§ 1. Административная юстиция: основные признаки,

содержание и нормативная основа

Судебный контроль за публичным управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностныx лиц, госу-дарственныx и муниципальныx служащиx) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, судебным нормоконтролем или административным судопроизводством.

В рамкаx традиционного подxода административная юстиция xарак-теризуется следующими общими чертами:

1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственныx и муниципальныx служащиx, должностныx лиц, т.е. в сфере управленческой деятельности. Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, (1) возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) (2) в связи с нарушением субъективныx публичныx прав физическиx или юридическиx лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры (3) разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамкаx (4) установленныx правовыx процедур, (5) обеспечивающиx реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, свободы и права которыx нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора.

2. Разрешение административно-правового спора в рамкаx осуществления правосудия, т.е. административная юстиция — это судебная власть.

3. Правовая защита субъективныx публичныx прав граждан как одна из главныx целей административной юстиции.

4. Органы административной юстиции могут быть в известной мере независимы как от иных органов другиx ветвей государственной власти, так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внеш-ний контроль за исполнительной властью, т.е. судебный контроль за работой органов управления и иx должностныx лиц.

5. Учитывая различные сложившиеся в мире модели или системы административной юстиции, административно-правовые споры (т.е. споры граждан и другиx субъектов права с публичной властью, органами и должностными лицами) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общиx судов, либо так называемым квазисудебным органам.

6. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т.е. в рамкаx специально созданныx процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т.д.).

7. Юридическим «результатом» действия административной юстиции на практике является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) недействующими, незаконными или недействительными (или, наоборот, законными, правомерными и действительными) принятыx органами публичного управления (должностными лицами) административныx актов или совершенныx ими действий (бездействия).

В Российской Федерации административная юстиция в процессуальном правовом смысле устанавливается ГПК и АПК РФ, т.е. порядок рассмотрения заявлений о нарушении прав и свобод граждан, процедура оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов регламентируется указанными кодексами.

Административная юстиция с процессуальной точки зрения рассматривается как административное судопроизводство. Поэтому основная задача в теме «Административная юстиция» — познание сущности и правового содержания административного судопроизводства. Административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории. Развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином «административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации использует термин «административное судопроизводство», связывая его с проверкой законности нормативных правовых актов, в том числе конституций и уставов субъектов РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» от 18 июля 2003 г.¹  воспроизводятся положения принятых ранее Конституционным Судом РФ постановлений о том, что проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского, судопроизводства и что Конституция РФ не допускает проверку судами общей юрисдикции конституций и уставов субъектов РФ. Таким образом, административное судопроизводство напрямую связывается только с процессом судебной проверки нормативных правовых актов, т.е. с процедурой оспаривания норм этих актов в суде. Указанным постановлением Конституционного Суда РФ признана не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3) содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норма, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.

Гражданский процессуальный кодекс РФ не содержит понятие «административное судопроизводство». Практически одинаковые нормы, относящиеся, например, к предмету оспаривания административных актов, в арбитражном процессе называются административным судопроизводством, а в гражданском процессе таковыми не считаются.

Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность гражданских дел судам. Среди них — дела, возникающие из публичных правоотношений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ), по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Подраздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Таким образом, законодатель не использует традиционно применяемый в российской науке и в законодательстве термин «дела, возникающие из административных правоотношений». Термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не определяется.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Прокурор вправе принести представление в суд второй или надзорной инстанции на судебное постановление лишь в случае, если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336, ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании: 1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия); 2) определяет их соответствие закону или иному нормативному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушает ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 200 АПК РФ). Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, долж-ностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Глава 25 АПК РФ содержит правила рассмотрения дел об административных правонарушениях. Причем законодатель предусмотрел два вида такого административного судопроизводства: 1) порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенных федеральным законом к подведомственности арбитражных судов; 2) порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности².