1. Предмет прокурорского надзора. Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В соответствии с задачами настоящего издания будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.
Предмет прокурорского надзора конкретизируется через определение его пределов, что применительно к общему надзору сделано также в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в котором пределы этого надзора проведены по кругу поднадзорных субъектов и по кругу нормативных актов, за соблюдением и исполнением которых осуществляется надзор.
В круге поднадзорных субъектов, определенном в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре и уже приведенном выше, можно выделить следующие группы субъектов.
1-я группа - федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти. Следует уточнить, что согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями), к настоящему времени в системе федеральных органов исполнительной власти выделяются только три вида таких органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Названные органы могут образовывать и возглавлять свои органы или подразделения (управления, отделы) в регионах, которые также поднадзорны прокурорам.
2-я группа — представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», в систему органов государственной власти субъекта РФ включаются законодательные (представительные) органы, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ. Эти органы образуются и их конкретные наименования (с учетом исторических, национальных и иных традиций субъектов РФ) определяются в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ. Например, в различных субъектах РФ для представительного (законодательного) органа используются такие наименования, как дума, совет, народный хурал, для исполнительного органа - администрация (обычно подразделяется на управления, департаменты, комитеты), правительство (обычно подразделяется на министерства), с губернатором или президентом во главе.
3-я группа - органы местного самоуправления. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, - согласно ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти органы не входят в систему органов государственной власти и действуют в городских, сельских поселениях, иных населенных территориях, именуемых муниципальными образованиями. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Например, представительный орган может именоваться думой, советом, исполнительный орган - мэрией (возглавляется мэром), администрацией (обычно возглавляется управляющим).
4-я группа - органы военного управления. Систему этих органов составляют: возглавляемый Министром обороны РФ центральный орган -Министерство обороны РФ и подчиненные ему органы управления военных округов, иные органы военного управления (в соединениях, гарнизонах, иных местах дислокации Вооруженных Сил РФ), территориальные органы (военные комиссариаты).
5-я группа - органы контроля. Это многочисленные органы вневедомственного контроля, как входящие в систему федеральных органов исполнительной власти (и образующие подразделения в регионах), например - Федеральные службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере экологии и природопользования, по технологическому надзору, так и созданные органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
6-я группа — должностные лица указанных выше органов. К таковым следует относить лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в указанных выше органах.
7-я группа - субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Такими субъектами, в соответствии с Федеральным законом от
10.06.2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», являются общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ в порядке, установленном ст. 10 этого Закона, и члены этих комиссий.
8-я группа — органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Формы и виды коммерческих и некоммерческих организаций, виды их органов управления определены в ГК РФ (глава 4) и уточнены в специальных Федеральных законах (например, ФЗ от 26.12.1995 г. «Об акционерных обществах», ФЗ от 08.02.1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью», ФЗ от 12.01.1996 г. «О некоммерческих организациях»). В этих же нормативных актах определены и виды органов управления этих организаций, в первую очередь
коллегиальные - общие собрания (акционеров, участников и т.п.), советы (учредителей, директоров и т.п.), правления, дирекции и другие. Для непрерывного руководства текущей деятельностью указанных организаций предусматривается создание в них единоличных исполнительных органов, которые именуются президентами, генеральными директорами, директорами и т.п. Именно эти единоличные органы управления подразумеваются под термином «руководители».
Круг нормативных актов, за соблюдением и исполнением которых осуществляется общий надзор, определен в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре указанием на Конституцию РФ и законы, действующие на территории РФ. К законам, действующим на территории РФ (наряду с указанной отдельно Конституцией РФ - законом, имеющим высшую юридическую силу), относятся федеральные конституционные законы и федеральные законы, действующие на всей территории РФ, а также законы
субъектов РФ, действующие на территориях соответствующих субъектов РФ. Таким образом, за соблюдением и исполнением подзаконных актов, к которым относятся указы (в том числе Указы Президента РФ), постановления (в том числе Постановления Правительства РФ), положения, приказы, инструкции и другие акты, общий надзор (как и прокурорский надзор в целом - согласно п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре) не осуществляется.
Следует добавить, что прокурорский надзор, включая его рассматриваемую отрасль, должен осуществляться также за соблюдением, исполнением общепризнанных принципов и норм международного права (точнее, нормативных актов, их содержащих) и международных договоров РФ. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, они являются составной частью правовой системы РФ, и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора.
Пределы общего надзора проводятся также «с позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры»9. Так, в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре закреплено, что при осуществлении данного надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Эта норма соответствует традиционным представлениям о пределах прокурорского надзора, включая общий надзор, по его характеру как особого вида государственной деятельности, согласно которым прокурор при осуществлении надзора не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и не имеет в отношении них административных полномочий, чем призваны заниматься иные государственные органы.
3. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов.
1) Объекты прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены в Законе о прокуратуре: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) иные федеральные органы исполнительной власти; 5) представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ; 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 7) органы местного самоуправления; 8) органы военного управления; 9) органы контроля; 10) должностные лица; 11) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
2) Объекты прокурорского надзора ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ. В соответствии с УПК РФ органы предварительного расследования подразделяются на органы дознания и органы предварительного следствия.
К органам дознания относятся: органы внутренних дел РФ; органы ФСБ; Федеральные органы государственной охраны; органы Федеральной таможенной службы РФ; СВР РФ; органы ФСИН; органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.
Главные судебные приставы, старшие судебные приставы Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ; командиры воинских частей,соединений,начальники военных учреждений или гарнизонов и др.
3) Объекты прокурорского надзора ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ НАКАЗАНИЯ: • места содержания задержанных (изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, пограничной службы ФСБ РФ); • места предварительного заключения (следственные изоляторы ФСИН РФ Министерства юстиции РФ); • органы и учреждения, исполняющие наказания, связанные с лишением свободы (исправительные и воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, колонии-поселения, тюрьмы, исправительные центры, арестные дома, дисциплинарные воинские части и гауптвахты воинских гарнизонов); -органы и учреждения, исполняющие наказания, не связанные с лишением свободы (уголовно-исполнительные инспекции системы Министерства юстиции РФ, исправительные центры, исправительные учреждения, дисциплинарные воинские части). Требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью исполняются также администрацией организации, в которой работает осужденный, а также органами, правомочными в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью; • органы и учреждения, исполняющие меры принудительного характера, назначаемые судом (воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних, психиатрические стационары Министерства здравоохранения и социального развития РФ).
Органы и учреждения, исполняющие наказания, определены в УИК РФ.
4) Объекты прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами включают Федеральную службу судебных приставов России и ее территориальные органы (система службы судебных приставов).
Функционально судебные приставы делятся на: 1) судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов; 2) судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов.
Перечень объектов надзора является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов.
4. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора).
5. Полномочия прокурора при осуществлении надзора
1) Полномочия по выявлению нарушений закона закреплены в Законе о прокуратуре, где указано, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: 55) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов;
56) иметь доступ к их документам и материалам, относящимся к правонарушению или способным установить и доказать совершенное правонарушение;
57) требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; 58) требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; 59) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; 60) проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.
Полномочия по устранению и предупреждению выявленных правонарушений – система правовых средств, реализуемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, устранения последствий: •по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении; • по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании; -требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной); • в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; • приносит протесты на противоречащие закону правовые акты; -обращается в суд или арбитражный суд с требованием (заявлением) о признании нормативных правовых актов недействительными. Право прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с заявлением о признании конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону признано несоответствующим Конституции РФ, соответственно суды общей юрисдикции лишены полномочия признавать закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействительным; • вносит представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений закона; -обращается в суды и арбитражные суды в интересах государственных органов, общественных организаций и граждан; • Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Невыполнение требований прокурора, осуществляющего свои надзорные полномочия, влечет за собой установленную законом ответственность.
2) Полномочия и средства реагирования прокурора при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций: 68) рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; 69) разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; 70) принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина; по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон; по возмещению причиненного ущерба; 71) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно имеет доступ к их документам и материалам; 72) требует от руководителей и других должностных лиц поднадзорных объектов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных и подведомственных организаций; 73) вызывает должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов.
Для устранения нарушений прав и свобод граждан, их причин и условий, восстановления нарушенных прав прокурор вправе использовать все предусмотренные законом средства прокурорского реагирования (протест, представление, постановление, предостережение). Действия, осуществляемые прокурором в целях предупреждения и пресечения нарушений прав и свобод человека и гражданина: • при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; • в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях; • в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших; • освобождает своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; • прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Совпадая по форме с правами прокурора при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых задач.
3) ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В ХОДЕ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОРД.
Пределы полномочий органов прокуратуры. Прокуратура не должна вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов.
Исполнению подлежат только законные требования прокурора, вытекающие из его полномочий по надзору за ОРД. Это означает, что неисполнение всех иных, хотя и законных, требований прокурора, но не связанных с предметом прокурорского надзора, не влечет для исполнителей ответственности.
Прокурор не вправе лично проводить оперативно-розыскные мероприятия или участвовать в их подготовке. Прокурор не вправе вмешиваться в принятие решений, имеющих оперативно-технический характер (последовательность проведения оперативно-розыскных мероприятий, применение тех или иных оперативно-технических средств, определение круга участников и т.п.). Осуществляя прокурорский надзор, уполномоченный прокурор не подменяет руководителя органа, оперативные подразделения которого вправе осуществлять ОРД. Прокурор не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД.
Полномочия прокурора в ходе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД: 80)проводит проверки исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность на основании информации о неисполнении органами, осуществляющими ОРД, требований закона, либо на основании жалоб граждан, а также в плановом порядке с учетом состояния законности в этой сфере деятельности; 81) знакомится с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и решениях оперативно-розыскных мероприятий. Отказ в предоставлении документов рассматривается как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности; виновные привлекаются к ответственности; 82) требует письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих ОРД, если они допустили нарушение закона; 83) дает письменные указания дознавателю о направлении расследования, в том числе об осуществлении по уголовным делам комплекса оперативно-розыскных мероприятий либо требует их прекращения; 84) отменяет незаконные или необоснованные постановления органа дознания (дознавателя) о возбуждении уголовного дела, вынесенного в соответствии с УПК РФ на основании оперативно-розыскных материалов; 85) направляет в суд жалобы, проверка которых относится исключительно к компетенции судей; 86) опротестовывает незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих ОРД, в том числе о передаче результатов ОРД следователю (органу дознания, дознавателю, в суд); 87) опротестовывает противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих ОРД; 88) при обнаружении признаков преступления прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства сотрудниками оперативных подразделений и др.