§ 9. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Уполномоченный по правам человека — государственный институт внесудебной защиты граждан, действующий в соответствии с ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1⁶⁷.

Должность Уполномоченного учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.

Уполномоченный по правам человека не наделен какими-либо власт-ными функциями. Сущность функции Уполномоченного иная и относительно новая для России — этот институт призван создать условия для повседневного предания гласности действий бюрократических структур и чиновников, для ознакомления общества с объективной информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина⁶⁸. Тем самым приоткрывается определенная возможность для каждого лица, чьи права нарушены или ущемлены, «достучаться» до государственной власти посредством привлечения внимания общественности к проблеме, указания на нее властным органам Уполномоченным по правам человека.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от долж-ности Государственной Думой Федерального Собрания РФ (13 февраля 2004 г. на должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначен В. П. Лукин). Срок полномочий — пять лет.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременным условием его эффективной правозащитной деятельности, гарантией объективности и беспристрастности.

Принимаемые Уполномоченным в рамках его компетенции решения не подлежат обжалованию и пересмотру государственными органами, включая органы правосудия и прокуратуры.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Она способствует совершенствованию их работы в этой области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и таким образом содействует более полной реализации прав граждан.

Уполномоченный рассматривает обращения граждан и способствует восстановлению их прав, осуществляет независимый мониторинг ситуации с соблюдением прав человека в России, взаимодействует с представителями властей различных уровней, правоохранительными и судебными органами, международными организациями, производит анализ законодательства в целях выявления имеющихся расхождений с Конституцией РФ и международными обязательствами России в сфере прав человека, вносит предложения по его совершенствованию.

В соответствии с законом Уполномоченный по правам человека в РФ рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако В. П. Лукиным было сделано заявление Уполномоченного по правам человека в РФ⁶⁹, где отмечалось, что спустя двенадцать лет после роспуска СССР не менее одного миллиона постоянных жителей постсоветских государств по не зависящим от них причинам по-прежнему принадлежат к категории «лиц без гражданства» и в силу этого объективно ограничены в своих правах. Вместе с тем отнесенные ныне к категории «лиц без гражданства» люди не имели в прошлом никакого иного гражданства, кроме советского, и в своем подавляющем большинстве эти люди ассоциируют себя с российской культурой и считают своим родным языком русский язык. Учитывая отмеченные обстоятельства, а также исходя из того, что в отличие от других постсоветских государств Россия является не только правопреемником, но и продолжателем СССР, Уполномоченный по правам человека в РФ полагает возможным рассматривать защиту прав и свобод жителей постсоветских государств, принадлежащих к категории «лиц без гражданства», как относящуюся к своей компетенции до тех пор, пока вопрос с их гражданством не будет решен окончательно.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

Проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов мест-ного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

При рассмотрении жалобы уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя.

В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный обязан принять меры в пределах его компетенции, определенной ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ».

Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы.

Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному Прокурору РФ.

По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях.

Так, в докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2003 г.⁷⁰ отмечалось, что за 1998—2003 гг. Уполномоченным было рассмотрено более 155 тыс. жалоб и обращений граждан, поступивших из всех регионов России, стран СНГ и Балтии и ряда других государств. В обращениях граждан к Уполномоченному отражен весь спектр проблем современной жизни российского общества. Самое большое число жалоб содержат просьбы о защите гражданских (личных) прав граждан — 57,8 процента от общего числа поступивших обращений; значительная часть обращений по поводу соблюдения социальных прав граждан — 24,2 процента; несоблюдение экономических прав заявителей — 16 процентов всех обращений; по поводу защиты политических прав — 1,5 процента от общего числа обращений. По жалобам, принятым к рассмотрению Уполномоченным, удалось восстановить нарушенные права по каждому пятому обращению заявителей.

В докладе о деятельности Уполномоченного подчеркнуто, что для эффективной работы государственного правозащитного института необходима быстрая и адекватная реакция государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц на обращения и запросы Уполномоченного. Нередки случаи, когда на письма следуют формальные ответы — отписки, и Уполномоченному приходится обращаться в более высокие инстанции. Имеются случаи, когда некоторые должностные лица попросту не дают ответа. Такая практика недопустима. В случае необходимости целесообразно освещение нетерпимых и противоправных действий соответствующих должностных лиц в средствах массовой информации, в том числе с использованием возможностей неправительственных правозащитных организаций. Государственные и муниципальные служащие, нарушающие права человека, должны привлекаться к дисциплинарной и судебной ответственности. Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в РФ должны стать предметом рассмотрения Правительства РФ для принятия конкретных мер по улучшению положения с правами человека в стране. Специальные доклады следует рассматривать на заседаниях коллегий министерств, проблемы которых анализируются в соответствующих докладах.

С приходом на пост Уполномоченного по правам человека В. П. Лу-кина количество заявлений, требующих рассмотрения, выросло более чем в три раза. Так, только за месяц его работы к рассмотрению было принято около 3300 жалоб⁷¹.

В период с 13 февраля по 31 декабря 2004 г. общее число обращений составило более 35 тыс.⁷²

Практика деятельности Уполномоченного по правам человека вы-явила ряд проблем, связанных с несовершенством действующего законодательства и необходимостью развития законодательной базы самого института Уполномоченного.

В докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 г. констатируется, что ряд положений ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» неоправданно ограничивает возможности Уполномоченного⁷³.

Основные проблемы связаны с отсутствием у Уполномоченного права законодательной инициативы (он вправе лишь обращаться с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ к субъектам права законодательной инициативы), а также ограниченностью возможностей для обращения в Конституционный Суд РФ, поскольку Уполномоченный может обращаться в Конституционный Суд РФ исключительно с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, т.е. имеет в этой сфере ровно столько же прав, сколько и любой гражданин РФ.

На практике не реализуются (в связи с отсутствием соответствующего детально регламентированного механизма) положения ст. 36 ФКЗ, предусматривающие ответственность должностных лиц за неисполнение обязанностей, им установленных. Между тем подобная регламентация, вплоть до вынесения административного наказания, имеется в законодательстве ряда государств.

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. В настоящее время уполномоченные действуют только в трети субъектах РФ⁷⁴. Вопрос укрепления института Уполномоченного в субъектах РФ представляется весьма важным. Это всецело отвечает положениям Конституции РФ, согласно которым защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не регламентирует взаимоотношения между федеральным и региональными уполномоченными, разграничение их компетенции, порядка рассмотрения обращений граждан. В связи с этим Уполномоченным по правам человека в РФ предложен Государственной Думе законопроект «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации»⁷⁵.

Необходимо дальнейшее повышение доступности Уполномоченного по правам человека для населения, что предполагает расширение информационного поля, доведение до самых широких слоев населения во всех субъектах РФ сведений о государственном правозащитном институте, его задачах и целях, методах работы.

Просвещению населения, повышению доступности института Уполномоченного будет содействовать, в частности, создание «региональных приемных» Уполномоченного, а также «общественных приемных». Так, в 2005 г. в г. Воронеже создана Общественная приемная при Уполномоченном по правам человека в РФ и уже за первый месяц работы за помощью обратилось около 30 воронежцев⁷⁶. За год работы приемная оказала помощь 468 гражданам и провела ряд семинарских занятий, «круглых столов» и конкурсов по правозащитной тематике⁷⁷.

В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ за 2005 г. В. П. Лукин отметил, что особой похвалы заслуживает работа общественной приемной в г. Воронеже.

Г л а в а 30

Административная юстиция как способ

обеспечения режима законности в сфере

публичного управления