4.3. Целевые программы и бюджетирование

Особенность современной корпоративно-капиталистической системы — ключевая роль долгосрочных инвестиций и инноваций в воспроизводственном процессе. После второй мировой войны усилилась роль не только улучшающих, но и базисных нововведений в обеспечении конкурентных преимуществ фирм и национальных экономик; НИОКР стали фундаментом экономического процветания. Государство играет в финансировании инвестиционно-инновационной деятельности двоякую роль.

Во-первых, закупая в значительных объемах продукцию частных предприятий, оно увеличивает спрос, а значит, стимулирует расширение производственных мощностей в соответствующих отраслях; внезапное же прекращение закупок может породить в этих отраслях кризис перепроизводства, а если капиталовложения еще не амортизированы — и банкротство работающих для госнужд производителей. Последним поэтому жизненно важно знать объемы закупок и выделяемых на эти цели средств не только на ближайший финансовый год, но и на среднесрочный период; особенно это верно применительно к производству технически сложной продукции: военной, космической и вычислительно-телекоммуникационной техники. Возведение крупных зданий и иных сооружений за государственный счет требует наращивания строительных мощностей; свертывание строительства автодорог, мостов или общественных зданий, поэтому способно послужить толчком к развитию кризиса перепроизводства в стройиндустрии и смежных отраслях. Аналогичным эффектом чревато драматическое снижение бюджетного финансирования здравоохранения, образования и социального обеспечения. Уменьшение спроса бюджетополучателей, прежде всего на инвестиционные товары, в состоянии оказать депрессивное воздействие на экономику, вызвать падение ее эффективности и сокращение бюджетных доходов (вместо сокращения дефицита госбюджета может произойти его увеличение).

Во-вторых, государство выступает в роли непосредственного заказчика, организатора и координатора при решении крупных общественно значимых проблем, например, осуществлении полета человека в космос или комплексном освоении какого-либо источника энергии. Особую роль государство может сыграть в обеспечении благоприятных условий для зарубежных инвестиций, тем более в странах с нестабильными политическими режимами и переходными экономиками. Во многих случаях достижение соответствующей конечной цели предполагает решение комплекса задач, взаимосвязанных по времени, ресурсам и другим ограничениям, причем, как правило, для целереализации требуется гораздо больший период времени, чем один год. Тем самым возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели задолго до начала разработки соответствующих бюджетных документов. Возникает, следовательно, императив согласования подобных долгосрочных решений и бюджетных показателей, без чего неизбежно возникновение одной из двух коллизий: 1) при разработке очередного бюджета выясняется, что минимальный объем финансирования по уже утвержденным долгосрочным проектам превышает бюджетные возможности; 2) в силу недостаточности бюджетных средств финансирование работ по уже утвержденным проектам прекращается, что приводит к обесценению ранее сде­ланных вложений, т.е. к прямой потере бюджетных средств. В качестве инструмента такого согласования и используется программно-целевой подход (ПЦП) к решению крупных проблем, неплохо описанный применительно к практике регулирования рыночной капиталистической экономики. В соответствии с этой практикой для достижения конкретной общественно значимой цели принимается нормативный акт (в США — закон) в котором определяются: 1) органы государственного управления как заказчики и исполнители; 2) прочие организации-исполнители; 3) порядок взаимодействия исполнителей; 4) перечень задач (подцелей), подлежащих решению (в том числе касающихся создания изделий с определенными качественными параметрами и стоимостью), с указанием сроком, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финансирования и других ограниченных ресурсов, причем эти объемы увязываются с задачами; 5) эффект от выполнения данной программы.

Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе сетевых моделей оптимизации программ). Согласно второй, расширительной, версии, программа—это "комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиворечивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социально-экономического развития". Думается, при таком определении специфика ПЦП размывается, программа становится неотличимой от плана.

Разработка и утверждение целевой программы осуществляются итеративным путем с учетом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учетом макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для скоординированности бюджетирования и программирования важно, чтобы решения о выделении ассигнований для программ принимал орган власти, утверждающий бюджет: в этом случае сужаются возможности неконтролируемого увеличения бюджетных обязательств.

Классическими сферами применения ПЦП являются разработка и производство оборонной продукции и конверсия, поддержка сельскохозяйственных производителей, импортозамещение; велика роль программ в решении задач социальной политики и в управлении территориальным развитием.

Целевые комплексные программы - это плановые документы, разрабатываемые на основе программно-целевого метода планирования для решения наиболее важных проблем. Сущность этого метода заключается в выборе целей социально - экономического развития объекта, определении задач для каждого этапа и конкретных мероприятий по их достижению.

Программы определяют основные направления структурной, инвестиционной, социальной, научно-технической политики государства и являются документом, которому присуща определенная степень директивности. Они могут быть федеральными, федерально-региональными, региональными и комплексными программами социально-экономического развития.

Федеральные программы разрабатываются для решения важных общегосударственных проблем и финансируются в значительной степени из федерального бюджета.

Федерально-региональные программы нацелены на решение наиболее значимых региональных проблем, оказывающих влияние на экономику всей страны. Они финансируются как за счет бюджетов различного уровня (федерального, субъектов РФ), так и за счет внебюджетных источников (кредитов банков, из специально создаваемых внебюджетных фондов, формируемых из отчислений, производимых участниками программ, средств заинтересованных иностранных инвесторов).

Региональные программы могут быть как локальными, так и частью республиканских или общегосударственных программ; утверждаются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, действуют в пределах административно-территориальных единиц и разрабатываются, прежде всего, для решения социально значимых проблем.

Бюджетирование - это процесс планирования операций предприятий и оформление его результатов в виде системы бюджетов.

Среди целей бюджетирования можно выделить следующие:

- периодичное планирование;

- координация и коммуникации;

- мотивация;

- контроль и оценка.

Существует иерархия бюджетов в главе которой, стоит генеральный или сведенный бюджет, который подразделяется на функциональные бюджеты - исследования, производство, сбыт, управление, которые в свою очередь состоят из более мелких бюджетов подразделений. Кроме этого еще существует деление генерального бюджета на операционные и финансовые.