§ 3. Розпуск

парламенту

Важливе значення для характеристики парламенту як представницького органу має інститут розпуску (достроково¬го припинення повноважень) парламенту. Розпускати пар¬ламент звичайно уповноважений глава держави.

Залежно від конституційних формулювань щодо підстав розпуску таке повноваження має характер або права вчиняти відповідні дії, або обов'язку неодмінно їх вчинити. Розпустивши парламент, глава держави повинен у встановлений строк при¬значити вибори його нового складу.

Інститут розпуску парламенту укорінений у передісторії пар¬ламентаризму. За часів феодалізму склався принцип безперерв¬ності представництва, здійснюваного членами станово-представ¬ницької установи. Якщо спочатку монарх на основі так званої прерогативи у будь-який момент міг розпустити (фактично ро¬зігнати) відповідну установу, то вже на етапі становлення пар¬ламентаризму в окремих європейських країнах за ним почали визнавати право вчиняти так лише за дотримання певних умов. До таких умов у першу чергу відносили обов'язковість наступ¬ного скликання представників.

Однією з ознак конституційної монархії стало те, що роз¬пуск парламенту мав здійснюватися згідно з положеннями ос¬новного закону. Однак певний час відповідне повноваження мо-11 арха використовувалося передусім як засіб політичного тиску на представницький орган. Надалі метою розпуску почали ви¬знавати встановлення збалансованих взаємозв'язків між зако¬нодавчою і виконавчою владою.

У процесі розвитку парламентсько-монархічної форми дер¬жавного правління повноваження розпускати парламент, фор¬мально залишаючись за главою держави, набуло значення права уряду, за порадою якого діє монарх.

Розпуск парламенту знайшов широке визнання у сучасних конституціях. За умов двопалатного парламенту, як правило, передбачений розпуск лише нижньої палати. Проте у Білорусі, Іспанії, Італії та Нідерландах можуть бути достроково припи¬нені повноваження як парламенту в цілому, так і кожної з його палат. У Румунії, Узбекистані та Уругваї президент уповнова¬жений розпускати двопалатний парламент у цілому, у Казах¬стані — парламент у цілому або тільки його нижню палату, а в Бельгії, Ірландії та Польщі розпуск нижньої палати тягне до¬строкове припинення повноважень верхньої. В Японії в разі до¬строкового припинення повноважень нижньої палати верхня па¬лата зупиняє свою діяльність до початку роботи новообраної нижньої. В усіх названих країнах верхня палата парламенту фор¬мується шляхом виборів, прямих або непрямих.

У більшості парламентських монархій, конституціями яких встановлено державно-правові зв'язки з Великобританією, роз¬пуск нижньої палати призводить до нового призначення членів верхньої.

В Австрії, Ізраїлі, Киргизстані, Литві, Польщі, Туркменістані, Угорщині, Хорватії і Чорногорії, крім дострокового припинен¬ня повноважень парламенту (нижньої палати), припускається і саморозпуск, а в Македонії і Таджикистані — лише саморозпуск парламенту. Саморозпуск характеризується тим, що виступає наслідком волевиявлення не глави держави, а самого парламен¬ту. Близьким до саморозпуску видається передбачене у Бельгії дострокове припинення королем повноважень нижньої палати за її «згодою». Подібно у Південно-Африканській Республіці президент розпускає нижню палату парламенту на основі рі¬шення самої палати.

Підстави саморозпуску або розпуску, здійснюваного фактич¬но за рішенням палати парламенту, в основному законі не вста¬новлені і можуть бути суто політичними.

Реалізація президентом права розпуску парламенту іноді передбачає попереднє вчинення дій, які можуть бути визначе¬ні як консультації. Значення таких консультацій та їх результа¬тів зумовлене прийнятою формою державного правління. Коло суб'єктів, з якими президент (у Чорногорії — уряд) уповнова¬жений проводити консультації, в різних країнах відмінне.

У Франції і Казахстані до таких суб'єктів віднесені прем'єр-міністр і голови палат, в Угорщині — прем'єр-міністр, голова пар¬ламенту і керівники депутатських груп, в Румунії — голови па¬лат і лідери парламентських груп, у Чорногорії — голова парла¬менту і керівники депутатських клубів (фракцій), у Польщі -голови палат парламенту, в Італії — голова конкретної палати, в Молдові, Фінляндії і Хорватії — парламентські фракції або їх представники, у Португалії — представлені у парламенті полі¬тичні партії, а також державна рада, що є консультативним ор¬ганом при президенті. В Іспанії монарх за визначених підстав розпускає нижню палату парламенту за згодою її голови.

За умов парламентського пр^ління, а також у ряді країн зі змішаною республіканською формою розпуск органічно пов'я¬заний з інститутом політичної відповідальності уряду перед пар¬ламентом. До того ж розпуск іноді трактують як одну із скла¬дових системи стримувань і противаг, і повноваження глави держави розпускати парламент характеризують як противагу повноваженню парламента виражати недовіру уряду.

За умов парламентського правління глава держави реалізує право розпуску зазвичай за пропозицією (порадою) прем'єр-мі¬ністра, який контрасигнує, або скріплює, відповідний акт. Про¬те в конституціях таких парламентських республік, як Болга¬рія, Греція, Молдова, Словаччина, Фінляндія, Чехія і Чорного¬рія контрасигнування акта президента про розпуск парламента (нижньої палати) не передбачене. В Ірландії та на Мальті пре¬зидент розпускає парламент (нижню палату) за порадою пре¬м'єр-міністра, але за конституційно визначених обставин він мо¬же не зважати на цю пораду.

У країнах зі змішаною республіканською формою державно¬го правління (крім Перу, Франції і Хорватії) президент уповно¬важений розпускати парламент чи його нижню палату без контр¬асигнування.

У «класичній» президентській республіці право глави дер¬жави достроково припиняти повноваження парламенту не тільки не передбачене на практиці, а й заперечується в теорії, виходя¬чи з концепції жорсткого розподілу влад.

Ще у XVIII ст. ідеологи американської державності вва¬жали за необхідне встановити таку систему стримувань і проти¬ваг, яка мала убезпечити від домінування однієї з «розподіле¬них влад». На їх думку, надання президенту права розпускати конгрес призвело б до неприпустимого порушення «належного балансу» між законодавчою і виконавчою владою.

Разом з тим, можливість розпуску парламенту конституцій¬но застережена в Туркменістані і Уругваї, що визнаються пре¬зидентськими республіками.

Майже в усіх країнах з парламентсько-монархічною фор¬мою державного правління, а також в Австрії, Ірландії, Ісландії, на Мальті та у Фінляндії, які є парламентськими республіками, підстави розпуску парламенту (нижньої палати) в основному законі не встановлені. Це означає, що за наявності контрасигну¬вання глава держави може вчинити відповідні дії практично в будь-який момент, хоча на практиці враховуються суспільно-по¬літичні реалії.

Розпуск не пов'язаний з конституційно встановленими юри¬дичними фактами в такій країні із змішаною республіканською формою правління, як Франція, а також у Казахстані.

У парламентських республіках і країнах зі змішаною респуб¬ліканською формою державного правління президент уповно¬важений (повинен або може) розпускати парламент переважно з двох або однієї конкретної підстави.

По-перше, президент повинен припинити достроково пов¬новаження парламенту в тих випадках, коли не досягнуто пози¬тивного результату внаслідок реалізації парламентської про¬цедури заміщення посади прем'єр-міністра або формування уря¬ду в цілому, включаючи випадки, коли парламент відмовив у довірі новоутвореному уряду.

По-друге, підставою можливого розпуску є вираження пар¬ламентом недовіри прем'єр-міністру чи уряду в цілому або від¬мова надати довіру чинному уряду. Іноді можливість розпуску парламенту передбачена у зв'язку з неодноразовими (від двох до чотирьох) вотумами недовіри або відмовами надати довіру, що мали місце протягом визначеного періоду. При цьому дост¬рокове припинення повноважень парламенту здійснюється як альтернатива відставці уряду. Однак така альтернатива перед¬бачена не завжди, і у багатьох країнах наслідком вираження не¬довіри або відмови надати уряду довіру за результатами його попередньої діяльності визнано лише відставку уряду.

Існують й інші підстави розпуску, котрі в різних країнах за¬звичай доповнюють розглянуті. В деяких випадках дострокове припинення повноважень парламенту пов'язується з необхідніс¬тю при вирішенні певного питання спертися на волевиявлення виборчого корпусу або з наслідками такого волевиявлення. Так, у Греції президент може розпустити парламент на пропозицію уряду з метою «оновлення народного мандата» для прийняття «національного рішення з питання виняткової важливості» (ст. 41 Конституції).

Як зазначалось, у Бельгії, Данії, Ісландії, Люксембурзі й Ні¬дерландах розпуск парламенту по суті є обов'язковою складо¬вою процедури часткової ревізії конституції. Повноваження пар¬ламенту, який ухвалив рішення на перспективу щодо внесен¬ня відповідних змін, достроково припиняються і зміни поста¬ють об'єктом діяльності його наступного скликання.

У Болгарії та Іспанії дострокове припинення повноважень парламенту має місце у разі ухвалення ним рішення на перспек¬тиву щодо перегляду конституції або внесення змін до деяких її розділів, а у Болгарії також щодо прийняття нового основного закону. У наведених випадках розпуск певною мірою подібний до саморозпуску, адже члени парламенту, голосуючи за рішення щодо перспективи ревізії основного закону, усвідомлюють його наслідки.

У деяких країнах розпуск спричинений нездатністю парла¬менту ухвалити конкретне рішення або взагалі реалізовувати свої повноваження. Так, в Естонії президент достроково припи¬няє повноваження парламенту, якщо за спливом двох місяців від початку бюджетного року державний бюджет не був при¬йнятий, а в Хорватії — якщо парламент не прийняв державний бюджет протягом ста двадцяти днів після його внесення на пар¬ламентський розгляд. У Греції, Молдові і Південно-Африкан-ській Республіці парламент (нижня палата) розпускається в ра¬зі нездатності обрати президента за визначеною процедурою, а в Туркменістані — сформувати склад керівних органів пар¬ламенту.

В інших випадках фактична недієздатність парламенту як підстава його розпуску визначена більш загально і не тільки як підстава його обов'язкового розпуску. Зокрема, у Чорногорії пар¬ламент може бути розпущений, якщо «довгий час» не здійснює свої повноваження. У Молдові розпуск парламенту зумовле¬ний «блокуванням прийняття законів» протягом трьох місяців.

У Словаччині і Чехії причиною дострокового припинення повноважень парламенту (нижньої палати) може бути його не¬здатність ухвалювати рішення протягом трьох місяців однієї се¬сії, що не була перервана, а також у випадку, коли сесія була пе¬рервана на строк більший, ніж припускається основним законом.

У Вірменії парламент може бути розпущений, якщо протя¬гом трьох місяців чергової сесії він, по-перше, не ухвалить рі¬шення щодо проекту закону, визначеного урядом невідкладним, чи, по-друге, не ухвалить будь-якого рішення з питань, які ним обговорюються, або, по-третє, не скликаються засідання самого парламенту.

В окремих пострадянських країнах передбачена можливість дострокового припинення повноважень парламенту в разі вчи¬нення ним дій, що трактуються як негативні з огляду на по¬літичні критерії їх оцінки. У Білорусі парламент може бути розпущений за умов «систематичного або грубого порушення» палатами конституційних положень, в Узбекистані — якщо роз¬біжності подібного характеру виникають у самому парламенті або парламент «неодноразово» ухвалював рішення, які не від¬повідають конституції.

В основних законах нерідко сформульовані обмеження щодо розпуску парламенту. В розвинутих країнах ці обмеження зумов¬лені демократичними традиціями функціонування суспільних та державних інститутів і не завжди сформульовані в конституції. За загальним правилом парламент не розпускають під час дії режиму воєнного або надзвичайного стану, з початком імпічмен¬ту або подібних процедур, у ході розгляду парламентом питан¬ня про недовіру уряду та в деяких інших випадках.

У ряді країн конституція містить обмеження щодо розпуску парламенту, які пов'язані зі строками повноважень президента і самого парламенту. Так, в Уругваї президент протягом строку його повноважень може лише один раз розпустити парламент у

зв'язку з вираженням недовіри окремим членам уряду. В Авст¬рії і Таїланді глава держави уповноважений розпустити нижню палату парламенту з однієї і тієї самої підстави один раз протя¬гом скликання.

Найчастіше застерігається неможливість розпуску парла¬менту (нижньої палати) в останні шість місяців строку повно¬важень президента (Білорусь, Вірменія, Грузія, Італія, Казах¬стан, Литва, Молдова, Португалія, Росія, Румунія, Словаччина і Східний Тимор). У Болгарії цей строк становить три місяці, а в Кабо-Верде та Уругваї — один рік. У Чехії і Чорногорії не мо¬же бути розпущена нижня палата (парламент) в останні три мі¬сяці періоду мандата її членів, а в Перу — парламент в останній рік скликання.

Іноді розпуск не припускається протягом визначеного стро¬ку після чергових або позачергових виборів чи після першого засідання новообраного парламенту (нижньої палати): у Пів¬денно-Африканській Республіці — протягом трьох років, в Ан¬доррі, Білорусі, Вануату, Греції, Іспанії, Кабо-Верде, Казахстані і Франції — одного року, в Анголі, Грузії, Литві, Португалії та Східному Тиморі — шести місяців, у Чорногорії — трьох міся¬ців. У Молдові і Румунії можливий один розпуск протягом од¬ного календарного року.

Конституційна фіксація обмежень щодо розпуску парламенту зумовлена намаганнями забезпечити стабільне функціонування не тільки законодавчого органу, а й усього державного механізму.