5. Госзакупки в системе индикативного планирования

Как уже подчеркивалось, госзакупки — один го важнейших инструментов регулирования рыночной экономики; государство выступает крупнейшим пря­мым заказчиком продукции, работ и услуг. Доля госзакупок в конечном спросе весьма велика: в развитых капиталистических странах они составляют 20—30% ВВП, причем особо значительна доля госзакупок в продукции ВПК — свыше 50%. Закупки, о которых идет речь, осуществляются главным образом в процессе реализации целевых программ, для выполнения которых образуются специальные компании, в обязанности коих входят размещение заказов среди государствен­ных и частных корпораций и координация их работы.

В настоящее время в России основным принципом осуществления поставок продукции и услуг для государственных нужд является проведение тендеров. Не­сомненно, переход от чисто административно-волевого принятия решений, ка­сающихся объемов и цен закупаемых товаров, выбора поставщиков, условий и сроков поставок, оплаты и контроля качества к конкурентным принципам - шаг в правильном направлении: производители теперь концентрируют свои усилия не на поиске «подходов» к высокопоставленным чиновникам, а на повышении каче­ства и снижении цен предлагаемых товаров при безусловном соблюдении усло­вий контрактов. Однако процесс перехода к конкурентным механизмам госзаку­пок протекает с большими трудностями. Во-первых, в условиях социально-экономического кризиса поставщики принимая на себя долгосрочные контракт­ные обязательства по поставкам товаров, идут на повышенные риски. Во-вторых, российское государство в последнее десятилетие, особенно в пореформенные го­ды, зарекомендовало себя как крайне ненадежный и неплатежеспособный заказчик. А поскольку к нему нельзя применить процедуру банкротства, все издержки невыполнения государством своих обязательств по заключенным контрактам не­сет поставщик. Они выражаются в потерях вследствие задержек оплаты постав­ленной продукции, убытках при срыве контрактов, процентах по кредитам коммерческих банков (включая дисконты по вексельным кредитам), предоставляе­мым под правительственные гарантии в целях финансирования госзакупок.

Все эти факторы ведут к дестабилизации финансового положения поставщиков — вплоть до их неплатежеспособности, остановки производства и уволь­нения работников. Другое следствие ненадежности государства как заказчика - завышение поставщиками цен на свою продукцию тети снижение ее качества. Гос­заказчики вынуждены с этим мириться, ибо не могут гарантировать своевремен­ное и полное финансирование госзакупок. В общем, назрела необходимость реформирования механизма госзакупок с учетом бюджетного кризиса.

Решающее условие нормализации положения дел в этой сфере, понятно, - укрепление государственных финансов, обеспечение полного и своевременного финансирования госзакупок. Однако имеются и институциональные резервы, ис­пользование которых предполагает ликвидацию тех недостатков механизма госзакупок; которые связаны с неустранимой пока дефицитностью и нестабильно­стью бюджетного финансирования.

Для нормального функционирования государства и удовлетворения обще­ственных потребностей за счет бюджета необходимо обеспечить определенные объемы конкретных товаров и услуг. Сюда относятся: 1) поставки продовольст­вия, медтехники и медикаментов, спецтехники, автотранспортной и военной тех­ники, вооружений и горюче-смазочных материалов (ГСМ); возведение зданий и сооружений оборонного характера и осуществление строительно-монтажных ра­бот (СМР) для нужд армии и правоохранительных органов; 2) поставки вычислительно-телекоммуникацинного оборудования и информационных услуг, мебели, полиграфической продукции и канцелярско-офисных товаров, возведение зданий и сооружений, осуществление СМР и строительно-ремонтных услуг для государ­ственных учреждений и бюджетных организаций; 3) строительство жилья; 4) по­ставки продукции в госрезервы; 5) поставки товаров для экспорта в порядке вы­полнения межгосударственных обязательств России; б) поставки товаров для реализации государственных целевых программ, частично или полностью финанси­руемых за счет бюджетных средств. Чтобы определить рациональные объемы и сроки всех этих поставок, необходимо знать не только объемы бюджетных ассиг­нований на конкретные цели, но и соответствующие товарные цены. А для определения рациональных размеров ассигнований нужно знать также нормативы за­трат ресурсов для выполнения определенных задач. Да и сами задачи целевых программ могут и должны корректироваться исходя из стоимости их решения. Не исключен и отказ от достижения поставленных ранее целей с отменой ранее ут­вержденных целевых программ — в случае, если цены ресурсов оказываются су­щественно выше, чем планировалось (по причине неконтролируемого роста цен зачастую приходится, например, отказываться от принятия на вооружение новых образцов военной техники, в разработку которых вложены значительные средства). Следует, наконец, учитывать, что цены товаров могут существенно снижаться при росте объема их поставок (эффект масштаба), особенно применительно к нау­коемкой продукции или повышаться (на природные ресурсы).

Таким образом, между объемами ассигнований, сроками, ценами и разме­рами поставок товаров существует система взаимосвязей, которые необходимо учитывать при формировании плана закупок. К сожалению, в настоящее время основным параметром этого плана является объем ассигнований. Однако подоб­ные, чисто финансовые, ограничения не позволяют обеспечить приемлемую эф­фективность госзакупок. В частности, при увеличении закупок военной техники появляется шанс резко снизить ее цену и, перевооружив армию не за 10-15 лет, а гораздо быстрее, сэкономить немалые средства. В общем, переход к новому механизму госзакупок, стоит повторить, неизбежен и необходим. Думается, этот переход можно ускорить, используя методы индикативного планирования. Действи­тельно, госзакупки - типичный пример согласования в условиях рыночного хо­зяйствования макропланирования, контрактной системы и внутрифирменного планирования.

Тендеры же сами по себе пригодны лишь для выявления наилучшего поставщика из множества возможных. Однако цены и объемы поставок в основных своих границах задаются условиями конкурса, определяемыми на основе выделенных ассигнований. Для формирования бюджетного плана тендер как таково неприемлем: заключение контракта государства с победителем не гарантировано, что обесценивает значение рассматриваемого инструмента согласования государственных и корпоративных интересов. Кроме того, поскольку в специфических российских условиях предусмотренные бюджетом ассигнования могут секвестрироваться или просто не выделяться, проводить тендер зачастую приходится только после фактического выделения ассигнований. Но в таком случае ухудшаются условия поставок, поскольку поставщики вынуждены работать в обстановке пол­ной неопределенности и сжатых сроков.

Разрешение этих противоречий, как представляется, возможно на основе следующего алгоритма итеративных процедур согласовать макроплана и мик­ропланов с использованием срочных контрактов. Первая итерация - определе­ние «вилок», т.е. диапазонов допустимых значений целевых (результирующих) индикаторов программ. Для этого проводятся предварительные тендеры, где кон­курсанты дают свои предложения по поставкам с указанием их стоимости при различных объемах поставляемых товаров. Вообще говоря, при увеличении мас­штабов поставок цены могут и расти, и падать. Органы управления программами формируют оптимальные заказы (в нескольких вариантах, различающихся объе­мами финансирования) на основе предложений фирм исходя из минимизации стоимости при заданном уровне качества.

Вторая итерация — проведение законодательным органом предварительно­го отбора финансируемых программ с конкретными объемами финансирования.

Третья — определение применительно к данному объему финансирования конкретных параметров госзакупок (объемов, цен, сроков, поставщиков) и объяв­ление результатов тендеров.

Четвертая — предоставление всем участникам прошедших тендеров воз­можности улучшить характеристики предложений и направить их в тендерные комиссии (не исключается и вступление в борьбу новых участников, способное повысить конкуренцию и облегчить для государства условия госзакупок).

Пятая — повторение органами управления программами процедуры форми­рования агрегированной функции предложения (от объема ассигнований) и окон­чательное определение плана госзакупок.

Шестая — утверждение плана закупок и ассигнований законодательным ор­ганом.

На седьмой, последней итерации происходит заключение контрактов меж­ду уполномоченными государственными органами и подрядчиками (поставщика­ми).

Естественно, задействование итеративной процедуры формирования бюд­жета и плана госзакупок, равно как и индикативного планирования в целом, пред­полагает существенное упрощение и совершенствование бюджетного процесса. Необходимо, в частности, перейти от согласительных процедур утверждения бюджета, приводящих к систематическому срыву сроков принятия бюджета на очередной год (и не только в России, но и подчас в такой благополучной стране, как США) к методам, гарантирующим оперативность и демократический характер его принятия. Один из возможных вариантов здесь — использование экспертных методов принятия бюджетных решений. Депутатов государственной Думы, членов Совета Федерации и министров можно рассматривать как экспертов, решения которых «усредняются» по некоторым строгим правилам, нацеленным на сбалансирование бюджета. В частности, принимать проект бюджета на этой итерации можно было бы на основе письменного опроса с участием указанных экспертов законодателей. Подобная процедура позволила бы свести утверждение бюджет на очередной итерации к голосованию в несколько туров (этапов). Разумеется, в промежутках между турами эксперты могут получать документированные предложения правительства и его оппонентов по рациональным объемам бюджетных доходов и расходов. Однако все эти документы не должны иметь нормативной значения, а их авторы — претендовать на достижение консенсуса. В силу объективной противоречивости интересов различных участников бюджетного процесс надеяться на согласование им позиции нелепо. Механизмы выработки бюджетные решений должны обеспечивать возможность принимать бюджет и при наличии несовместимых позиций, и далее при сознательном саботировании отдельными участниками истинного смысла бюджетного процесса ради «выторговывания» для себя конкретных выгод.

Если бюджетные процедуры позволяют принимать бюджет в итеративном режиме, появляется возможность координации бюджетного плана с планами гос­поставщиков. Допустим, такая координация осуществлена. Как обеспечить реали­зацию контрактов победителей тендеров с государством при наличии у последне­го иммунитета к судебному взысканию неустоек и других штрафных санкций? Думается, решение проблемы гарантирования оплаты контрактов — в использо­вании их форвардной формы. Предлагается следующий порядок.

Во-первых, срочный контракт заключается осенью (после утверждения бюджета да следующей год) по ценам и условиям, оговоренным в предложениях победителей конкурсов. Эго позволит обеспечить стабильность и предсказуе­мость как необходимых бюджетных ассигнований, так и объемов поставок това­ров.

Во-вторых, для гарантирования поставок государство в состоянии эмитиро­вать краткосрочные облигации (ГКО) со сроком погашения на момент осущест­вления поставок товаров в следующем бюджетном году. Поскольку оплата преду­сматривается по факту поставок, нет необходимости дисконтировать гособлигации: они депонируются в банке-посреднике по сделке в качестве обеспечения платежа со стороны государства. В случае неоплаты поставленных (и принятых) товаров гособлигации переходят в собственность поставщика, который вправе предъявить их к оплате в любой момент наравне с другими владельцами ГКО. Для обеспечения погашения последних следует резервировать определенную до­лю всех налоговых поступлений: в случае оплаты наличными пакет ГКО разбло­кируется и считается погашенным.

Заключив срочный контракт и располагая обеспечением его оплаты в виде пакета ГКО. депонированного в банке посреднике, поставщик может планировать и оптимизировать свою деятельность, в том числе привлекать в целях финансирования производства товаров для госзакупок краткосрочные кредиты. При этом важно установить минимальные требования резервирования ссуд банков под обеспечение пакетом ГКО. В случае невозврата кредита банку к последнему переходит пакет ГКО ценных бумаг высшей (среди бумаг российских эмитентов) надежности и ликвидности. Необходимы и налоговые льготы (в виде инвестиионного налогового кредита) поставщикам, создающим за счет собственных средств мощности по производству продукции для госзакупок.

Предлагаемый механизм оптимален для производства оборонной продук­ции. Однако не менее важной сферой его применения могут и должны стать контрактаты сельхозпродукции и госзакупки продовольствия. Сельское хозяйство по причине сезонности нуждается в особом механизме финансирования произ­водства продукции, называемом контрактацией. Его суть в том, что под будущий урожай сельхозпроизводители получают предоплату (коммерческий кредит), за счет которой приобретают ГСМ и удобрения, выплачивают зарплату работникам и т.п. Государство в пределах своих потребностей в закупках продовольствия имеет возможность заключать с сельхозпроизводителями срочные контракты, предусмотрев оплату продукции частично ГКО, частично — товарными векселя­ми предприятий топливно-энергетического комплекса, эмитированными последними в целях уплаты налогов. Эти товарные векселя (варранты) номинированы в натуральных единицах и позволяют осуществлять материально-техническое снабжение сельхозпроизводителей под обеспечение в виде будущего урожая. В целях уменьшения кредитного риска необходимо страхование урожая, причем не исключается и страхование неисполнения сельхозпроизводителем своих обя­зательств по форварду.