4.4 Факторы выполнимости государственных целевых программ

В стране активно формируется новая система планирования, в которой особое место отводится государственным целевым программам как инструменту решения сложных проблем общества. В процессе их разработки и реализации учитываются взаимосвязи и взаимодействия участников, осуществляется интеграция организа­ций и отраслей экономики, обеспечивается взаимоувязка социальных и экономи­ческих параметров функционирования регионов и центра.

Термин "программа" употребляется сегодня не реже, чем термин "план", но несмотря на массовый выпуск программной документации на всех уровнях управления, эффект от реализации программных документов зачастую минимален Достижение результативности программно-целевого метода в российской практике сдерживается рядом нерешенных проблем организационного, экономического социального и правового характера.

Программно-целевое планирование (ПЦП) стало одной из форм государственного регулирования в нынешних условиях. Это объясняется тем, что во-первых, оно широко и эффективно используется в странах с рыночной экономикой, во-вторых, за годы централизованного управления в нашей стране достиг нут достаточно высокий теоретический и методический уровень разработка целевых программ и накоплен практический опыт их реализации.

После принятия закона "О государственном прогнозировании и программа социально-экономического развития РФ", а также "Порядка разработки и реализации Федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ", начался интенсивный и по большей части бессистемный рост числа федеральных целевых программ всех направлений. При этом игнорирование экономических условий привело к низкой эффективности государственных программ, особенно ярко проявившейся в первый период и реализации: с начала 1990-х гг. до 2001 г. В 2001 г. в стране было около 130 целевых федеральных программ. Рост количества их отрицательно сказался и на качеств исполнения каждой из них, и на финансировании (средний объем финансирования одной программы в 2001 г. - 457 млн. руб.). Поэтому в 2001-2002 гг. было принято решение сократить их число до 50. На начало 2006 г. в стране функционировали 53 федеральные целевые программы, с учетом подпрограмм - 137. К тому же объем выделяемых денежных средств на реализацию программ не превышал 10-25% объема, установленного в ходе их утверждения. Например, в 2000 г. для финансирования всех заявленных программ требовалось более 500 млрд. руб. из средств федерального бюджета, фактический же объем финансирования составил 50,5 млрд. руб.

Согласно планам правительства, с 2006 г. программно-целевой метод должен стать основным механизмом управления государственными инвестициями. Между тем эффективность действующих федеральных программ не очевидна. Кроме вопросов финансирования (по объемам и источникам), которые, как и несколько лет назад, стоят на первом плане, реализацию потенциала программно-целевого метода затрудняют недостатки ряда программ, организационно-методический инструментарий их формирования и реализации требует совершенствования. Независимая экспертиза, организованная Минэкономразвития России в 2004 г., показала, что лишь две из действовавших на тот момент 149 программ и подпрограмм; условно можно было считать соответствующими программно-целевому методу. Отсутствие отработанного механизма корректировки привело к тому, что в установ­ленном порядке были отредактированы только четыре программы. Основная же часть их так и не была скорректирована и по-прежнему имеет существенные недостатки.

Совершенствованию процессов формирования и реализации целевых программ уделяется большое внимание, но в методологии государственного программирования преобладают пока неэффективные подходы. Довольно ощути­мая по количеству часть программ самых разных уровней носит скорее декларатив­ный, чем научно-обоснованный характер. Красочно описывается проблемная ситуация и аргументируется необходимость достижения желаемого эффекта. Эти программы представляют собой длинные перечни инвестиционных предложений. В них не заложены четко сформулированные показатели эффективности и целевые индикаторы, т. е., не обозначена ориентировка на конкретные результаты - одно из основных преимуществ целевых программ.

Другая, значительная группа программ скорее соответствует определению плана. Но суть в том, что у них изначально различные задачи. Можно предположить, что программам присущи некоторые особенности, отличающие их от других плановых организационно-управленческих документов. Программа ориентирована, прежде всего, на создание представления о самом процессе деятельности, поэтому создание четкого образа желаемого результата и путей его достижения, уместное в плане, в государственном программировании более целесообразно в форме целевых приоритетов.

Подтверждением тому может служить низкий уровень выполнимости программы "Жилище", которая сейчас выступает основным инструмента реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Эта программа разработана еще бывшим Госстроем РФ в 2001 г. Когда в 2006 г. стартовал жилищный национальный проект, реализация ее шла полным ходом, причем по большей части вразрез с основными концептуальными посылами национального проекта. Поэтому программа перерабатывала несколько раз и до сих пор недостаточно скорректирована. В частности, не предусматривает мер по развитию строительной индустрии и промышленности стройматериалов, мощности которых явно недостаточны для удвоения объемов жилищного строительства в 2010 г. Все это привело к тому, что при соответствующих бюджетных назначениях программа в 2005 г. профинансирована лишь на 64%.

Сложность программируемых систем предполагает высокую долю неопределенности, поэтому акцент с плановых мыслительных конструкций должен переноситься на ту реальность, в которой разворачивается действие. Даже если разработка программы опирается на серьезные прогнозы, что встречается редко, четко, детально отработанная программа, не подразумевающая корректировок, заведомо становится невыполнимой. Нет четких механизмов совершенствования программных мероприятий, и без существенного изменения целевых показателей малейшие трудности в исполнении программных мероприятий на определенном этапе могут свести уровень ее эффективности на нет. Поскольку от проблем недостатка финансирования и неполноты программных мероприятий не уйти, программа в первую очередь должна обозначать направления действий. Иначе срыв мероприятий на начальном этапе реализации или изменения существующей действительности приводит к ее сворачиванию. В программном управлении заложен потенциал, способный мобилизовать ресурсы на решение таких народнохозяйственных и социальных проблем, которые не находят необходимого соответствия и материального подкрепления в структуре интересов сложившихся звеньев экономики.

Необходимой предпосылкой перехода к программному управлению является интеграция программ с бюджетом, внесение соответствующих корректировок в распределение фонда накопления. Это предполагает единую межотраслевую организацию управления с созданием соответствующих специальных органов. Но, несмотря на обилие федеральных и региональных программ, никакого механизма программного управления за эти годы создано не было: ответственность за их реализацию упорно возлагается на органы, явно для этого не приспособленные.

Не лучше обстоит дело и с их выполнимостью. По разработанной Минэконом­развития методике оценки эффективности реализации программ в 2005 г. лишь по шести из 35 независимыми экспертами был установлен достаточно высокий (более 50 баллов из 100) интегральный показатель. Результаты проверки, проведенной Счетной палатой в конце 2005 г., показали, что полностью профинансированы были лишь 30 из 54 программ.

Для повышения результативности целевого программирования федеральными органами управления, в частности, предусматривалось, что в случаях, когда госуда­рственный заказчик не обеспечил полное и своевременное финансирование программных мероприятий из средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Федерации, ставится вопрос о сокращении доли финансирования программы из федерального бюджета, корректировке ее целей и сроков реализации или о целесообразности ее дальнейшего осуществления. Однако, как показывает практика, существенного влияния на уровень финансирования целевых программ из внебюджетных источников это нововведение не оказало. Так, в 2006 г. вследствие низкой эффективности была прекращена реализация таких социально-значимых программ, как "Экология и природные ресурсы России 2002-2010 гг." и "Энергоэф­фективная экономика на 2002-2005 гг. и на перспективу до 2010 г."

Привлечение внебюджетных средств для финансирования программ в совре­менных условиях - задача достаточно сложная, требующая эффективной работы государственного заказчика. Срывы финансирования целевых программ на первых этапах реализации в значительной степени вызваны невыполнением запланирован­ных параметров выделения ресурсов по этим источникам. В течение 2003-2005 гг. выделение средств из внебюджетных источников значительно ниже запланирован­ного уровня (см. таблицу). Особенно это касается региональных целевых программ, из которых полностью из федерального бюджета финансируется только программа "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики".