Глава 14. Государственные программы развития туристской деятельности в Российской Федерации

§1.Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации

В первые годы после образования Российской Федерации положение туризма было неоднозначно. С одной стороны перед россиянами открылись бесконечные возможности завоевания международного рынка, казалось, что с обретением «свободы» передвижения в Россию хлынут потоки иностранцев, и она встанет в ряд с развитыми странами мира. Да, прибытие иностранных граждан резко возросло, но что же увидели зарубежные гости? Старый, не соответствующий международным стандартам гостиничный фонд, неподготовленный персонал гостиниц, отсутствие туристкой инфраструктуры и прочие прелести, которые и в настоящее время понимаются, как «экзотические особенности».

Вот тогда стала очевидна другая сторона: в период с «переходной экономикой» невозможно было быстро и эффективно реформировать туриндустрию, ибо это предполагало не только создание рынка туристских услуг, но и реформирование индустрии транспорта, питания, размещения, развлечения, а для это была необходима четная программа действий.

Первая попытка упорядочить стихийное, неконтролируемое развитие туризма была предпринята в 1995 году, посредством разработки плана мероприятий содержащегося в Концепции реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, призванного обеспечить прогрессирующее становление туристкой индустрии в России. Среди основных мер развития туризма следует назвать следующие:

включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;

выполнение Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации»;

создание нормативно - правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике;

формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма, привлечения инвестиций в эту сферу и защиты внутреннего туристического рынка путем предоставления налоговых и таможенных льгот, государственных гарантий и иных мер государственной поддержки;

введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристической деятельности;

создание благоприятных условий для кооперации туристических, банковских структур, транспортных, гостиничных и страховых компаний в целях формирования высокотехнологичных комплексов туристического обслуживания и развития материально - технической базы отрасли⁷⁵.

Конкретных положений о том, каким образом и при помощи каких средств, будут осуществляться основные меры по развитию туристской деятельности, в данной Концепции не содержится. Поэтому совершенно неясно как будет создаваться нормативно-правовая база в области туризма, как будут разрешаться спорные гражданско-правовые вопросы, какие нормативные акты и в какие сроки должны быть разработаны и приняты, какие организационные меры должны быть осуществлены для создания правового туристского рынка в России.

§2.Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации»

В 1996 году в целях конкретизации и дополнения положений Концепции российское Правительство утвердило Федеральную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации»⁷⁶. Принятие Программы развития стало первым шагом в решении проблемы интеграции российского туристического продукта на мировой рынок в условиях сложившейся политической и экономической нестабильности.

Становление в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса как основной цепи программы связано с решением ряда актуальных задач, таких, как создание нормативно-правовой базы и основ системы государственного регулирования туристской деятельности, формирование современного отечественного туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе туристских предприятий, обеспечение условий для развития различных видов внутреннего и въездного туризма, интеграции России в систему мирового туристского рынка и развитие международного сотрудничества в области туризма.

Проведение программы предусматривает 2 этапа. Первый этап был рассчитан на два года (с 1996 по 1998), в основном, для вывода туризма из состояния структурного кризиса, формирования правовых и организационных механизмов его защиты, а также предполагал развитие материальной базы в рамках реконструкции и завершения строительства туристских объектов, расположенных в районах с наиболее высоким туристским потенциалом. В результате реализации первого этапа программы ожидались стабилизация и начало постепенного роста внутреннего и въездного туризма на 4% ежегодно, а ежегодный

прирост валютных поступлений должен был составить 1 млрд. долл.

Второй этап более продолжительный, чем первый, с 1998 по 2005 г., предполагает активное строительство новых объектов для размещения туристов и туристской инфраструктуры, модернизацию существующей материальной базы, а также проведение широкомасштабной рекламной кампании по продвижению туристского продукта России на мировом рынке. В результате реализации второго этапа авторы Федеральной программы ожидают дальнейшего роста туристских потоков на 14-15%.

Система программных мероприятий первого этапа предусматривала следующие основные направления:

нормативно - правовую область;

организацию туристической деятельности и управление развитием туризма;

содействие развитию материальной базы туризма;

рекламно - информационное обеспечение продвижения отечественного туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках;

кадровое обеспечение развития туризма;

научное обеспечение туризма.

Предполагалось, что реализация этих мероприятий позволит создать систему государственного регулирования и стимулирования развития туризма, адекватную природе рыночных отношений и учитывающую мировой опыт в этой области.

Для реализации программных мероприятий предполагалось использование различных источников финансирования: средств федерального бюджета, субъектов федерации и внебюджетных средств. Для проведения мероприятий первого этапа в области нормативно-правового регулирования туризма предусматривалось использование 451 млн. руб.⁷⁷. Большинство средств выделяемых для реализации программы предусматривается затратить на формирование имиджа России за рубежом как привлекательной страны с точки зрения туризма. Именно на эти цели направляется более половины средств национальных туристских администраций в странах, которые занимают ведущие позиции на мировом туристском рынке.

В качестве государственной поддержки реализации данных проектов предусматривается также возможность использования государственных инвестиционных ресурсов из Бюджета развития Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О Бюджете развития Российской Федерации" посредством выделения денежных средств или предоставления государственных гарантий на конкурсной основе.

Трудно оценить результативность осуществления этой программы. Безусловно ситуация по сравнению с 1995 годом изменилась в лучшую сторону. Россия участвовала в проведении международных туристских выставок; проводись рекламные компании в прессе для формирования положительного имиджа России; созданы бесчисленные ресурсы в Интернет с данными об отечественных и зарубежных туристских фирмах и предлагаемых услугах; созданы новые рабочие места; осуществляется подготовка квалифицированных кадров; улучшилась ситуация с инфраструктурой. Поражают лоском столичные гостиницы, особенно принадлежащие интернациональным гостиничным цепям.

Меры предусмотренные программой и реализованные в действительности помогли решить часть проблем, но создается впечатление, что многие мероприятия имели эффект косметического ремонта, оставляя более глубокие проблемы нерешенными. Подведение итогов реализации первого этапа программы показало, что не произошло формирования цивилизованного современного туристского рынка в России, хотя отдельные тенденции наметились, а государственный бюджет не ощущает увеличения доходной части от туристской деятельности, в итоге бюджету страны наносится огромный вред. Большая часть запланированных мероприятий реализовывалась либо в большой спешке, либо с незнанием основ туристского бизнеса, что повлекло за собой не улучшение, а ухудшение положения на российском туристском рынке.

В 1999 году Правительство России утверждает Мероприятия реализации второго этапа Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации»⁷⁸.

Среди плановых мероприятий обозначены следующие направления:

научное обеспечение развития туризма;

организация туристической деятельности и управление развитием туризма;

рекламно-информационное обеспечение;

обеспечение реализации инвестиционных проектов в сфере туризма;

нормативно-правовое обеспечение развития туризма.

В целях обеспечения материально-технического развития туристской деятельности на территории Российской Федерации в рамках реализации второго этапа Программы была создана Межведомственная комиссия по вопросам использования федеральной собственности в сфере туризма и гостиничного хозяйства. Основными ее задачами являются: разработка предложений по формированию единой государственной политики в области управления федеральной собственностью в сфере туризма и гостиничного хозяйства; подготовка рекомендаций по вопросам повышения эффективности использования федеральной собственности в сфере туризма и гостиничного хозяйства и ряд иных задач, направленных на формирование конкурентоспособного туристско-гостиничного рынка в России.

Сравнение мероприятий первого и второго этапов Программы позволяет определенно обозначить, что часть мероприятий первого этапа была реализована. Невыполненные мероприятия перенесены во вторую часть, рассчитанную на более длительный срок.

11 июля 2002 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была одобрена и принята Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, которая «направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристической индустрии»⁷⁹.

В Концепции развития туризма определяется место туризма в мировой экономике, анализируется современное положение отрасли туризма в РФ, и устанавливаются основные цели и задачи развития туризма в Российской Федерации. В Концепции сделан акцент на реализацию основного принципа туристской деятельности: турист должен приехать в туристский центр и потратить все свои деньги, только в этом случае туристская деятельность становится окупаемой и интересной для множества сервисных организаций. В связи с этим одними из приоритетных видов туризма признаны въездной и внутренний.

В Концепции развития туризма перечисляются мероприятия, планируемые в период с 2002 по 2005 года: устанавливаются примерные сроки проведения мероприятий и назначаются ответственные ведомства. По характеру мероприятия, возможно, разделить на пять групп:

нормативная правовая деятельность;

межведомственная и межрегиональная координация, совершенствование туристической инфраструктуры;

формирование современной маркетинговой стратегии продвижения туристического продукта на внутреннем и международном рынках;

повышение качества обслуживания в сфере туризма, подготовка кадров;

международное сотрудничество.

• Важным в становлении государственной политики в области туризма и развитии туристских отношений является разработка и утверждение региональных программ или концепций развития туризма. Многие вопросы, возникающие в процессе развития туристской деятельности в России, не могут быть решены на федеральном уровне, по причине отдаленности центра от регионов и неведения его о специфических проблемах, возникающих вследствие природно-климатических, экономических, этнографических и иных особенностей субъекта. Выход из сложившейся ситуации в принятии региональных программ развития туризма, учитывающих особенности туристской индустрии регионов.

Контрольные вопросы:

1. Определите основные принципы государственного регулирования туристской деятельности

2. Охарактеризуйте Программу развития туризма в России

3. Назовите основные мероприятия Концепции реорганизации и развития туризма в РФ

4. Установите основные этапы развития туризма

5. Представьте свое мнение о возможности реализации Программы в России

.