32 Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

возможности масс влиять на функционирование политической системы, усиливая политическое отчуждение в обществе.

Систематическое изложение концепция бюрократии как спе­цифической формы организации современного общества получи­ла у М. Вебера, считавшего бюрократическую рациональность воплощением рациональности самого капиталистического произ­водства.

Согласно разработанной Вебером «рациональной» модели бю­рократии бюрократическая организация характеризуется:

а) эффективностью, которая достигается за счет строгого раз­деления обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицирован­ных специалистов на руководящих должностях;

б) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестояще­му должностному лицу осуществлять контроль нижестоящими сотрудн иками, и т. д.;

в) формально установленной и четко зафиксированной сис­темой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случа­ям в кратчайший срок;

г) безличностью административной деятельности, в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель опре­деленной должности.

В то же время Вебер указывал и на негативные стороны раз­вития бюрократии, приводящие к подавлению индивидуальности, видя в «деперсонализации» индивидов в бюрократических орга­низациях прямую угрозу демократии.

С понятием «бюрократия» непосредственно связано понятие «бюрократизм». Они не тождественны, хотя часто и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его ос­новными признаками являются:

• перенос функционерами бюрократической организации ак­цента с целей организации на ее средства, в результате чего средст­ва (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следо­вание правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель;

• раздутый, запутанный аппарат управления и бумажный стиль работы;

• подмена закона инструкциями под видом конкретизации закона;

• чрезмерная мелочная регламентация и формализм в выпол­нении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;

• повиновение, перерастающее в преклонение перед власть предержащими.

Глава 1. Государство, власть, управление: современные подходы

33

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппа­рата.

Исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными при­чинами и связан прежде всего со специфическими особенностя­ми работы органов власти. К ним в первую очередь следует от­нести: разрастание и усложнение функций государственного ап­парата, владение техникой административной работы, обладание информацией и документацией, возможность составления и ин­терпретации государственных решений и актов, ведение перепис­ки с населением и т. д. Все это ставит граждан, равно как и высшие инстанции, в зависимость от аппарата чиновников, а сам аппарат становится автономным и полновластным.

В российской истории роль бюрократии, учитывая особое место государства в системе общественно-политических отноше­ний, должна была быть еще выше. Это относится и к дореволю­ционной России с характерными для нее этатизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в органи­зации сословного строя, и особенно к послеоктябрьскому периоду. Именно в советской России происходит утверждение команд­но-административной системы с жестко централизованным хозяй­ством на базе огосударствленной собственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Следует, однако, отметить, что советская бюрократия не есть порождение лишь послереволюционного периода. Более того, в известном смысле можно говорить о том, что и бюрократия, и бюрократизм были взлелеяны самой самодержавной властью в России, ибо чем авторитарнее политическая власть, тем силь­нее степень бюрократизации общества, тем больше влияние бю­рократии. Господство патриархальной политической культуры, равно как и низкий уровень правового сознания населения Рос­сии еще больше усиливали власть бюрократии, поскольку созда­вали колоссальный разрыв между управляющими и управляемы­ми, обусловили бесконтрольность бюрократического аппарата.

Все сказанное лишь подчеркивает важность изучения истории российской бюрократии, ее специфических черт и особенностей, ее роли и влияния на развитие и трансформацию отечественной модели административно-политического управления.