§ 4. Народна

ініціатива

Ще однією формою безпосередньої демократії є на¬родна ініціатива. Відповідний термін іноді вживаний у консти¬туціях (Австрія, Киргизстан, Колумбія, Ліхтенштейн, Сербія, Угорщина, ФРН, Швейцарія та деякі інші країни).

На відміну від загальнонаціональних виборів і референду¬му, котрі виступають способами і засобами здійснення влади на¬родом шляхом відповідних голосувань, народна ініціатива пе¬редбачає формулювання та підтримку з боку визначеної кількос¬ті громадян, що мають право голосу, вимог, унаслідок реалізації яких парламентом або безпосередньо народом можуть бути ухва¬лені владні рішення.

Формулювання та підтримка зазначених вимог зазвичай ма¬ють за мету або призначення референдуму, або прийняття пар¬ламентом нового закону чи внесення змін до чинного, або здійс¬нення парламентом повної чи часткової ревізії конституції.

Тим самим на загальнонаціональному рівні існують три ос¬новних різновиди розглядуваної форми безпосередньої демо¬кратії — референдна, законодавча і конституційна народні іні¬ціативи.

В окремих країнах передбачені на відповідальному рівні й інші різновиди народної ініціативи. Так, у Перу п'ять тисяч гро¬мадян, які мають право голосу, можуть звернутися до органу конституційної юрисдикції з питання про відповідність основ¬ному закону певних правових актів. У Ліхтенштейні на вимогу тисячі громадян має бути скликаний парламент.

У Таїланді за ініціативою двадцяти тисяч громадян може бу¬ти порушене питання про застосування у верхній палаті парла¬менту процедури звільнення державних посадових осіб (зокрема членів уряду, членів парламенту, суддів, прокурорів) з мотивів порушення ними законів або навіть «етичних стандартів».

У багатьох країнах різновиди розглядуваної форми безпосе¬редньої демократії існують на рівні адміністративно-територі¬альних одиниць.

Сенс референдної народної ініціативи полягає в тому, що ре¬ферендум призначається уповноваженим органом чи посадовою особою, коли цього вимагає визначена кількість громадян, які мають право голосу. Уперше референдум за народною ініціати¬вою був передбачений в кантоні Ваадт (Швейцарія) у 1845 р.: на вимогу восьми тисяч громадян на народне голосування міг бути винесений будь-який законопроект, включно той, розгляд якого вже було ініційовано в законодавчому органі. Практично водночас зі Швейцарією зазначений різновид референдуму за¬провадили у США.

Сьогодні референдну народну ініціативу передбачено в кон¬ституціях таких європейських держав, як Албанія, Білорусь, Грузія, Італія, Латвія, Ліхтенштейн, Литва, Македонія, Порту¬галія, Сербія, Словаччина, Словенія, Угорщина, ФРН (на рівні суб'єктів федерації), Хорватія, Чорногорія і Швейцарія. Мож¬ливість проведення петиційного референдуму також застереже¬на в основних законах Киргизстану і Туркменістану. При цьо¬му в Словаччині, Туркменістані, Угорщині і Хорватії з усіх різ¬новидів народної ініціативи прийнято лише референдну.

Серед країн, що розвиваються, єдиною, де конституйовано референдну народну ініціативу, є Кабо-Верде.

В окремих країнах петиційний референдум проводиться за сучасною процедурою народного вето. В Італії на референдум на предмет скасування може бути винесений конституційний закон, якщо протягом визначеного строку після його офіційно¬го опублікування цього вимагатиме п'ятсот тисяч виборців. За такою самою вимогою може бути призначений референдум що¬до скасування «звичайного» закону, причому навіть після на¬буття ним чинності. Близькі за змістом положення включені до основних законів Албанії, Ліхтенштейну, а також частини кан¬тонів Швейцарії і штатів США.

У Латвії можливе зупинення на визначений строк опубліку¬вання прийнятого парламентом закону, протягом якого припус¬кається його винесення на референдум на вимогу громадян, котрі сукупно становлять не менш десятої частини виборчого корпусу.

Юридичною підставою проведення петиційного референду¬му є наявність народної ініціативи. У більшості випадків суб'єкт народної ініціативи, зокрема референдної, встановлюють шля¬хом визначення кількості громадян, належно оформлена і заяв¬лена вимога яких становить ініціативу.

У різних кантонах Швейцарії кількість громадян, які сукуп¬но визнані суб'єктом референдної народної ініціативи, складає від кількох сотень до кількох тисяч, у Ліхтенштейні (залежно від предмета референдуму) — одну або півтори тисячі, у Слове¬нії — сорок тисяч, в Албанії — п'ятдесят тисяч. У Білорусі су¬б'єкт референдної народної ініціативи визначений у чотириста п'ятдесят тисяч, а в Італії — у п'ятсот тисяч громадян. В Угор¬щині кількісні параметри суб'єкта референдної народної ініціа¬тиви впливають на характер рішень, ухвалюваних на відповід¬ному референдумі: для консультативного референдуму вони вста¬новлені у сто тисяч, для імперативного — у двісті тисяч грома¬дян, які мають право голосу.

Суб'єкт народної ініціативи може бути встановлений шля¬хом визначення частини виборчого корпусу, уповноваженої за¬являти відповідну вимогу. Наприклад, у Латвії референдум при¬значається на вимогу десятої частини, а у Хорватії — на вимогу десяти відсотків від загальної кількості виборців.

У більшості випадків референдум за народною ініціативою може бути проведений з усіх питань, які у конкретній країні віднесені до предмета референдуму. Проте іноді предмет пети¬ційного референдуму обмежено. Так у Латвії петиційний рефе¬рендум може бути проведений лише з питань скасування ще не опублікованого закону. В Ліхтенштейні припускається прове¬дення петиційного референдуму з питань скасування офіційно опублікованого закону і дострокового припинення повноважень законодавчого органу. У ФРН предметом референдуму за на¬родною ініціативою визначено територіальне розмежування між землями.

У різних країнах референдум за народною ініціативою упов¬новажений призначати (проголошувати) президент або парла¬мент. При цьому майже завжди проведення референдуму упов¬новажені ініціювати й інші, крім громадян, суб'єкти.

Більш широко у практиці конституціоналізму визнані зако¬нодавча і конституційна народні ініціативи. Сенс законодавчої народної ініціативи полягає в тому, що визначена кількість гро¬мадян, які мають право голосу, може у встановлених формах вимагати прийняття парламентом нового закону чи внесення змін до чинного, і парламент повинен їх розглянути, але не зобо¬в'язаний задовольнити відповідні вимоги.

У контексті конституційної народної ініціативи визначена кількість громадян, які мають право голосу, уповноважена ви¬магати здійснення парламентом часткової ревізії основного за¬кону, що тягне відповідні дії парламенту. У Парагваї та Швей¬царії за народною ініціативою може бути також здійснений пе¬регляд конституції.

Процедури здійснення законодавчої і конституційної народ¬них ініціатив передбачають, як правило, подання до парламен¬ту проекту закону або змін до конституції, хоча іноді припуска¬ється ініціювання розгляду сформульованого у загальній формі відповідного питання. Результатом розгляду такого питання мо¬же бути розробка проекту самим парламентом і прийняття ним закону чи внесення змін до конституції.

Конституції іноді містять застереження щодо законопроек¬тів, які можуть бути ініційовані громадянами. Зокрема, в Іспанії за народною ініціативою не можуть бути запропоновані проекти органічних законів, а також проекти законів про податки, поми¬лування і ратифікацію міжнародних договорів. З іншого боку, у деяких кантонах Швейцарії і штатах США громадяни можуть ініціювати ухвалення законодавчим органом рішень з будь-яких питань, віднесених до його компетенції.

Уперше відповідні ініціативи були запроваджені у XIX ст. в окремих кантонах Швейцарії. На рівні держави раніше визнали конституційну ініціативу: її передбачили в Конституції Швей¬царії 1848 р. У наш час законодавча народна ініціатива консти¬туйована у багатьох європейських країнах (усього дев'ятнадцять), причому в більшості з них запроваджено й конституційну на¬родну ініціативу. Проте в Албанії, Іспанії, Польщі, Португалії і Чорногорії за народною ініціативою можуть бути прийняті ли¬ше «звичайні» закони, а в Молдові — закони про внесення змін до конституції.

Названі різновиди народної ініціативи передбачені в ряді конституцій, прийнятих в інших країнах: законодавча ініціати¬ва визнана у Бразилії, Еквадорі, Киргизстані, Колумбії, Палау, Парагваї, Перу і Таїланді, конституційна ініціатива — у Буркі-на-Фасо, Гватемалі, Ліберії, Мікронезії, Уругваї і на Філіппінах, а також у тих самих Еквадорі, Киргизстані, Колумбії, Палау, Па¬рагваї, Перу і Таїланді.

Кількість громадян, які можуть ініціювати прийняття зако¬ну чи внесення до нього змін, є різною: від кількох сотень в окремих кантонах Швейцарії і однієї тисячі в Ліхтенштейні до п'ятдесяти тисяч у Білорусі, Італії, Литві, Таїланді, Угорщині та Швейцарії або ста тисяч в Австрії і Польщі. Винятком можна вважати кількісні параметри суб'єкта законодавчої народної ініціативи в Румунії (двісті п'ятдесят тисяч) та Іспанії (п'ятсот тисяч).

Кількісні параметри суб'єкта конституційної ініціативи у різ¬них країнах можуть бути значно відмінними: від трьох десятих відсотка у Перу до двадцяти п'яти відсотків виборчого корпусу в Палау, від п'яти тисяч у Гватемалі до п'ятисот тисяч громадян у Румунії. У Бразилії, Еквадорі і Латвії суб'єкт конституційної народної ініціативи зафіксований у вигляді арифметично вира¬женої частини (процента) виборчого корпусу.

Одна й та сама конституція зазвичай визначає різних за кіль¬кісними параметрами суб'єкта законодавчої і суб'єкта консти¬туційної народних ініціатив. У Словенії це відповідно п'ять і тридцять тисяч, у Македонії — десять і сто п'ятдесят тисяч, у Сербії — тридцять і сто п'ятдесят тисяч, у Грузії — тридцять і двісті тисяч громадян, в Еквадорі — двадцять п'ять сотих від¬сотка і один відсоток виборчого корпусу. З іншого боку, в Авст¬рії, Італії, Латвії, Ліхтенштейні та Угорщині зазначені парамет¬ри однакові.

Іноді в основному законі встановлені по суті додаткові умо¬ви щодо визначення кількості громадян, які сукупно визнані суб'єктом народної ініціативи. У Бразилії суб'єктом законодав¬чої народної ініціативи є громадяни, число яких дорівнює од¬ному відсотку виборчого корпусу, причому відповідні підпи¬си мають бути зібрані не менше ніж у п'яти штатах. На Філіппі¬нах кількість громадян, які становлять суб'єкт конституційної народної ініціативи, визначено у дванадцять відсотків, і підпи¬си у встановленому числі необхідно зібрати в кожному вибор¬чому окрузі.

У Молдові внесення змін до конституції може бути ініційо¬ване за наявності підписів на підтримку двохсот тисяч вибор¬ців, зібраних не менше ніж у половині адміністративно-терито¬ріальних одиниць, і в кожній з цих одиниць потрібно зібрати визначену кількість підписів. Аналогічні за характером додат¬кові умови щодо законодавчої і конституційної народних ініці¬атив передбачені в Румунії.

У Білорусі відповідні додаткові умови стосуються суб'єкта референдної народної ініціативи: з метою проведення загально¬національного референдуму у кожній області і у столиці необ¬хідно зібрати не менше п'ятдесяти тисяч підписів громадян, що мають право голосу.

Референдна народна ініціатива є, по суті, складовою одно¬го з різновидів іншої форми безпосередньої демократії — рефе-

Розділ

рендуму. У свою чергу, законодавча і конституційна народні ініціативи за своїм функціональним призначенням поєднані з ді¬яльністю парламенту як законодавчого органу і як органу, упов¬новаженого вносити зміни до конституції. Таке поєднання є ще одним свідченням існування тісних взаємозв'язків між безпосе¬редньою демократією і демократією представницькою.

Контрольні завдання

1. Проаналізуйте зміст конституційного принципу народного су¬веренітету, визначте поняття безпосередньої демократії і пред¬ставницької демократії в їх співвідношенні.

2. Охарактеризуйте вибори як одну з форм безпосередньої де¬мократії.

3. Встановіть особливості сучасних виборчих систем.

4. Охарактеризуйте референдум як одну з форм безпосередньої демократії, прокоментуйте прийняті класифікації референ¬думів.

5. Сформулюйте поняття народної ініціативи як форми безпо¬середньої демократії.

КОНСТИТУЦІЙНІ СТАТУСИ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА