Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

71

1.Законодательное,

2.Судебное,

3.Исполнительное.

Совершенно очевидно, что эти проявления власти выражают работу одной и той же силы. Если бы мы представили себе государство, в котором существуют три независимых власти, из коих одна постановляет законы, но бессильна заставить суд и администрацию придерживаться их, а другая судит, как ей вздумается, но бессильна отражать свой опыт на законодательстве и также бессильна заставить администрацию привести в исполнение свои постановления, то мы получили бы картину сумасшедшего дома. Ясно поэтому, что законодательная, судебная и исполнительная власть имеют смысл только как проявление одной и той же силы, которая в законодательстве устанавливает некоторую общую норму, а в суде и администрации применяет ее к частным случаям и приводит в исполнение.

15. Соловьев В. С. Оправдание добра. Нравственная философия.

[О едином начале полновластия]

Требуя по необходимости от общественного целого того обеспечения моих естественных прав, которые не по силам мне самому, я по разуму и справедливости должен признать за этим общественным целым положительное право на те средства и способы действия, без которых оно не могло бы исполнить своей, для меня самого желательной и необходимой, задачи, а именно я должен предоставить этому общественному целому: 1) власть издавать обязательные для всех законы; 2) власть судить сообразно этим общим законам о частных делах и поступках и 3) власть принуждать всех и каждого к исполнению как этих судебных приговоров, так и всех прочих мер, необходимых для общей безопасности и преуспеяния.

Ясно, что эти три различные власти – законодательная, судебная и исполнительная – при всей необходимости раздельности (дифференциации) не могут быть разобщены (и тем менее должны вступать в противоборство между собою), так как они имеют одну и ту же цель: правомерное служение общему благу. Это их единство иметь свое реальное выражение в одинаковом исполнении законов и судебных решений. В силу этой внутренней связи, без единства верховной власти, так или иначе выраженного, невозможны были бы ни общеобязательные законы, ни правильные их подчинении единой верховной власти, в которой сосредоточивается все положительное право общественного целого, как такого. Это единое начало полновластия непосредственно проявляется в первой власти – законодательной, вторая – судебная – уже обусловлена первою, так как суд не самозаконен, а действует согласно обязательному для него закону, а двумя первыми обусловлена третья, которая заведует принудительным исполнением, поскольку действительное управление, т. е. сама цель правомерной организации данного общества не могла бы быть достигнута. Само собою понятно, что должная связь трех властей нарушается не только их разобщением враждебным противоположением, но также, с другой стороны, смешением их и извращением естественного между ними порядка, когда, например, вторая власть – судебная подчиняется не первой, а третьей, ставится в зависимость не от единого закона, а от различных органов власти исполнительной.

72

16. Романович-Славатинский А. В. Система русского государственного права

[Верховная власти и подчиненные ей власти]

[…] В каждом государстве, каков бы ни был его образ правления, существует известная система властей и учреждений, исторически слагавшаяся и имеющая своеобразную организацию. Как ни различаются между собой эти власти и учреждения, они слагаются из Верховной власти, из властей, ей подчиненных, и из участвующего в управлении государством народа, в большой или меньшей степени обусловливаемой установившимся в стране образом правления.

17. Сунь Ятсен. Конституция пяти властей

[О равновесии властей]

[...] В Китае тоже была своя конституция – разделение политической власти на власть монарха, экзаменационную и контрольную власти. Однако в руках императора были сосредоточены законодательная, судебная и исполнительная власти. Среди трех раздельных Властей, существовавших в Китае, экзаменационная была очень полезной, важной и серьезной. Когда прежде в провинциях проводились экзамены, двери экзаменационных помещений плотно закрывались. Экзаменаторы должны были относиться к своим обязанностям добросовестно, не вступать в сговор с экзаменующимися, не руководствоваться личными отношениями при оценке работ. Подумайте сами, насколько серьезно было поставлено экзаменационное дело и Китае! Позднее практика ухудшилась, появились злоупотребления.

Что касается контрольной власти, то в эпоху монархического строя в Китае ее осуществляли специальные чиновники, при династии Тан, например, – сановникинадзиратели, при династии Цин – придворные цензоры. Эти люди, рискуя головой, смело говорили правду даже императору, если он совершал ошибки. Они обладали сильным характером, отличались прямотой и отсутствием всякою подобострастия. [...]

Я считаю, что две силы, о которых я говорил, – стремление к свободе и стремление к порядку – должны находиться в равновесии. Ни одна из них не должна переходить в крайность. Между ними следует поддерживать такое же равновесие, какое существует в физике между центробежной и центростремительной силами. Если вдруг исчезла одна из них, тело не смогло бы сохранить свое обычное состояние. Только при условии равновесия двух сил, их правильного сочетания возможно нынешнее равновесие всех вещей - фактор прочности и незыблемости нашей Вселенной.

Конституцию можно сравнись с машиной. Людям, слабо разбирающимся в таких вопросах, мое сравнение покажется странным. Но как в материальном мире существуют машины, так они существуют н в отношениях между людьми. Ведь закон – это и есть машина, управляющая отношениями людей [...].

18. В. Вильсон «Правление конгресса»

[Отрицание теории равновесия властей]

[…] Действительная форма нашего нынешнего правления – это просто схема верховенства конгресса. Все тонкости конституционных ограничений и даже многие общие принципы конституционных пределов власти отвергнуты и вместо них установлена тщательно организованная система контроля конгресса, которая грубо отвергла некоторые теории равновесия и некоторые схемы для распределения полномочий». […]

73

19. Ориу М. Основы публичного права

Часть четвертая. Конституционный режим Глава четвертая Организация представительного правительственного суверенитета

[Разделение властей; «первая власть – избирательная»]

Теперь приступим к рассмотрению правительственного суверенитета, понимаемою как власть господства. Мы знаем, что он является частью представительной организации нации, причем, однако, с одной стороны, избирательный корпус является первой основой такой организации, а, с другой стороны, индивиды, согласно альтернативному принципу, установленному Аристотелем, то находятся в рамках представительной организации, то среди бесформенной массы подданных. Правительственный суверенитет является частью представительной организации нации, но эта организация не представляет собою чего-то целого, или какой-либо однородной системы, и сам правительственный суверенитет выявляется не в результате действия однородной воли. Напротив того, существуют различные координированные системы представительных организаций и различные проявления воль, точно так же координированных. Такое положение было неизбежно.

Содной стороны, не следует забывать, что естественным методом в политической организации является метод сложения сил; институт государства создается посредством соревнования многочисленных сил. И когда мы исследуем конструирование правительственного суверенитета, мы не должны забывать, что на деле существует большое количество правящих и что конечная воля, одерживающая верх в правительстве, является лишь результатом слияния многих различных воль, из которых каждая борется и стремится к достижению господства.

В такой реалистической перспективе каждое суверенное решение правительства является сложным синтезом воль многих правящих лиц или многих правительственных организаций. Лучшей иллюстрацией этой истины может служить анализ закона, рассматриваемого в качестве акта воли правительства; в качестве такового, закон является созданием воли большинства обеих палат, которая есть синтез наиболее разнородных элементов.

Сдругой стороны, этот синтетический характер правительственной воли неизбежно должен был быть использован правом, чтобы извлечь из него элементы равновесия. Например, устанавливая две законодательные палаты, которые последовательно должны принимать одни и те же законы, мы направляем многочисленные законодательные воли, существующие в данной стране, по двум каналам и тем самым осуществляем начало умеренности, уравновешивания и, вследствие этого, порядка законодательной работы.

Но это еще не все. Так как каждая социальная организация стремится к персонификации, то вполне естественно, что в государства, как и в других социальных организациях, различные проявления правительственной воли, исходящие от представительного аппарата, стремятся организоваться в системы, или во власти, которые напоминали бы власть индивидуальной воли, и в особенности власть человеческой воли, так как человек является личностью parexcellence. Это и есть, собственно говоря, вопрос о разделении властей.

[Определение разделения властей]

Таким образом, разделение властей не является вопросом только разделения и равновесия политических органов. Это «вопрос разделения и равновесия политических властей, рассматриваемых в качестве психологических властей, властей воли гос- ударства-личности или, по крайней мере, государства-индивидуальности».

Дюги не ошибся в этом отношении: враг всего того, что ведет к персонификации

74

государства, он занял отрицательную позицию по отношению к доктрине разделения властей. Он заявил, что ему известны конституционные органы, конституционные функции, но что он не знает конституционных властей.

Эти возражения, однако, были очень полезны, они принудили поразмыслить и более точно определить подлинную природу конституционных властей, которую до настоящего времени действительно очень часто сооотносили или с органами, или с функциями; собственно же понятие конституционных властей оставалось чрезвычайно неясным.

[Публичная власть и конституционные органы]

Понятие властей, органов и функций правительственного суверенитета. Мы называем «властью суверенитета» или «правительственной властью» или «публичной властью» или «конституционной властью» различные компетенции правящей национальной воли, рассматриваемой как единая индивидуальность; различные компетенции, из которых каждая, являясь властью воли, вполне автономна, благодаря чему каждая из них является властью непосредственно представляющей нацию, а не агентом других властей.

С нашей точки зрения в национальном суверенитете правительства, существуют три власти воли, представляющиеся в следующем виде:

Власть или компетенция скрытой воли, органом которой является избирательный корпус и функцией которой является функция избирательная.

Власть или компетенция воли, ясно выраженной посредством обсуждения, органами которой являются парламентские палаты и функцией, которой является функция законодательная.

Власть или компетенция воли исполнения, т.е. могущая осуществлять исполнительные действия, органами которой являются министры, глава государства и т.д., и функцией, которой является ежедневное осуществление деятельности управления.

Несколько позднее мы более подробно остановимся на каждой из этих форм правительственной воли, сейчас мы только констатируем, что воля скрытая, интуитивная, инстинктивная и неразумная, воля размышления, обсуждающая и разумная, и воля исполнения, готовая приступить к исполнению и действию, являются тремя важными сферами компетенции индивидуальной воли, поставленной перед необходимостью действия. Именно таковыми они являются в человеческой личности; таковыми же они должны быть в государственной индивидуальности, которая с необходимостью построена по образцу человеческой индивидуальности.

Мы называем «конституционными органами» людей или группы людей, составляющих часть представительной организации нации, которые взяли на себя материальное осуществление действий воли различных властей национального суверенитета. Таким образом, палата депутатов и сенат являются органами законодательной власти, потому что на них лежит обсуждение и постановление решений.

Наконец, мы называем «конституционными функциями» всякое реальное применение различных властей национального суверенитета. Таким образом, власть скрытой воли осуществляется в избирательной функции, власть обсуждать и постановлять решения осуществляется в функции законодательной, власть исполнительная предназначена для правительственной и административной функций и в то же самое время для функции исполнения законов, т.е. для дополнения и обеспечения исполнения их полицейскими мерами с тем, чтобы они полностью были упрочены и вошли в жизнь.

[О названии и месторасположении ветвей власти]

Замечание первое. Из этих объяснений вытекает, что все власти суверенитета в обиходном языке носят неправильное наименование. Чтобы быть правильно названными, они должны носить имя вида того действия воли, которому они соответствуют. С этой точки зрения правильно наименование только исполнительной власти, соответствующей подлежащему исполнению решений; но законодательная власть должна бы-

75

ла бы называться обсуждающей властью, так как она соответствует действию обсуждения; называя ее властью законодательной, ее определяют посредством одной из ее функций; кроме того в административной децентрализованной организации, являющейся – не забудем этого – результатом конституционного движения, возвращаются к истинному положению вещей: к «совещательному» собранию.

Что касается избирательной власти, то называя ее так, ее также определяют посредством одной из ее функций, т. е. посредством функции избрания. Однако она может обладать другими функциями, например, вотумом в референдуме; поэтому ее следовало бы определить, как власть скрытой воли (volonteimplicite) – к несчастью, в нашем языке не существует другого, более соответствующего слова.

Замечание второе. С точки зрения исторической, существует известная последовательность в порядке появления всех этих трех властей правительственной воли в государстве.

Первой появляется власть воли исполнения, так как сначала и в течение долгого времени правительства представляют собою одно чистое действие. Это не значит, что в этот период эволюции не существует скрытой воли и воли размышления, но в этот период не существует публичной правительственной организации для этих волевых форм. Власть публичною обсуждения появляется в правительстве только тогда, когда парламент противопоставляет себя исполнительной правительственной власти. Мы уже отметили, что именно на этом моменте остановился Монтескье и именно этот момент внушил ему его теорию разделения властей. Без сомнения, с тех пор, как существует избранный парламент, существуют избиратели, и сразу можно было бы определить власть скрытой воли, которую выявляет избирательный корпус.

Однако Монтескье не только не признал существования избирательной власти, но и мнение, что избирательная власть должна иметь свое место среди властей суверенитета является мнением, имеющим в наше время весьма немногих сторонников. Это объясняется тем, что потребовалось очень долгое время для того, чтобы отдать себе отчет в том, что такое конституционная власть; первоначально думали, что это есть сила, чуждая правительству и долженствующая его контролировать.

[Первая власть – избирательная]

Замечание третье. – В настоящее время, когда осуществляются три власти правительственной воли, следует заметить, что между ними существует известная логическая последовательность их применения и известный порядок преобладания одной над другой, причем, собственно говоря, порядок этот один и тот же. С точки зрения последовательности применения вполне логично, что первой применяется власть избирательная, для того чтобы выразить существующие желания, затем власть, постановляющая решения, приступает к переработке этих желаний с помощью размышления, и – далее – исполнительная власть приступает к исполнению формул, выработанных постановляющей решений властью. С точки зрения преобладания, т.е. с точки зрения степени власти господства, наблюдается та же самая последовательность: прежде всего, идет карателъная власть, так как, создаваясь интуитивно из чувств и инстинктов, скрытая воля, которую можно кратко охарактеризовать, как волю желания, является наиболее горячей и наиболее повелительной формой воли; затем следует власть, постановляющая решения, потому что воля рассуждения и рассудка обладает всеми преимуществами разума; наконец, следует, власть исполнительная, которая в тот момент, как она отделяется от других властей, была бы чрезвычайно слабой, как власть воли, если бы она не имела исключительной возможности осуществить на деле то, что у других властей лежит в сфере потенциального.

Замечание четвертое. Принцип разделения властей самым решительным образом враждебен идее делегации различных форм воли. Таким образом, форма исполнительной воли не могла бы быть делегирована властью, постановляющей решения, и обла-

76

дающей только законодательной компетенцией. Это объясняется с одной стороны тем, что делегировать можно только то, чем обладаешь, и с другой стороны, тем, что компетенции воли разделены по самому своему происхождению. Эсмен весьма решительно установил этот принцип и этот принцип помог ему показать, что регламенты публичной администрации не созданы исполнительной властью в силу делегации ей законодательной власти.

Принцип этот в соединении с тем фактом, что избирательной власти мы отводим место среди правительственных властей и что мы признаем за нею компетентно скрытой воли, координированную с компетенцией постановления решений законодательного органа, влечет за собою весьма интересное последствие; он позволяет совершенно ясно разрешить в отрицательном смысле вопрос о делегации суверенитета избирательным корпусом парламенту. Здесь не может быть делегации суверенитета, так как избирательный корпус, обладающий только компетенцией скрытой воли, не может делегировать компетенцию постановления решений, которой он не обладает. Таким образом, если мы признаем, что избирательная власть должна занять место среди правительственных властей, то мы тем самым ограничиваем ее компетенцию, которая до этого казалась неограниченной.

III. Независимость и иерархия трех элементов власти, органа и функции.

Следует усвоить себе, что в пределах одной и той же конституционной власти три элемента: власть, орган и функция не вполне перекрывают друг друга.

Власть воли является основным элементом, господствующим над всеми остальными; этот элемент довольно тесно связан с элементом органа. Когда орган выступает

всфере деятельности не своей собственной функции, то он, однако, и здесь выступает

впределах компетенции своей обыкновенной воли. Например, когда исполнительный орган принимает участие в процессе выработки закона посредством обнародования его, то этим выявляется свойство воли исполнительной, но не воли, постановляющей решения. Но с другой стороны для проявления какого-нибудь одного вида воли вовсе не предназначен, безусловно, какой-нибудь один определенный орган. Существуют два парламентских органа и большое количество органов исполнительных.

Власти, воли и органы не подчинены рабски какой-нибудь определенной ноши. Так, возьмем законодательную функцию; она имеет своим объектом разработку законов, т.е. правовых норм для всей нации в целом; для выполнения решений существует обсуждающий и постановляющий законы орган, законодательной компетенции, но и существуют два законодательных органа вместо одного, они обладают одинаковой компетенцией и надо, чтобы они работали совместно для выполнения этой функции; органы, постановляющие решения, недостаточны для издания закона, здесь выступает власть исполнительная как в процессе обсуждения, так и обнародования закона; органы, постановляющие решения, в свою очередь, не ограничиваются выработкой закона, они своей властью вмешиваются и в область правительственной функции, по крайней мере, так бывает при парламентарной режиме. Таким образом, власти и органы не прикреплены твердо к выполнению одной присущей им функции; такая функция является для них обычно главной функцией, но не единственным их делом, существует некоторая независимость функции, органа и власти.

[Эластичность разделения властей.]

Все вышесказанное поможет нам сейчас разрешить один весьма трудный вопрос, который возникает применительно к теории разделения властей. Согласно Монтескье, если в государстве не про проведено разделение властей, то в нем нет конституции и, следовательно, не существует политической свободы: таким образом, должны существовать многие власти, доверенные различным органам и разделяющие между собою правительственную власть.

77

Но на какой основе должно быть проведено такое разделение? Следует ли его провести на базисе компетенций или на базисе властей воли или функций? Умы, слишком склонные к логике и переносящие в политическую область идеи разделения труда из области экономической, считают, что разделение компетенции должно быть проведено строго согласованно с дифференциацией функций. Существует функция устрашения, для нее должна существовать соответствующая исполнительная власть, которая, однако, не должна вмешиваться ни в законодательство, ни в юрисдикцию; существует законодательная функция, для нее должна также существовать законодательная власть, которая должна самостоятельно законодательствовать и не вмешиваться в исполнительную власть правительства и т.д.

Несчастье заключается в том, что понимаемое в таком смысле разделение властей представляется слишком радикальным и непригодным для жизни, с одной стороны, слишком изолируя власти, оно разрушает органическое единство государственного управления; хорошо, если для поддержания этого единства различные власти призываются к сотрудничеству, т.е. к тому, чтобы совместно принимать участие в выполнении одной и той же функции (например, хорошо, что обсуждающая и исполнительная власти сотрудничают вместе для осуществления законодательных функций); с другой стороны, каждая из властей, чтобы защититься от других властей в политической борьбе, нуждается в том, чтобы сгруппировать вокруг своей главной функции второстепенные функции, имеющие сходство с таковыми же функциями других властей. Удивляются, что существует принадлежащая исполнительной власти административная юрисдикция, но административная власть нуждалась в такой юрисдикции для самозащиты в политической борьбе.

Правительственные власти ни в коем случае не должны быть разделены так, чтобы они не могли более сотрудничать друг с другом, надо, чтобы каждая из них принимала участие во многих функциях, чтобы они могли встречаться друг с другом, останавливать одна другую или действовать во взаимном согласии. И, равным образом, необходимо, чтобы, каждая из властей для самозащиты от других властей группировала вокруг своей основной функции второстепенные функции. При соблюдении этого условия, власти будут подготовлены и к согласному действию, и к конституционному конфликту. Кроме того, только таким образом они могут осуществить благоприятное для свободы политическое равновесие.

20. Лазаревский Н.И. Конституционное право

Введение. Общее конституционное праве и конституционное государство.

Основные элементы конституционного строя

По существу своему принципы конституционного строя могут быть сведены к следующим трем основным началам: 1) разделение властей, 2) народное представительство и 3) права гражданской свободы.

1. Теория разделения властей, этот краеугольный камень конституционного права, сводится в тому, что в государственном управлении различают три функции, отличающиеся друг от друга как по своему английского конституционного права. Но американское конституционное право в XIX веке оставалось не без влияния на Европу, в частности и в особенности на Швейцарию и, в меньшей степени, на Германскую Империю. В эпоху французской великой революция, когда закладывались начала общей конституционной теория, влияние американского права было громадно по содержанию, так и по тем условиям, которыми должно быть обставлено их осуществление.

А этими тремя функциями являются власти: законодательная, исполнительная п судебная.

78

а) Существо законодательства сводится к установлению общих правил, определяющих устройство государства, отношения органов государства к обывателям: как те права, которые предоставлены органам власти по отношению к обывателям, так и права, предоставленные обывателям по отношению к органам власти, наконец права граждан в отношении друг к другу (отношения имущественные, семейные и другие).

б) Задачею исполнительной или административной власти является, во-первых, исполнение законов, выполнение всех тех действий, которые необходимы для осуществления закона. Закон устанавливает всеобщую воинскую повинность: надо произвести набор, для этого надо составить списки населения, совершить в определенный день призыв, произвести осмотр новобранцев, определить их годность к военной службе и т. д. Но функции исполнительной власти, вопреки ее наименованию, не ограничиваются простым исполнением загона: нередко она действует я самостоятельно; такова, например, деятельность органов государства по охранению общественной тишины и спокойствия: эта деятельность не ограничивается применением к частным случаям того правила, которое именно для лих установлено в законе. Тут деятельность исполнительной власти нередко носит вполне самостоятельный характер: его органы избирают те или иные предоставленные им по закону средства, действуя в этом отношении самостоятельно и свободно. Такова также, например, дорожная деятельность администрации: тому или иному органу поручена забота о дорожном деле. Но где строить дорогу, какого типа, – этого в законе на каждый случай не установлено, и пока администрация не нарушает ничьих прав, она действует свободно; она избирает по соображениям целесообразности те или другие из предоставленных ей по закону средств, по собственной инициативе исполняя те или иные задачи управления, – удовлетворяя те или иные потребности населения пли самой власти.

в) Положение и задача судебной власти совершенно иные. Ея задача исчерпывается применением закона к тому делу, которое сторонам или прокуратурою поставлено на ее разрешение. Тут нет места для свободной инициативы суда. Суд сам дел не ищет, процессы целесообразности его не занимают, и подведение частного случая, ему предложенного, под общий закон вполне исчерпывает его задачу.

Согласно современному пониманию этой теории разделения властей, указанные три функции, три власти, не являются равноправными между собою. Взаимное отношение их, а также органов, на которые возложено их осуществление, таково: верховною, высшею властью в государстве является власть законодательная. Две другие власти, исполнительная и судебная, ей подчинены. Исполнительная власть или приводит в исполнение то или другое постановление закона, иди же свободно проявляет свою инициативу, действуя в пределах закона. Суд применяет общее постановление закона к частному случаю. Таким образом поведения, исходящие от законодательной власти, признаются безусловно обязательными для обеих других.

Взаимное отношение властей исполнительной и судебной тоже не может быть сведено к простому равенству их, и даже к простой самостоятельности их одной от другой: суд должен быть вполне независим от какого бы то ни было постороннего влияния и воздействия на него, в том числе, п пожалуй в особенности, от воздействий со стороны администрации. Иначе не будет гарантии справедливости и беспристрастности судебных решений, которые вообще должны быть основаны только на законе, на правильном и ничем не смущаемом его толковании.

Администрация же в известных отношениях должна быть поставлена под контроль судов. На администрацию возложено исполнение целого ряда задач управления. Администрация не может не смотреть на эти дела, как на свое дело, и часто влагает в них всю ту страстность, всю ту, пристрастность, с которыми люди относятся к своим делам; и поскольку администрации предоставлены известные полномочия, известная власть, она всегда и везде выказывает поползновения превышать свои полномочия и нарушать те права граждан, которые являются юридическою границею ее полномо-

79

чий, поэтому случаи столкновений прав граждан с администрацией вполне возможны, и столкновения эти необходимо поставить под охрану учреждения нейтрального, бесстрастного, руководящегося в своих действиях только законом. Таким учреждением и являются суды. Поэтому в вопросе, не нарушила ли администрация прав какого-либо гражданина, контроль суда над администрацией является необходимым.

Таким образом, практический, жизненный смысл этой теории разделения властей в том, что проведением ею обеспечивается самостоятельность и независимость судов, как охранителей права, и, что всего существеннее, устанавливается верховенство закона, безусловное его господство над всеми другими проявлениями власти. Поскольку закон есть выражение права, разделение властей приводит к господству права, как руководящего принципа всей государственной жизни.

Разделение властей, в смысле признания верховенства законодательной власти и возведения в основной принцип подчинения закону властей исполнительной и судебной с тем, что судебной власти обеспечивается положение самостоятельного и независимого охранителя права, есть необходимое условие для осуществления строя правового государства, т. е. такого государства, где право является руководящим началом государственной жизни, и где права обеспечены. Осуществление такого государственного строя есть, но только настоятельное требование нашего нравственного чувства, но и безусловная практическая потребность. Это обеспечение и создается тем, что во главе всего управления ставится власть законодательная, ей признаются вполне подчиненными исполнительная власть и судебная, причем судебной гарантируется полная самостоятельность, ставится под руководство законодательство и подчиняется контролю судебной власти.

Таким образом, проведение в строе государства разделения власти является средством установить законность.

Само собою разумеется, что проведение в управлении начала законности само по себе еще не обеспечивает всех интересов населения. Населению важно не только то, чтобы законы пополнялись. Существенно и то, чтобы законы были хороши. Как обеспечите качество законов, это другой вопрос, к нему мы сейчас вернемся. Пока для нас существенно иметь, что вопрос об обеспечении того, чтобы законы вообще исполнялись, есть вопрос громадной практической важности, и для разрешения его имеется пока только одно средство: то, какое указывает теория разделения властей.

2. Что касается второго элемента конституционного строя, а именно народного представительства, то его роль в государстве определится следующими его правительственными правами: а) правом участия к законодательстве, б) правами бюджетными и в) правами по надзору за администрацией.

а) Участие в законодательстве состоит в том, что только то распоряжение, которое одобрено народным представительством, может получив силу закона. Таким образом, все то, что имеет характер установления нового юридического права, обязательного для населения или для властей, все это может быт издано только в виде одобренного палатами, народным представительством. Это участие народного представительства в делах законодательства есть его самое существенное, самое видное право.

б) Огромное значение придается, далее, так называемому бюджетному праву парламента. Сущность этого права состоит в том, что все государственные доходы, пошлины, подати, всякого рода налоги, хотя бы н установленные общим законом на будущее время, в каждом данном году могут взиматься только в том случае, если взимание их именно в данном году разрешено специальным актом парламента, специальным законом, бюджетом государственных доходов на данный год.

Точно так же всякие государственные расходы, хотя бы и производимые на основании какого-либо общего закона, например, на основании закона, определяющего размеры содержания чиновникам, – могут производиться в каждом данном году толь-

80

ко, если они именно на этот год разрешены специальным законом, государственным расходным бюджетом на данный год.

в) Третьей группой прав народного представительства являются права его по надзору за администрацией.

В деле установления ответственности за законность всех актов управления особую трудность создает наличность в каждом конституционном государстве, по крайней мере в каждой конституционной монархии, неответственного лица, короля, императора, повсюду признаваемого неответственным, но признаваемого главою исполнительной власти и лично совершающего целый род актов управления. В конституционном строе затруднение это устраняется следующим образом: наряду с принципов ответственности короля, устанавливается то начало, что каждое распоряжение короля должно быть скреплено министром, который тем самым принимает на себя ответственность за законность данного распоряжения короля. Благодаря этому началу, практически пресекается возможность каких-либо незаконных распоряжений и со стороны королевской власти. Если то распоряжение, которое собирается издать король, незаконно, то он не найдет министра, который бы на свою голову согласился его скрепить. А без скрепы министра распоряжение короля недействительно и никем не может быть приведено в исполнение.

Что касается ответственности самих министров, то в некоторых государствах палаты обладают лишь правом привлечения их к уголовной ответственности, т. е. правом предавать их суду за нарушение закона, совершенное самим министром или же подчиненным министру чиновником, но по приказу или по упущению министра. В других государствах, где конституционные принципы получили более полное развитие, палатам, помимо того, предоставляется право привлечения министров к так называемой политической ответственности. Она состоит в том, что министры обязаны выйти в отставку, как только большинство в палате окажется против них.

Таковы основные принципы, определяющие, согласно современной конституционной теории, положение народного представительства в системе государственного управления.

Б. Все указанные отдельные права народного представительства: право на участие в законодательстве, право установления государственного бюджета, право контроля над администрацией, – не представляют какого-то случайного списка ничем между собою не связанных полномочий.

Участие парламента, т. е. представителей широких кругов населения, в создании законов имеет особо существенное значение в том отношении, что обеспечивает соответствие содержания новых законов с требованиями интересов народа. В эпоху абсолютизма законодательство служило по преимуществу интересам узкого круга привилегированных сословий, – теперь оно по необходимости проникается служением интересам все более и более широких кругов населения. Это изменение в общем характере законов с появлением и развитием конституционного строя совершенно неизбежно, ибо постепенно все более и более широкие круга населения получают избирательные права и влияние на ход управления.

Что касается бюджетных прав народного представительства, то их смысл понятен: они обеспечивают непрестанность контроля народного представительства над тем, чтобы народные средства расходовались целесообразно. Так как для каждого мероприятия правительства всегда нужны материальные средства, то и получается, что благодаря своим правам в деле установления государственной сметы, или бюджета, народное представительство держит в своих руках все нити государственного управления. Поэтому от того, как в данном государстве поставлены бюджетные права, в значительной степени зависит все то значение, которым практически пользуется в этом государстве народное представительство.