§ 2. Соотношение контроля и надзора в системе

государственного управления

На протяжении длительного времени в науке административного права по вопросу соотношения понятий «надзор» и «контроль» нет единства во взглядах. Основное разногласие кроется в ответе на вопрос: является ли надзор частью контроля или это самостоятельный вид деятельности по обеспечению законности? Причем употребление термина «надзор» традиционно ассоциируется с деятельностью прокуратуры.

В нормативных актах термины «контроль» и «надзор» рассматриваются как синонимы. Например, утвержденная Приказом МЧС России «Инструкция по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» от 17 марта 2003 г. № 132¹ определяет объект контроля (надзора).

Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г. с изм. от 15 марта 2005 г.)² установил, что под функциями по контролю и надзору понимаются:

 осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

 выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

 регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В соответствии с вышеназванным Указом Президента РФ Федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, однако осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, т.е. осуществляет так называемый внутренний контроль.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Следовательно, в конкретных случаях функции по контролю и надзору могут осуществлять и федеральные министерства, и федеральные службы, и федеральные агентства.

Следует признать тот факт, что в настоящее время законодательство РФ о государственном контроле (надзоре) развивается несогласованно. В системе органов исполнительной власти государственный контроль осуществляет тот орган власти, который устанавливает обязательные нормы и правила (например, противопожарные, санитарные нормы). Это объясняется их особой спецификой и необходимостью применения специальных знаний и методов контроля. В результате такого подхода подавляющее большинство органов государственного контроля (надзора) структурно входят в систему соответствующих министерств в виде федеральных служб по надзору.

Анализ законодательства не дает ответа на вопрос о соотношении понятий контроля и надзора. Одни и те же органы, осуществляющие данный вид деятельности, могут называться как органами контроля, так и органами надзора.

Управление, и тем более эффективное управление, всегда предполагает проверку, постоянное наблюдение за реализацией управленческих решений. Контроль в научной литературе совершенно справедливо рассматривается как одна из функций управления³. Контроль — это часть непосредственной управленческой деятельности по выявлению соответствия управленческих решений подконтрольного заданным параметрам. Для государственного контроля основными параметрами являются законность, целесообразность, эффективность.

Для осуществления контрольной деятельности, как правило, вышестоящему органу или должностному лицу, ее осуществляющему, достаточно обладать общей компетенцией. Управленческий характер контрольной деятельности предполагает возможность органов контроля принимать и отменять управленческие решения, в том числе касающиеся оперативно-хозяйственной деятельности подконтрольного, а в случае необходимости — привлекать к дисциплинарной ответственности.

Государственные контрольные полномочия не сосредоточены в одном органе или в руках одного должностного лица. Так, существует президентский, парламентский (контроль законодательной (представительной) власти), судебный контроль, контроль уполномоченного по правам человека в РФ, контроль органов исполнительной власти.

Для осуществления же надзора необходимо обладать специальной компетенцией. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельно-стью не подчиненных им органов или лиц с целью оценки состояния законности, безопасности. Надзор осуществляется в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц независимо от их формы собственности.

Административный надзор тесно связан с контролем органов исполнительной власти, являясь его главной составной частью. По своей сути он выступает основным направлением деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению безопасности в определенных, наиболее потенциально опасных сферах жизнедеятельности общества. Данные органы надзирают за соответствием осуществляемой в этих сферах деятельности определенным, выработанным наукой и практикой, и закрепленным в нормативных актах, требованиям. Вся эта деятельность направлена на предупреждение или минимизацию возможных вредных для общества последствий. Таким образом, объект надзора — это специальные нормы, правила, стандарты. Например, приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. № 313 утверждены «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации»⁴.

Для реализации данных полномочий предусмотрены специальные меры. Так, в ходе осуществления административного надзора могут быть применены административно-предупредительные меры (например, медицинское освидетельствование, проверка соблюдения правил, осмотр мест хранения и использования оружия и боеприпасов), меры административного пресечения (например, приостановление и прекращение деятельности юридических и иных лиц за нарушение правил охраны труда, пожарной безопасности и др.), меры административно-процессуального обеспечения (например, арест товаров, транспортных средств и документов), меры административного наказания.

При осуществлении надзора не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность.

Административный надзор осуществляется специальными органами исполнительной власти с целью обеспечения безопасности в определенных сферах жизнедеятельности общества посредством обеспечения исполнения предусмотренных нормативными актами правил организационно не подчиненными органами государственной власти, органами местного самоуправления их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами.