§ 2. Формування парламенту.

Передумовою представницького характеру парламенту у багатьох випадках виступає порядок його формування.

За загальним правилом, однопалатний парламент і нижня палата двопалатного парламенту формується на прямих виборах. Проте на Кірибаті, Мальдінських і Сейшельських островах, у Сінгапурі, а також у ряді країн Тропічної Африки і басейну Карибського моря частину однопалатного парламенту або нижньої палати двопалатного складають члени, призначувані президентом, або визначені такими за посадою.

На окрему згадку заслуговує парламент Норвегії (Сторінг), побудова якого видається унікальною. Будучи сформованим за результатами прямих виборів, він надалі поділяється на дві частини у пропорції три до одного. Кожна з цих частин фактично становить окрему палату.

Порядок формування верхньої палати, яка нерідко має відому в історії Стародавнього Риму назва сенату, у багатьох країнах відрізняється від прийнятого для нижньої палати. Такий порядок може передбачати (нерідко у різному поєднанні) призначення, членство за власним правом, членство за посадою, прямі або непрямі вибори.

Призначення членів верхньої палати парламенту, яке трактується як спосіб залучення до здійснення владарювання відставних політиків та державних посадових осіб, передбачене, зокрема, в окремих розвинутих країнах. Так, у Канаді сенаторів призначає безстроково генерал-губернатор за поданням прем’єр-міністра. У Великобританії основу складу палати лордів становлять призначувані монархом за поданням прем’єр-міністра довічні члени. У ФРН союзна рада (Бундесрат) складається з членів урядів суб’єктів федерації, які їх призначають і відкликають. Строк повноважень членів союзної ради не може перевищувати фактичний строк існування урядів, що їх призначили.

У Таїланді членів Сенату призначає король зі списку, складеного відбірним комітетом. До складу цього комітету входять чільники конституційного суду, центральної виборчої комісії, спеціальних антикорупційної комісії і комісії з прав людини, генеральний аудитор, а також судді, визначені на загальних зборах верховного і вищого адміністративного судів. Відібрана комісія складає відповідний список у такий спосіб, щоб уможливити представництво в сенаті від різних професійних та інших груп за інтересами. Тим самим, здійснюване палатою представництво має ознаки корпоративного.

У більшості монархій, конституціями яких встановлено державно-правові зв’язки з колишньою метрополією – Великобританією, членів верхньої палати призначає губернатор (у Тринідаді і Тобаго та на Фіджі – Президент)

даді і Тобаго та на Фіджі — президент) на пропозицію прем'єр-міністра на період здійснення повноважень нижньою палатою. У деяких з цих країн частина таких призначень здійснюється генерал-губернатором або президентом на пропозицію лідера опозиції, що фактично є державною посадовою особою.

Інститут лідера опозиції як посадової особи вперше було за¬проваджено у Великобританії, де, як зазначалося, визнано по¬діл палати громад на «уряд її (його) величності» і «опозицію її величності». Лідером опозиції законодавчо визначений провід¬ник групи членів нижньої палати, яка фактично репрезентує дру¬гу за кількістю місць у палаті політичну партію. Члени палати, котрі відповідно репрезентують інші «неурядові» партії, стату¬су офіційної опозиції не мають і у зв'язку з цим порівняно обме¬жені у можливостях щодо участі у парламентській роботі.

В інших країнах лідера опозиції формально призначає, як правило, генерал-губернатор.

До складу верхньої палати парламенту Росії — ради федера¬цій — входять по два представники від кожного суб'єкта феде¬рації: по одному від законодавчого (представницького) і вико¬навчого органів конкретного суб'єкта. За загальним правилом член палати — представник від законодавчого (представниць¬кого) органу — обирається самим цим органом на строк повно¬важень останнього. Член палати — представник від виконавчо¬го органу — призначається вищою посадовою особою суб'єкта федерації (керівником вищого виконавчого органу суб'єкта) на строк повноважень цієї посадової особи.

У ряді країн частину членів верхньої палати парламенту (як правило, менше половини) призначають, а усіх або майже усіх інших членів обирають. В Алжирі, Афганістані, Білорусі, Індії, Казахстані, Малайзії, на Мадагаскарі, у Сенегалі, Таджикистані й Узбекистані до складу верхньої палати включені ті члени, ко¬трих призначав президент звичайно на строк повноважень її чле¬нів, обраних на непрямих виборах. У Свазіленді половину скла¬ду верхньої палати призначає монарх, а іншу половину обирає нижня палата парламенту.

В Ірландії та Чилі відповідно прем'єр-міністр і президент призначають визначену кількість сенаторів на строк повнова¬жень інших членів верхньої палати, обраних на прямих вибо¬рах. В Італії склад верхньої палати парламенту формується зде¬більшого також за результатами прямих виборів, але президент уповноважений призначати довічно до п'яти сенаторів «з числа громадян, які прославили Батьківщину видатними досягнення¬ми в соціальній, науковій, художній і літературній сферах» (ст. 59 Конституції).

Від верхньої палати парламенту, склад якої формується шля¬хом призначення, необхідно відрізняти утворювану в деяких му¬сульманських країнах консультативну раду. У Брунеї, Катарі, Омані і Саудівській Аравії така рада, члени якої призначаються монархом, має за призначення консультувати самого монарха, зокрема з питань законотворення. Відповідну раду можна вва¬жати законодорадчим органом, адже монарх виконує роль пер¬винного носія державної влади, включаючи і сферу законотво¬рення.

Принцип «традиційних консультацій», який покладено в основу ісламської концепції організації і здійснення державної влади, передбачає спілкування володаря (монарха) з «впливо¬вими людьми» з метою з'ясування і врахування різних інтере¬сів. Форма такого спілкування історично визначалась як медж¬ліс. При цьому проведення «традиційних консультацій» по суті заперечує необхідність проведення політичних виборів.

У наші дні термін «меджліс» (у різних мовних транскрипці¬ях) використовується в ряді країн як назва парламенту або його нижньої палати. Наприклад, міллі меджліс в Азербайджані, ма-жиліс в Казахстані, меджлісі олі в Таджикистані, меджліс у Туркменістані, олій мажліс в Узбекистані.

В окремих країнах існує інститут членства у верхній палаті за власним правом. Такий інститут був поширений в європейсь¬ких монархіях у XIX ст. Протягом століть більшу частину скла¬ду палати лордів у Великобританії спочатку реально, а згодом формально становили так звані спадкові пери, тобто члени цієї палати за власним правом. Однак у 1999 р. спадкове перство бу¬ло скасоване. Сьогодні відповідний інститут зберігся у Бельгії, де членами сенату за власним правом є повнолітні діти монарха.

В Італії сенаторами «за правом і довічно» є всі колишні пре¬зиденти. Членами верхньої палати визначено колишніх прези¬дентів також у Парагваї, Таджикистані і Узбекистані.

У Лесото до складу сенату, крім призначуваних монархом осіб, входять за власним правом так звані традиційні (фактич¬но племінні) вожді, число яких становить більшість складу па¬лати.

Зовні схожим на членство у верхній палаті парламенту за власним правом є членство у так званих радах вождів (фактич¬но племенних), існування яких зумовлене особливостями со¬ціально-політичної організації відповідних країн і передбачене у прийнятих тут конституціях (Ботсвана, Вануату, Маршалові Острови, Фіджі). Ці ради звичайно здійснюють консультативні функції, в т. ч. й щодо парламенту і не можуть розглядатися як одна з його палат.

У Південно-Африканській Республіці, Чилі й у деяких краї¬нах, що розвиваються, встановлене членство у верхній палаті парламенту за посадою. В усіх відповідних випадках таке член¬ство кількісно обмежене.

Поширеним порядком є непрямі вибори членів верхньої па¬лати парламенту, котрі характеризуються різними особливос¬тями. В Австрії, Боснії і Герцеговині, Ефіопії, Індії, Пакистані і Південно-Африканській Республіці склад верхньої палати або його більшу частину (в Бельгії, Малайзії і Швейцарії — меншу частину) формують законодавчі органи суб'єктів федерації. Як зазначалось, у такий самий спосіб формується половина складу верхньої палати парламенту в Росії.

У Франції для виборів сенаторів у кожному департаменті утворюють колегію, до складу якої входять обрані в його межах члени нижньої палати і члени представницького органу регіону (адміністративно-територіальної одиниці вищого рівня), усі чле¬ни представницького органу самого департаменту, а також де¬легати від представницьких органів відповідних комун (одиниць нижчого рівня).

В Афганістані, Білорусі, Габоні, Казахстані, Конго, Маври¬танії, Нідерландах, Сенегалі, Таджикистані й Узбекистані усіх або більшість членів верхньої палати парламенту обирають скли¬кані з цією метою члени місцевих представницьких органів вла¬ди, що функціонують в адміністративно-територіальних одини¬цях різного рівня, або самі такі органи, сформовані в одиницях вищого рівня.

У Словенії непрямий характер мають вибори частини чле¬нів державної ради, котрі здійснюють вищі органи (з'їзди) об'єд¬нань громадян, утворених для реалізації групових (корпоратив¬них) інтересів. Іншу частину членів державної ради обирають безпосередньо виборці, об'єднані за такими інтересами у так зва¬ні виборчі курії. Як зазначалося, в Ірландії більшість членів се¬нату обирають на прямих виборах, що проводяться за різними списками, складеними за критеріями професійної та іншої гру¬пової належності кандидатів.

Різновидом непрямих виборів виступає кооптування (кооп¬тація), коли вже обрані члени палати обирають інших її членів. У такий спосіб заміщується частина місць у верхній палаті пар¬ламенту в Бельгії та Пакистані.

У ряді країн передбачено прямі вибори членів верхньої пала¬ти парламенту. Існує закономірність, за якою найбільш широ¬кими повноваженнями серед верхніх палат наділені саме ті, що формуються за результатами прямих виборів.

До унітарних держав, де увесь або майже увесь склад верх¬ньої палати формується у відповідний спосіб, віднесені Болівія, Гаїті, Домініканська Республіка, Іспанія, Італія, Колумбія, Лі¬берія, Парагвай, Польща, Румунія, Уругвай, Філіппіни, Чехія, Чилі та Японія.

У такій федеративній державі, як Бельгія, більшість сенато¬рів обирають у різній кількості фактично від різних співтова¬риств (регіонів), які визначені суб'єктами федерації. Голосуван¬ня на виборах сенаторів окремо здійснюють виборці, угрупова¬ні з урахуванням мовно-етнічного чинника, що також пов'язано з федеративним державним устроєм.

Особливістю прямих виборів до верхньої палати парламен¬ту майже в усіх федеративних державах є обрання рівної кіль¬кості членів від кожного суб'єкта федерації. Така практика була уперше запроваджена у США, де від кожного штату обираєть¬ся по два сенатори.

Відповідний принцип представництва від суб'єктів федера¬ції і, як правило, федерального округу реалізовано в Мексиці та Швейцарії (по два), Аргентині і Бразилії (по три), а також у Ні¬герії (по п'ять представників). В Австралії від кожного штату обирають по дванадцять сенаторів, а від територій, що статусу штату не мають, — по два.

У Болівії, на Гаїті, у Домініканській Республіці, Іспанії, Лі¬берії та Чилі принцип рівного представництва, забезпечуваного за результатами прямих виборів до верхньої палати парламенту, визначений щодо адміністративно-територіальних одиниць ви¬щого рівня. В окремих країнах рівне представництво від адміні¬стративно-територіальних одиниць встановлене на виборах до нижньої палати чи до однопалатного парламенту.

15-8-364

Важливим є те, що в одній й тій самій державі суб'єкти фе¬дерації або одиниці адміністративно-територіального устрою мо¬жуть бути суттєво відмінними за кількістю виборців, що про¬живають в їх межах. Тому практика формування верхньої пала¬ти парламенту шляхом прямих виборів і за принципом рівного представництва від таких суб'єктів або одиниць фактично при¬зводить до відходу від ідеї рівного виборчого права. За умов фе¬деративної держави це вважається «даниною» прийнятій формі державного устрою і визнанню рівності статусів суб'єктів,

У конституції або законодавстві встановлено вимоги, яким мають відповідати кандидати у члени парламенту. Якщо ці ви¬моги пов'язані з прямими або непрямими виборами, то вони є за своїм характером цензами щодо пасивного виборчого права.

Об'єктивною вимогою до кандидатів у члени парламенту, по¬в'язаною з участю у відповідних виборах, є досягнення визначе¬ного віку (віковий ценз). Такий ценз для кандидатів у члени ниж¬ньої палати зазвичай нижчий, ніж на виборах до верхньої палати того самого парламенту. Водночас у таких європейських країнах, як Бельгія, Ірландія, Словенія та Нідерланди він однаковий.

У ряді країн кандидатом у члени парламенту (нижньої па¬лати) може бути громадянин у віці 18 років, який має право го¬лосу на виборах та референдумі: в Європі — це Албанія, Андор¬ра, Данія, Ісландія, Іспанія, Мальта, Молдова, Португалія, Сер¬бія, Словенія, Нідерланди, Норвегія, Угорщина, Фінляндія, ФРН, Чорногорія та Швейцарія (в Австрії - у віці 19 років). В інших країнах віковий ценз щодо пасивного виборчого права на вибо¬рах до однопалатного парламенту або до нижньої палати двопа¬латного становить 21 рік або 25 років (у Румунії та Франції він визначений у 23 роки). Винятком виглядає Туреччина, де вік кандидата у члени парламенту має дорівнювати ЗО рокам.

Серед країн-колишніх союзних республік у складі СРСР відповідний ценз у Білорусі, Естонії, Латвії та Росії визначено у 21 рік, а в інших, крім Молдови, — у 25 років.

У тих випадках, коли вікові цензи для кандидатів у члени різ¬них палат двопалатного парламенту відмінні, на виборах до верх¬ньої палати такий ценз становить ЗО або 35 років. В Італії, Паки¬стані та Чехії членом верхньої палати парламенту може бути об¬раний громадянин, який досягнув 40 років і має право голосу.

Іноді в конституції застерігається вік, досягнення якого умож¬ливлює призначення членом верхньої палати парламенту. В Ка-

НВДІ встановлено не тільки такий вік (ЗО років), а й вікову межу здійснений повноважень члена верхньої палати: посаду сенато-ра тут можна обіймати до досягнення 75 років.

Об'єктивний характер також має вимога наявності у канди¬дата в члени парламенту громадянства. У США кандидат у чле-ии палати представників повинен перебувати у статусі громадя¬нина сім років, а кандидат у сенатори — дев'ять років. Серед пострадянських країн певний строк перебування кандидата у громадянстві конституційно передбачений у Вірменії і Казах¬стані. В ряді країн відповідна вимога означає наявність грома¬дянства за народженням.

Поширеною є вимога проживання кандидата у члени парла¬менту протягом встановленого строку в межах визначеної час¬тини державної території (ценз осілості). Наприклад, у Панамі кандидат у депутати повинен проживати не менше року в ме¬жах виборчого округу, де він балотується. У Гондурасі ценз осі¬лості становить п'ять років проживання кандидата в тій адміні¬стративно-територіальній одиниці, де знаходиться відповідний виборчий округ, а в Еквадорі - три роки. В Білорусі конститу¬ційно зафіксована вимога проживання протягом п'яти років у тій одиниці, де кандидат балотується на виборах до верхньої па¬лати парламенту.

В Аргентині, Мексиці і США стосовно виборів членів обох палат парламенту застережене проживання кандидата на тери¬торії суб'єкта федерації, де відбувається його висування, причо¬му в Аргентині і Мексиці він має бути тут народжений або про¬живати не менше двох років і шести місяців відповідно.

Нерідко ценз осілості щодо пасивного виборчого права на виборах членів парламенту сформульовано в конституції у за¬гальній формі. Так, на Філіппінах кандидат у члени нижньої палати парламенту повинен проживати в країні рік, а той, хто балотується на виборах до верхньої палати, - два роки. В Афга¬ністані ценз осілості для кандидатів у члени кожної з палат пар¬ламенту становить десять «останніх» років, у Норвегії та Сінга¬пурі для кандидатів у депутати - десять років, а у Вірменії -нить «останніх» років проживання.

В Ісландії, Литві і Словаччині відповідний ценз сформульо-м.. і п. ик и и могу «постійно« проживати, а у Бельгії, Люксембурзі І і І і нації - проживати в країні. Такі формулювання об'єктивно і и и 11. ІІСПҐіхідність їх законодавчої конкретизації.

Передбачені й інші вимоги до кандидатів у члени парламен¬ту. Зокрема, у Бахрейні, Катарі, Кувейті, на Мальдівських Ост¬ровах та Філіппінах існує ценз грамотності, а на Гаїті член будь-якої палати парламенту повинен мати вищу освіту (в Казахста¬ні, Таїланді і Таджикистані — член верхньої палати). Освітній ценз для кандидатів у депутати конституйований також у Ту¬реччині, хоча тут йдеться про початкову освіту.

У мусульманських країнах існує релігійний ценз де фак-то, хоча на Мальдівських Островах на конституційному рів¬ні застережено, що депутат повинен бути мусульманином, а у Пакистані для кандидатів у члени кожної з палат парламенту сформульовано вимогу, за якою для них є обов'язковим «знан¬ня ісламу».

Як зазначалося, парламент як представницький орган влади здійснює свою діяльність на постійній основі, що означає, зок¬рема, обрання членів парламенту на визначений строк. Уможлив¬лення оновлення персонального складу парламенту шляхом пе¬ріодичного проведення виборів зумовлює реальність народного представництва. Реальність представництва пов'язана і з відпо¬відним строком, причому можливості переобрання членом пар¬ламенту майже ніколи не обмежуються.

Разом з тим, на Філіппінах одна | та сама особа може бути обрана членом нижньої палати не більше ніж на три, а членом верхньої палати — на два строки поспіль. У Мексиці передбаче¬на можливість лише одного поспіль переобрання членом кож¬ної з палат парламенту. У Малайзії припускається одне повтор¬не обрання або призначення членом верхньої палати, незалеж¬но від черговості строків.

Строк, на який обирають членів однопалатного парламенту чи нижньої палати двопалатного, або строк повноважень парла¬менту чи палати (так званий період легіслатури), у більшості країн визначений в чотири або п'ять років. Такий строк вважа¬ється оптимальним з огляду на професійний характер діяльності представників і пов'язану з цим необхідність наявності відповід¬ного досвіду.

За певний виняток можна вважати нижню палату конгресу США, члени якої обираються на два роки. На такий самий строк обирають частину членів парламенту у Федеративних Штатах Мікронезії. До подібних винятків віднесений і трирічний строк повноважень однопалатного парламенту (Науру, Нова Зеландія і Сальвадор) або нижньої палати двопалатного (Австралія, Мек-с.ика та Філіппіни).

З іншого боку, нижня палата парламенту Ірландії обираєть¬ся на сім років, а строк повноважень нижньої палати у Ліберії і однопалатного парламенту в Марокко становить шість років.

На чотири- або п'ятирічний строк звичайно обирають й чле¬нів верхньої палати парламенту. Проте в Малайзії строк повно¬важень верхньої палати становить три роки. На такий самий строк обирають частину членів верхньої палати в Афганіста¬ні. В ряді країн строк повноважень верхньої палати парламенту встановлений у шість, у Бразилії і Чилі — вісім, а у Ліберії та Франції — дев'ять років.

За умов двопалатної побудови парламенту і формування обох палат за результатами прямих або непрямих виборів, стро¬ки повноважень палат у багатьох країнах однакові і дорівнюють чотирьом чи п'яти рокам. Однак строк повноважень верхньої палати може бути більш тривалий, і майже в усіх країнах, де цей строк становить шість, вісім або дев'ять років, вона обирається (переобирається) по частинах.

Такий порядок можливого оновлення персонального скла¬ду верхньої палати парламенту був уперше запроваджений в США, де кожні два роки обирають третину складу сенату. Ана¬логічний порядок виборів до верхньої палати прийнято в Арген¬тині, на Гаїті, в Індії, Конго, Мавританії, Непалі, Чаді та Чехії.

На Мадагаскарі кожні два роки відбуваються вибори поло¬вини членів верхньої палати. В Австралії, Алжирі, Мексиці, Па¬кистані та Японії вибори до верхньої палати проводяться кожні гри роки, і на них обирають половину її складу, у Франції кожні три роки обирають третину, а в Чилі — кожні чотири роки по¬ловину складу верхньої палати.

Більш складний порядок можливого оновлення персонально¬го складу верхньої палати парламенту встановлений у Бразилії, де кожні чотири роки обирають послідовно третину і дві трети-іін від загальної кількості сенаторів. В Аргентині, крім верхньої палати парламенту, зазначений порядок застосовується щодо нижньої палати (кожні два роки обирається половина її скла¬ду), ;і в Марокко — щодо однопалатного парламенту (кожні три |н)і її третина).

І м< >ді принцип часткової ротації персонального складу однієї і ні 'і,п парламенту не пов'язаний з виборами: в Йорданії монарх кожних два роки призначає половину від загальної кількості се¬наторів, а у Таїланді — половину кожних три роки.

Вибори до будь-якої з палат парламенту передбачають од¬наковий для усіх її членів так званий період мандата. Проте цей період об'єктивно не може бути однаковим для тих членів пала¬ти, котрі були обрані на перших виборах після запровадження порядку часткового оновлення персонального складу. З метою вирішення проблеми, що виникає у зв'язку з такою неоднако¬вістю, вдаються до різних засобів. Найчастіше період мандата «первинно» обраних представників визначають або з урахуван¬ням кількості поданих за них голосів, або за жеребом.

Розглянутий порядок можливого оновлення персонального складу насамперед верхньої палати парламенту слугує забезпе¬ченню наступництва в діяльності не тільки самої палати, а й пар¬ламенту в цілому. Таке наступництво забезпечується також тим, що у більшості країн, де функціонує двопалатний парламент, передбачена можливість розпуску лише його нижньої палати.