§ 1. Поняття парламенту як представницького

і законодавчого органу.

Побудова парламенту

Сутнісним виразом представницької демократії ви¬ступає парламент — загальнонаціональний представницький орган влади, який здійснює свою діяльність на постійній основі й має за титульну функцію законотворення.

Відповідне виборне представництво ще у XVIII ст. отрима¬ло назву народного представництва у зв'язку з тим, що засобом його забезпечення визнано загальні вибори представників, ман¬дати яких за масштабом представництва є також загальними (за¬гальнонародними). Тому парламент нерідко характеризують як орган народного представництва.

Функціонування парламенту є належним лише за умов де¬мократичного політичного режиму. З існуванням такого режи¬му пов'язане явище парламентаризму, котре засвідчує організа¬цію державного владарювання, для якої характерне визначення провідної або особливої та істотної ролі парламенту у здійснен¬ні влади. При цьому парламентаризм не може бути ототожне¬ний з парламентським правлінням. Про роль парламенту у «кла¬сичній» президентській республіці свідчить те, що він не тільки здійснює законодавчу владу, а й виступає як один з двох (ін¬ший — президент) центрів політичної влади загалом.

Тим самим явище парламентаризму властиве кожній демо¬кратичній країні, хоча відмінності в його проявах засвідчують різні форми правління.

Сам термін «парламент» укорінений у середньовічній лати¬ні, де слово parlamentum означало богословську бесіду (диспут) монахів. У радянській літературі цей термін пов'язували з транс-крипцією італійського або французького дієслова «говорити» (parlare або parler), у зв'язку з чим проголошували тезу про те,

що парламент — це говорильня. Ця теза є ідеологемою, яка не відповідає реаліям сучасних демократичних держав.

Ще в XIII ст. терміном «парламент» позначили судовий ор¬ган у Франції, де королівська курія була поділена на дві части¬ни, одна з яких розглядала судові справи і називалася парла¬ментом. В Англії термін «парламент» почали використовувати з кінця того самого століття: в одному з актів ним позначили ве¬лику раду королівства, котру складали монарх та феодальні се-ньори і яка поступово, зберігши назву парламенту, трансформу¬валася у станово-представницьку установу.

Проте у період станово-представницької монархії цей тер¬мін не став родовим для позначення відповідної установи в ін¬ших країнах і таке становище не змінилося до кінця XVIII ст.

У наступному столітті термін «парламент» як назву законо¬давчого органу використовували лише в окремих країнах. Вод¬ночас у тогочасних основних законах законодавчий орган позна¬чали здебільшого іншими термінами: «національний конгрес», «національні збори», «законодавчі збори» тощо. Сьогодні ці та деякі інші терміни також вживаються в конституціях як власні назви, але родовим терміном вважається «парламент». З іншого боку, в багатьох країнах за власну назву законодавчого органу слугує саме термін «парламент».

Як представницький орган влади, парламент має свою пе¬редісторію. Зокрема, представницькі владні інституції існували в античний період. Як зазначалося, тогочасне виборне предста¬вництво виступало у ролі додатку до безпосередньої демократії в її історичних формах. У період раннього середньовіччя в ряді європейських монархій були створені владні інституції, до скла¬ду яких, крім самого монарха, входили феодальні сеньйори, що представляли лише самих себе. Такі інституції у деяких випадках відіграли роль зародку станово-представницьких установ. Саме з цими установами пов'язана реальна передісторія парламенту.

Становлення і розквіт станово-представницьких установ відносять до XIII—XV ст., а занепад — до періоду абсолютної монархії. їх організація і діяльність ґрунтувалися на визнанні поділу суспільства на стани, причому виборними були лише представники від третього стану — верхніх прошарків городян, а згодом — і селянства.

Станове представництво суттєво відрізнялось від сучасного виборного представництва, котре за визначенням є народним.

ІЦ відмінності передусім стосуються природи представництва: між виборцями і обраними членами станово-представницької установи встановлювалися зв'язки, порівнювані з тими, що ви-і гикають за змістом цивільно-правового договору доручення. Ві¬домо, що слово «мандат», яке запозичене з латини, означає до¬ручення.

Станове представництво було історичним різновидом гру¬пового виборного представництва. Своєрідне відродження гру¬пового представництва відбулося у другій половині XIX—на початку XX ст. В теорії конституціоналізму сучасне групове представництво визначають як реальне, або як представництво інтересів. Існують й інші його назви — корпоративне, куріаль¬не, представництво.

Концепції сучасного групового представництва пов'язували з ідеєю корпоративної держави, спроби реалізувати яку у пе¬ріод між світовими війнами були здійснені в Італії та Іспанії. Надалі формули групового представництва знайшли відбиток в організації представницьких органів влади в Югославії.

Однак завжди виникали питання стосовно природи і кон¬кретних особливостей групового представництва: зокрема, чому представлені саме певні інтереси, за якими критеріями виборці угруповані за інтересами і на яких підставах визначена пропор¬ція представництва різних інтересів. До того ж, за змістом ідеї відповідного представництва ігнорується той факт, що згідно з принципом народного суверенітету влада належить усьому на¬роду, а не різним або окремим групам.

Тому групове представництво не набуло поширення у прак¬тиці парламентаризму, хоча існують винятки. У Словенії дер¬жавна рада — фактично верхня палата парламенту — визначена «органом представництва носіїв соціальних, економічних, про¬фесійних і місцевих інтересів» (ст. 96 Конституції). До складу цього органу в різній кількості входять представники, обрані на прямих і непрямих виборах за критерієм належності до різних професій і сфер занять.

В Ірландії більшість членів верхньої палати парламенту — сенату — обирають на прямих виборах. Згідно зі ст. 18 Консти¬туції цієї держави, вибори проводяться за різними списками кан¬дидатів, що «володіють знаннями і практичним досвідом у ви¬значених професіях та сферах діяльності». Кількість представ¬ників, що обираються за такими списками, також є різною.

Як зазначалося, до головних ознак парламенту як представ¬ницького органу віднесено не лише виборність, а й колегіаль¬ність. Наслідком колегіальності виступає ухвалення рішень за правилом (правилами) більшості, тобто на основі їх підтримки з боку визначеної кількості членів парламенту, яка й становить більшість. За правилом більшості також визначають результати виборів і референдуму. Визнані категорії просі бї, відносної, аб¬солютної і кваліфікованої більшості, кожна з яких має смислові особливості.

Проста більшість — це, зокрема, кількість членів парламен¬ту, котра менша, ніж більшість від його загального складу, але достатня для ухвалення багатьох рішень. Відповідна більшість пов'язана з кількістю членів парламенту, що беруть участь (го¬лосують) у засіданні, на якому ухвалюється рішення, і зумовле¬на наявністю кворуму. У мінімальному вимірі просту більшість становить половина плюс один від того числа членів парламен¬ту, котре є кворумом. Максимально таку більшість становить по¬ловина від загального складу парламенту.

Кворум у парламенті — це кількість його членів, участь яких у засіданні є необхідною, зокрема, для ухвалення рішень. У кон¬ституціях кворум зазвичай визначений у половину або поло¬вину плюс один від загальної кількості депутатів.

У ряді країн кворум становить третину (Австралія, Гана, Кіпр, Туреччина, Чехія, Японія тощо) чи навіть меншу частину (Великобританія та ряд її колишніх колоніальних володінь) від загального складу парламенту. З іншого боку, наприклад, в Іра¬ні, Ліхтенштейні, Казахстані і Таджикистані кворум конститу¬йовано у дві третини.

Для ухвалення різних парламентських рішень можуть пе¬редбачатися різні за числом кворуми.

За правилом відносної більшості результат голосування у парламенті визначається шляхом порівняння кількості голосів, поданих за різні пропозиції (проекти рішень, кандидатури тощо). При цьому таке правило передусім віднесене до визначення ре¬зультатів виборів і лише іноді воно застосовується в діяльності парламенту: парламентським регламентом може бути передба¬чене так зване рейтингове голосування, за результатами якого визначають найбільш прийнятний варіант рішення.

Абсолютна більшість — це кількість членів парламенту, яка становить половину плюс один від його загального складу. За правилом абсолютної більшості у багатьох країнах приймають у парламенті окремі закони (в деяких пострадянських країнах — усі «звичайні» закони). Така більшість нерідко необхідна для повторного прийняття закону, який повернув до парламенту глава держави. У багатьох парламентських республіках прави¬ло абсолютної більшості також застосовується при обранні пар¬ламентом або спеціальною колегією президента.

До парламентських рішень, які ухвалюються на основі від¬повідної більшості, віднесені й ті, що стосуються затвердження прем'єр-міністра і новосформованого складу уряду, вираження довіри (недовіри) уряду або його окремим членам та деякі інші.

Кваліфікована більшість — це необхідна для ухвалення важ¬ливих рішень спеціальна кількість депутатів, котра, як прави¬ло, більша за їх кількість, що становить абсолютну більшість. На основі відповідної більшості звичайно здійснюється ревізія конституції і ухвалюються деякі інші парламентські рішення.

Для багатьох випадків кваліфікована більшість встановлена у дві третини від загального складу парламенту. Зокрема, у пре¬зидентських та деяких інших республіках на основі такої біль¬шості долається вето щодо прийнятого парламентом закону. В Греції, Естонії, Італії та Угорщині більшість у дві третини від загальної кількості депутатів необхідна для ухвалення рішення про обрання президента парламентом або спеціальною колегією.

Кваліфіковану більшість нерідко визначено у три п'ятих, три четвертих або навіть у більше число. Наприклад, у Греції біль¬шість у три п'ятих від загального складу парламенту потрібна для ухвалення рішення про проведення законодавчого референ¬думу, а в Албанії — для прийняття деяких законів. В Азербай¬джані, Казахстані, Киргизстані і Туреччині рішення парламен¬ту про дострокове припинення повноважень президента ухвалю¬ється парламентом за підтримки більшості у три чверті від його загального складу. В Данії закон про передачу частини «суве¬ренних прав» міжнародним організаціям має бути прийнятий більшістю у п'ять шостих від складу парламенту.

Іноді кваліфікована більшість вираховується не від загаль¬ного складу парламенту, а від кількості учасників його засідан¬ня, на якому ухвалюють відповідне рішення. В Австрії, Бельгії, Португалії, Словенії та Угорщині на основі більшості у дві тре¬тини від присутніх на засіданні або тих, хто брав участь у голо¬суванні, приймають деякі закони, в Португалії — долають вето президента щодо законів про внесення змін до конституції. В Че¬хії більшості у три п'ятих від присутніх на засіданні потребує прийняття деяких законів, а у Фінляндії на основі більшості, але у три четвертих від присутніх, вирішується питання щодо відповідальності президента.

В усіх цих випадках визначення більшості зумовлене наяв¬ністю кворуму (іноді порівняно більшого), а сама кваліфікова¬на більшість щодо конкретної ситуації може бути числом мен¬шою, ніж абсолютна більшість.

Як зазначалося, представницький характер парламенту за¬свідчується його власними назвами. Найбільш поширеною на¬звою парламенту або його нижньої палати є національні збо¬ри. У багатьох інших назвах також використане слово «збори» (асамблея, конгрес, скупщина тощо), чим вказується на колегі¬альний характер парламенту. Колегіальність парламенту засві¬дчує присутність у його назві слова «рада».

На Кіпрі і Мальті, у Марокко і Новій Зеландії парламент має назву палати представників, а в Австралії, Бельгії, Білорусі, Ірлан¬дії, США, Японії та в ряді інших країн так названо нижню палату.

У Болгарії члени парламенту визначені народними представ¬никами, а в Колумбії та Уругваї — представниками. Представ¬ницький характер парламенту відображений і в такому пошире¬ному титулі його членів, як депутат.

Термін «депутат» позначає той факт, що член парламенту обраний (направлений, посланий) з метою здійснення політич¬ного представництва народу. Здійснення членом парламенту або членом його нижньої палати відповідного представництва під¬тверджують такі титули, як народний депутат (Таджикистан), депутат народу (Швейцарія), депутат Мадагаскару.

Про представницький характер парламенту можуть свідчити його конституційні дефініції. Так, у Литві парламент визначено як такий, що складається з представників народу, в Камбоджі — як орган народного представництва, в Білорусі, Киргизстані, Ро¬сії і Узбекистані — як представницький орган держави. В Андор¬рі, Афганістані, Іспанії, на Коморських Островах, у Східному Тиморі та Нідерландах парламент конституйовано як орган, що представляє народ (громадян), а в Анголі, Гвінеї, Кабо-Верде і Португалії — як представницькі збори народу (громадян).

У Ліхтенштейні, Македонії, Молдові, Румунії, Угорщині і Хорватії для відповідних цілей вжито термін «представниць¬кий орган народу (громадян)», який виглядає спірним з огляду на укоріненні в юридичній теорії поняття органу держави (дер¬жавного органу) і органу влади.

Спірним може видатися і сформульоване в ряді основних законів визначення парламенту як верховного, або найвищого, представницького органу (Грузія, Еритрея, Казахстан, Молдо¬ва, Румунія, Сан-Томе і Принсіпі, Сербія, Таджикистан, Угор¬щина і Узбекистан). Таке визначення може сприйматися як кон¬статація наявності субординованої системи представницьких органів влади. У теорії і практиці конституціоналізму, в основу яких покладено ідею розподілу влад, існування такої системи заперечується.

Водночас необхідно застерегтися щодо вживання терміна «представницька влада», який може лише засвідчувати спосіб формування частини з органів влади (виборність), а також пев¬ні особливості їх організації і діяльності (колегіальність).

Функціональне призначення парламенту в контексті ідеї розподілу влад полягає в тому, що він виступає як єдиний зако¬нодавчий орган держави. Тому неадекватними видаються кон¬ституційні визначення парламенту як вищого законодавчого ор¬гану (Афганістан, Еритрея, Мозамбік, Сан-Томе і Принсіпі, Тад¬жикистан).

Поняття парламенту і законодавчої влади є близькими, але не тотожними. Зокрема, поняття законодавчої влади може відо¬бражати волевиявлення народу на законодавчому референдумі, а також результати такого волевиявлення. У свою чергу, понят¬тя законодавчої влади вказує лише одну з основних функцій пар¬ламенту — законотворчу.

До основних функцій парламенту відносять також бюджет¬ну, яка передусім передбачає прийняття державного бюджету, і контрольну, котра полягає у здійсненні контролю щодо вико¬навчої влади.

Однак саме законотворча є титульною функцією парламен¬ту, з якою він по суті асоціюється. Починаючи з кінця XVIII ст., термін «законодавчі збори (асамблея)» використовують як ек¬вівалент терміна «парламент». У наші дні термін «законодавчі збори» слугує власною назвою парламенту у Західному Самоа, Коста-Риці, Науру, Панамі, Сальвадорі і Тонга.

Законодавчу владу і парламент нерідко характеризують як легіслатуру. Ще у XVII ст. в Англії термін «легіслатура» іноді використовували для офіційного позначення парламенту. В на¬ступному столітті у частині північноамериканських штатів цей термін був прийнятий за власну назву законодавчого органу і на рівні суб'єктів федерації зберігає таке значення по-сьогодні.

Поняття законодавчої влади засвідчує відповідні повнова¬ження деяких інших, ніж парламент, державних органів. Учас¬никами процесу законотворення виступають суб'єкти права за¬конодавчої ініціативи, до яких за загальним правилом віднесені глава держави і уряд. Однією із стадій цього процесу визнають підписання і оприлюднення главою держави прийнятих парла¬ментом законів. Тим самим глава держави і уряд уповноваже¬ні брати участь у процесі законотворення, хоча таку участь не можна сприймати за свідчення здійснення ними законотворчої функції, яка притаманна виключно парламенту.

Причетність до законотворення інших, ніж парламент, дер¬жавних органів, іноді знаходить вираз у конституційних визна¬ченнях парламенту і законодавчої влади. В конституціях Авст¬ралії, Нової Зеландії та інших парламентських монархій, які зберігають державно-правові зв'язки з Великобританією, сфор¬мульоване положення, згідно з яким парламент становлять ко¬ролева і палати.

Формулювання «король (королева) і палати» або «король у парламенті» історично прийняте й у самій Великобританії. У наш час такі формулювання означають те, що прийнятий палатами закон може набути чинності тільки після його підписання мо¬нархом. Подібні характер і значення мають положення основних законів деяких інших парламентських монархій, а також окре¬мих парламентських республік, за змістом яких законодавча вла¬да здійснюється (належить) королем або президентом і парла¬ментом чи палатами (Бельгія, Греція, Данія, Ісландія, Монако).

За умов парламентського правління ініціювання главою дер¬жави розгляду у парламенті законопроектів та підписання вже прийнятих законів звичайно здійснюються з урахуванням воле¬виявлення уряду, що спирається на парламентську більшість.

Від парламенту як законодавчого органу необхідно відріз¬няти «найвищий орган державної влади», який функціонує у так званих соціалістичних країнах. Його формальний статус і реальна роль у здійсненні владарювання по суті заперечують розподіл влад. Разом з тим, у Молдові, Монголії та Угорщині термін «найвищий орган влади (держави)» за своєрідною інер¬цією або як запозичений з радянської теорії і практики органі¬зації владарювання вживають для позначення саме парламенту.

В окремих країнах, де парламентаризм ще не набув харак¬теру укоріненої суспільно-політичної реалії, «найвищий орган» створений і функціонує як більш широка колегія, котра може здійснювати певні функції, притаманні парламенту.

Членами халк маслахати (народної ради) Туркменістану визначені не тільки депутати і обрані представники від адмі¬ністративно-територіальних одиниць, а й президент, міністри, голови вищих судів і деякі інші посадові особи. До складу вер¬ховного народного конгресу Гайани, що є виключно консульта¬тивним органом, входять члени парламенту і делегати від міс¬цевих представницьких органів влади.

Представницький характер законодавчого органу може ви¬являтися по-різному у зв'язку з побудовою парламенту — од¬нопалатною або двопалатною. Значні особливості можуть бути притаманні представництву, здійснюваному за умов двопалат¬ної побудови парламенту.

Геиеза двопалатності, або бікамералгзму, пов'язана з органі¬зацією англійського парламенту як станово-представницької установи: в середині XIV ст. він був поділений на палату лордів і палату громад. Характерно, що у період республіки, яка існу¬вала за часів революції XVII ст., палату лордів ліквідували, але зі зміною державного ладу її було поновлено. Практика англій¬ського (британського) парламенту як станово-представницької установи і згодом як реального парламенту справила значний вплив на розвиток політико-правової ідеології в усьому світі.

На ґрунті аналізу цієї практики Ш. Монтеск'є сформулював концепцію «помірного правління», яке передбачало наявність трьох елементів — монархічного, аристократичного і народного. Мислитель наголошував на тому, що метою запровадження дво¬палатності є забезпечення відносної рівноваги між «розподіле¬ними владами». При цьому «аристократична» (верхня) палата розглядалася як засіб стримування «народної» (нижньої) палати.

Сформульована Ш. Монтеск'є ідея необхідності стримування нижньої палати верхньою знайшла подальший розвиток. Його аргументи щодо доцільності двопалатної побудови парламенту тією чи іншою мірою використовуються і сьогодні. Водночас існу¬вання верхньої палати чи не найчастіше пояснюють потребами парламентської організації. У зв'язку з цим зазвичай наголошують на забезпечені у відповідний спосіб зваженості у парламентській роботі, підвищення її професійного рівня.

У федеративних державах двопалатна побудова парламентiв вважається чи не обов'язковою i пояснюється необхiднiстю представництва від суб’єктів федерації. Проте двопалатна побудова Конгресу США виглядає історичною випадковістю, оскільки автори основного закону цієї держави спочатку виходили з необхідності утворення однопалатного законодавчого органу, але не могли узгодити кількість представників від різних штатів.

Двопалатність певний час була типовою характеристикою парламентаризму: в Європі у XIX ст.. однопалатні парламенти функціонували лише у Люксембурзі та в деяких балканських країнах. Надалі ситуація з різних причин почала суттєво змінюватися. Зокрема, після другої світової війни на засадах однопалатності було реформовано парламент у таких європейських країнах, як Греція, Данія, Португалія і Швеція. З іншого боку, у 90-ті роки минулого століття до двопалатної побудови парламенту звернулися в ряді постсоціалістичних і пострадянських країн, хоча в Киргизстані і Хорватії невдовзі після запровадження такої побудови від неї відмовилися.

Сьогодні двопалатність вже не має значення типової характеристики. Більше того. У світі за числом переважають однопалатні парламенти.

До аргументів на користь однопалатності, або монокамералізму, відносять порівняно більшу оперативність у законотворенні і здійсненні інших парламентських функцій. Нерідко зазначають, що однопалатний парламент виглядає порівняно більш авторитетним, включно у взаємовідносинах з інштими вищими органами держави.

За будь-яких умов, не існує юридичних аргументів, які б підтверджували або заперечували прийнятність для конкретної країни однопалатної чи двопалатної побудови парламенту.