как внешними, так и внутренними при­чинами воздействия различных сил природы на био­сферу. Внешние воздействия обусловлены влияни­ем дальнего космоса (Галактика, Солнечная систе­ма), наложением процессов ближнего космоса (магнитосферы, атмосферы), а также процессами, возникающими непосредственно на поверхности Земли.

Внутренние процессы Земли, связанные с диффе­ренциацией вещества и расслоением его по физико-механическим свойствам, сопровождаются такими явлениями, как инверсия магнитного поля, магматиче­ская и тектоническая активность, движение литосфер-ных плит, вулканизм, сейсмичность и др. Все эти про­цессы с различной периодичностью воздействуют на биосферу и способствуют возникновению катастроф. Статистический анализ показывает, что из природных явлений, с точки зрения нанесения ущерба и пораже­ния людей, на первом месте стоят наводнения. Далее идут землетрясения, извержения вулканов, климатиче­ские изменения, погодные воздействия и др. При этом существует опасная тенденция увеличения числа при­родных катастроф: сейчас их происходит в пять раз больше, чем в 60-х годах, а экономический ущерб от них возрос более чем в 8 раз.

Более того, быстрое развитие производительных сил, освоение, часто бесконтрольное, районов с труд­ными климатическими условиями, где сохраняется по­стоянная опасность возникновения природных ката­клизмов, увеличивает степень риска и масштабы по­терь и ущерба для населения и экономики.

Нередко эти грозные явления природы становятся прямой или косвенной причиной аварий и катастроф техногенного характера.

Территория России подвержена комплексному воздействию более чем 30 опасных природных явле­ний, развитие и негативное проявление которых в ви­де природных катастроф и стихийных бедствий еже­годно наносит стране огромный материальный ущерб и приводит к большим человеческим жертвам. Наибо­лее разрушительными являются землетрясения, на­воднения, цунами, оползни, ураганы и др. 11

Природные ЧС квалифицируются по подгруппам в соответствии с опасными, стихийными явлениями, их вызывающими: геофизическими, геологическими, метео- и агрометеорологическими, морскими гидроге­ологическими и гидрологическими опасными явлени­ями и природными пожарами.

Каждая группа стихийных бедствий классифици­руется по характеру явлений, которые определяют особенности воздействия присущих им поражающих (разрушающих) факторов на население, природу и объекты экономики.

К стихийным бедствиям, связанным с геофизически­ми опасными явлениями, относятся землетрясения, из­вержения вулканов и т.п.

Территория России, подверженная землетрясениям с интенсивностью 7 баллов, составляет 20%, 8 — 9 бал­лов — 6% (Камчатка, Сахалин, Северный Кавказ, При­байкалье и Якутия). Более 20 миллионов россиян про­живает в зонах возможных разрушительных земле­трясений. Почти за полвека на территории бывшего СССР произошло несколько крупных землетрясений: в 1948 г. в Ашхабаде — погибло 110 тыс. человек; в 1966 г. в Ташкенте — город разрушен, было много по­гибших и раненых; в 1988 г. в Армении — погибло бо­лее 25 тыс. человек, ранено 55 тыс. человек; землетря­сение в мае 1995 г. на севере Сахалинской области унесло жизни 1841 человека из 3000 жителей полно­стью разрушенного города г. Нефтегорска.

Вулканическая деятельность в России наблюдается лишь в малонаселенных и труднодоступных районах Камчатки и Курильских островах.

К геологическим опасным явлениям относятся обва­лы, сели, осыпи, лавины, и т. д. Такие природные явле­ния, как селевые потоки и лавины наиболее часто возни­кают в районах Урала и Восточной Сибири и на Кавказе.

Стихийные бедствия, связанные с метеорологиче­скими и агрометеорологическими опасными явления­ми, подразделяются на бедствия, вызываемые ветром: бури, ураганы, шквалы и смерчи; сильным дождем (при количестве осадков 50 мм в течение 12 ч и менее); крупным градом (при диаметре градин 20 мм и более); сильными снегопадами (при количестве осадков 20 мм и более за 12 ч и менее); сильными метелями (при ско-

рости ветра 15 м/с и более); сильным гололедом; замо­розками и суховеями.

Все природные явления, кроме смерчей, шквалов и градобитий, относятся к чрезвычайным ситуациям, если их воздействию подвергается не менее ¹/₃ площа­ди субьекта Российской Федерации, крупного города, порта либо акватории моря и их продолжительность составляет не менее 6 часов.

Стихийные бедствия, связанные с морскими гидро­логическими опасными явлениями, подразделяются на бедствия, вызываемые сильным волнением на мо­рях — при высоте волн, особо опасных для мореплава­ния и береговых сооружений; цунами (при затоплении населенных пунктов и объектов экономики) и другие. Гидрологические опасные явления могут быть вызва­ны: высокими уровнями воды (наводнениями); низким уровнем воды на судоходных реках; селями, образую­щимися при прорыве запруд, завальных и мореных озер и угрожающих населенным пунктам и другим важным обьектам.

Угроза наводнения как одного из самых опасных природных явлений на территории России существует более чем в 40 крупных городах и нескольких тысячах других населенных пунктах. Наводнения на реках Дальнего Востока и Сибири: Амуре, Зее, Бурее, Уссури и Лене — подчас принимают характер национального бедствия.

Селевые сходы на территории Российской Федера­ции наиболее часто возможны на Кавказе.

Природные пожары, в первую очередь лесные и тор­фяные, представляют собой самые распространенные бедствия для населения, экономики и природной среды России. Ежегодно им подвергаются многие районы Си­бири, Дальнего Востока и Центральной России.

К биолого-социальным ЧС относятся инфекцион­ные заболевания людей, сельскохозяйственных жи-еотных и поражение сельскохозяйственных растений разного масштаба.

К социальным ЧС относятся: падение воспроизвод­ства населения, массовые беспорядки среди населе­ния, терроризм, в различных сферах его проявления, негативная обстановка в творческих и производствен­ных коллективах и др.

К чрезвычайным ситуациям экологического ха­рактера относят изменения состояния атмосферы, су­ши, гидросферы и биосферы в целом. ЧС экологичес­кого характера чаще всего возникают в результате не­благоприятного техногенного воздействия человека на окружающую среду, хотя, зачастую, причиной лх могут быть и стихийные явления, а также комплексное воздействие техногенных и природных факторов. В результате нарушений состояния атмосферы воз­можно изменение климата, возникновение острого «кислородного голода» в крупных городах, образова­ние обширных зон «кислотных дождей», разрушение озонного слоя над населенными территориями и дру­гие подобные явления. Неблагоприятные изменения в состоянии суши могут приводить к деградации почв, потере полезных площадей и истощению невозобнов-ляемых запасов полезных ископаемых.

Из-за отрицательных изменений гидросферы все чаще возникают ЧС, связанные с нехваткой питьевой воды и водных ресурсов для обеспечения технологиче­ских процессов и организации хозяйственно-бытово­го водоснабжения, обмелением рек и морей, подтопле­нием и засолением плодородных почв и т. п.

Деятельность человека вызывает отрицательные изменения и в биосфере — происходит исчезновение многих видов животных и растений, гибель раститель­ности на обширной территории, нарушение способно­сти биосферы к воспроизводству возобновляемых ре­сурсов (например, лесов).

К чрезвычайным ситуациям военного характера относится обстановка, сложившаяся в результате ве­дения боевых действий на определенной территории с применением различных средств поражения.

По характеру протекания ЧС можно разделить на скоротечные (взрывные) и плавно протекающие. Пер­вые носят взрывной, скоротечный характер (катастро­фа на транспорте, взрыв на предприятии и т. п.). Лик­видация этих чрезвычайных ситуаций относится к компетенции Единой государственной системы пре­дупреждении и ликвидации ЧС. Вторые имеют посте­пенное, плавное развитие и могут длиться десятилети­ями (например, колебания уровня Каспийского моря или высыхание Аральского моря, электромагнитное

загрязнение среды и т. д.). Ликвидация таких ЧС осу­ществляется федеральными или муниципальными ор­ганами исполнительной власти.

Классификация ЧС по масштабу и нанесенному ущербу показана в таблице 1.

Таблица 1.

ВидЧС	Масштабы зоны ЧС		Потери и материальный ущерб
			пострадало (чел.)	либо наруше­ние условий жизнедеятель­ности (чел.)	либо материальный ущерб (вМРОТ)*
Локальная		территория объекта про­изводственного или социального назначения		не более 10	не более 100	не более 1000
Местная		территория населенного пункта, района, города		свыше 10 не более 50	свыше 100 не более 500	свыше 1 тыс. не более 5 тыс.
Территори­альная		в пределах субъекта РФ		свыше 50 не более 500	свыше 300 не более 500	свыше 5 тыс. не более 0,5 млн
Региональная		территория двух субъектов РФ		свыше 50 не более 500	свыше 500 не более 1000	свыше 0,5 млн не более 5 млн
Федеральная		выходит за пределы РФ		более 500	более 1000	более 5 млн
Трансгранич­ная		поражающие факторы ЧС выходят за пределы территории РФ либо ЧС за рубежом затрагивают территории РФ

*МРОТ —

минимальный размер оплаты труда.

КОНЦЕПЦИЯ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ О ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

■ 1. Основные этапы становления о развития системы защиты населения и территорий в чрезвычайным ситуациям

Исторический анализ показывает, что защита насе­ления и территорий в чрезвычайных ситуациях при­родного, техногенного, экологического характера, а также от опасностей, возникающих при ведении во­енных действий или вследствие этих действий, была всегда весьма актуальна.

При этом степень возникновения угроз и опаснос­тей обусловливала уровень реагирования на них, со­став необходимых сил, средств и организационных структур: от обеспечения безопасности на объектах и территориях до образования государственных меж­государственных, многонациональных систем защиты населения и территорий.

Необходимость образования государственных сис­тем защиты населения и территорий как в России, так и за рубежом, была в свое время обусловлена прежде всего ростом военных угроз, созданием и развитием средств поражения.

В России (СССР) становление и развитие системы защиты населения и территории от чрезвычайных си­туаций различного характера можно условно разде­лить на три этапа.

/ этап (1932-1961 гг.). Создание и функционирова­ние местной противовоздушной обороны (МПВО)

Создание МПВО было обусловлено появлением и бурным развитием после Первой мировой войны

Шпени защиты нении и тцритци! I цввтеййи итиии

ЕМ

авиации и химического оружия и ростом их возмож­ностей по нанесению ударов по тыловым объектам страны.

В годы Великой Отечественной войны МПВО обес­печила успешную защиту населения от ударов фа­шистской авиации и создала условия для устойчивого функционирования объектов экономики, преврати­лась из локальной в общегосударственную систему за­щиты тыла страны, стала важным элементом обороно­способности государства.

// этап (1961-1990 гг.). Создание и функционирова­ние системы Гоажданской обороны страны (ГО)

В 50-е годы появление ядерного оружия, создание ракетных средств его доставки к цели потребовало ко­ренных изменений доктрины ядерных держав. Про­блема защиты населения и территорий от оружия мас­сового поражения приобрела особую остроту и важ­ность. В связи с этим в 1961 году система МПВО была преобразована в систему Гражданской обороны, во­шедшую в состав Министерства обороны.

Перед Гражданской обороной была поставлена за­дача — совместно с ПВО страны не допустить в буду­щей войне уничтожения 25 — 30% населения нашей страны и 50 — 70% ее производственных мощностей, сконцентрированных в крупных городах, что пред­ставляло собой «неприемлемый ущерб» и могло при­вести к военному краху.

Высокая степень готовности ГО к выполнению этой задачи в 60 —70 годы была одним из сдерживаю­щих факторов развязывания ядерной войны со сторо­ны вероятных противников СССР.

Однако ориентация ГО в эти годы в основном толь­ко на решение задач военного времени объективно приводила к однобокости развития системы защиты населения от ЧС. Авария на Чернобыльской АЭС под­твердила это, показав, что Гражданская оборона не го­това к качественному решению задач по защите насе­ления и территорий в ЧС природного и техногенного характера и, в то же время, в 80-е годы, когда несколь­ко уменьшилась международная напряженность, ста­ли накапливаться проблемы защиты населения и тер­риторий в ЧС природного и техногенного характера. 1/

научная библиотека мгу

_т

В 1987 г. были приняты меры по приданию системе ГО определенных функций в плане непосредственно­го решения задач по защите населения и территорий в ЧС природного и техногенного характера. Однако Спитакская трагедия показала, что решительных мер по реорганизации гражданской обороны принято не было, она опять оказалась не готовой к решению за­дач мирного времени. Сложившаяся обстановка тре­бовала создания новой государственной системы, способной эффективно решать задачи защиты насе­ления и территорий в ЧС как в военное, так и в мир­ное время.

/// этап (1990 г. — по настоящее время). Создание государственной системы защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях в усло­виях как мирного, так и военного времени

В 1990 г. в СССР было начато создание государст­венной системы по предупреждению и действиям в ЧС, которая объединила органы управления, силы и средства, в компетенцию которых входили задачи по защите населения и территорий (ЗНиТ) в ЧС природ­ного й техногенного характера. Этим было положено начало существования в стране как бы двух систем, од­на из которых решала задачи по ЗНиТ в ЧС природно­го и техногенного характера, другая — в ЧС военного характера.

В 1991 г. в РСФСР был создан Государственный ко­митет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (ГКЧС), реорганизованный в 1994 г. в Минис­терство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по­следствий стихийных бедствий (МЧС).

Таким образом, был создан единый федеральный орган исполнительной власти по решению задач защи­ты населения и территорий от ЧС природного, техно­генного характера, а также ЧС военного характера.

В 1992 г. было начато создание Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуаци­ях (РСЧС), преобразованной в 1995 г. на основе Феде­рального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного техногенного ха­

рактера» в Единую государственную систему преду­преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Однако если МЧС было наделено функциями орга­низации ЗНиТ в ЧС любого характера, то РСЧС де-юре нацелена была только на решение задач защиты от ЧС природного и техногенного характера.

В 1999 г. Гражданская оборона была выведена из со­става Министерства обороны и передана в распоряжение МЧС, а все ее структуры — в РСЧС, в том числе основные силы и средства бывшей системы ГО — подразделения сети наблюдения и лабораторного контроля и войска ГО.

Таким образом, ГО де-факто прекратила существо­вание и была преобразована в систему мероприятий по защите населения и территорий в условиях ведения боевых действий и вследствие этих действий, выпол­няемых структурными элементами РСЧС.

В настоящее время перерабатывается «Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» с внесением туда дополнительных задач по защите населения и тер­риторий в условиях ведения боевых действий или вследствие этих действий, т. е. в условиях ЧС военно­го характера. Таким образом, РСЧС будет юридически наделена полномочиями по решению задач защиты на­селения и территорий в различных ЧС в условиях как мирного, так и военного времени.

■ 2. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [РСЧС|. Гражданская оОорона Российский Федерации |Г0]

Предназначение, задачи н структура РСЧС и ГН

Предназначение РСЧС

РСЧС предназначена для предупреждения и ликви­дации чрезвычайных ситуаций техногенного, природ­ного и экологического характера, а в условиях ведения боевых действий и вследствие этих действий (при оп­ределенных структурных изменениях) — и для реше­ния задач по защите населения и территорий в чрезвы­чайных ситуациях военного характера.