2.2 Исследование проблем информационного взаимодействия налоговых и других контролирующих органов при проведении налоговых проверок

В налоговой практике достаточно часто возникают ситуации, когда прав у налоговых органов не хватает для решения стоящих перед ними задач. В этом случае налоговые инспекции сами обращаются за содействием в соответствующие государственные структуры и, как правило, такую помощь получают.

Успешное решение задач, возложенных на налоговые органы, невозможно без взаимодействия с правоохранительными, а также другими контролирующими органами. Объединение усилий различных служб в борьбе с налоговыми правонарушениями позволяет сконцентрировать их силы, средства и технические возможности, охватить поисковой работой большее число объектов, лучше использовать возможности каждого из этих органов для выявления и разоблачения правонарушителей. Под взаимодействием, по нашему мнению, следует понимать систему взаимообусловленных индивидуальных действий, связанных циклической причинной зависимостью, при которой поведение каждого из участников выступает одновременно и стимулом, и реакцией на поведение остальных.

Действительно, налоговая инспекция располагает наиболее полной и достоверной информацией о налогоплательщиках - организациях и физических лицах. Это информация об объектах обложения налогами, финансовых результатах, счетах в банках, основных партнерах по бизнесу и другие важные данные. В ходе контрольной работы инспекция аккумулирует сведения о нарушениях и нарушителях налогового законодательства. При этом имеется возможность анализа информации как в сравнении с другими субъектами хозяйственной деятельности за один и тот же период, так и в динамике. В то же время, у информации, собранной налоговыми органами, есть и существенный недостаток - это, в подавляющем большинстве случаев, официальная информация, т.е. та, которую сам налогоплательщик считает нужным сообщить государству. Налоговые инспекции не имеют права собирать информацию оперативными методами, соответственно, сведения о нарушениях налогового законодательства путем осуществления не учитываемой деятельности, могут быть получены ею только от правоохранительных органов, имеющих право на вербовку агентов, слежку, прослушивание и т.п.

Объективным фактором включения банков в систему налогового контроля является особое положение банков в экономических связях хозяйствующих субъектов страны. Через банковскую систему осуществляются расчетные операции между ними, что делает ее своего рода «кровеносной системой» экономики. При этом все операции, проводимые через банк, благодаря их обязательному отражению в регистрах бухгалтерского учета, принципиально поддаются контролю.

Анализ системы субъектов налоговой системы, направлений их взаимодействия и взаимосвязи, а также российских законодательно-нормативных документов позволяет выделить такое субстанциональное состояние кредитных организаций в налоговой сфере как субъектов, вовлеченных в выполнение налоговыми органами контрольных функций в отношении других налогоплательщиков по обеспечению полноты и своевременности поступления налоговых платежей в бюджетную систему страны.

С учетом ограничений, установленных в законодательстве, основным из которых является принцип банковской тайны, в России допускается предоставление банками информации об операциях клиентов по счетам, в том числе по запросу налоговых органов с целью контроля отдельных операций, вероятностно используемых клиентами банков и их контрагентами в схемах уклонения от уплаты налогов. Предоставление такой информации является одной из составляющих отношений налоговых органов и банков в процессе выполнения первыми контрольных функций, направленных на обеспечение полноты поступления налоговых платежей от клиентов банков в бюджетную систему. С введением в действие части первой НК РФ хозяйствующие субъекты получили свободу в определении необходимого им количества банковских счетов. Представление же информации об открытии счета юридическим лицам банками в налоговые органы осталось законодательно определенной обязанностью.

Область взаимодействия налоговых органов и банков является наиболее традиционной с точки зрения, как законодательного закрепления, так и длительности такого рода обмена информацией. Обязанности банков предоставлять информацию в налоговые органы посвящена отдельная глава Налогового кодекса, в которой четко оговариваются сроки и порядок предоставления такой информации.

Однако анализ результатов налоговых проверок и арбитражной практики показал, что, несмотря на серьезные шаги по повышению эффективности исполнения данной безусловной обязанности, до сих пор у банков возникают определенные сложности при ее выполнении. Так, был создан программно-технический комплекс «Банковские счета», в значительной мере решивший задачу автоматизированного сбора и обработки в электронном виде информации об открытии (закрытии) счета и ее передачи по телекоммуникационным каналам связи в виде информационного письма. Его внедрение позволило существенно сократить (до 8 - 30 часов) время с момента отправки банком сообщения об открытии счета до получения им ответа из налоговой инспекции. Второй, еще более важной составляющей взаимодействия налоговых органов и кредитных организаций является предоставление банками информации об операциях клиентов-организаций. Раскрытие банковской тайны в налоговых целях должно всегда происходить только с четким осознанием того, что информация используется исключительно в целях, определенных законодательством, поскольку сохранность банковской тайны очень важна для стабильности банковской системы страны. Поэтому условия выполнения обязанности банков по представлению информации об операциях по банковским счетам устанавливается законодательством.

С 1 декабря 2011 года ФНС России и Банк России реализуют электронный документооборот, в соответствии с Положением Банка от 29.12.2010 №365-П «О порядке направления в банк поручения налогового органа, решения налогового органа, а также направления банком в налоговый орган сведений об остатках денежных средств в электронном виде» и приказом ФНС России от 15.03.2011 №ММВ-7-2-203@ «Об утверждении Порядка представления в банки документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, и представления банками информации по запросам налоговых органов в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи». Принятие решения об электронном документообороте должно существенно упростить и ускорить процессы информационного обмена между банками и налоговыми органами.

Федеральная таможенная служба Российской Федерации является второй по объемам контролируемых платежей в бюджет государственным органом России после Федеральной налоговой службы Российской Федерации. ФТС России обладает уникальной информацией о перемещении грузов через таможенную границу страны в режимах импорта, экспорта, транзита и других. Использование налоговыми органами этой информации в работе позволяет существенно повысить качество налогового контроля.

В то же время, ФТС нуждается в информации, аккумулированной в налоговых инспекциях. Речь идет об информации, касающейся «анкетных данных» налогоплательщиков, сведений об их деятельности на внутреннем рынке и налоговой дисциплине.

Таможенные органы взимают налог на добавленную стоимость по импортным товарам при их ввозе на территорию Российской Федерации. Предприятия, осуществляющие импорт товаров, при их дальнейшей реализации на территории России, имеют право уменьшить сумму НДС, уплачиваемую через налоговые органы (по внутренним оборотам) на сумму НДС, ранее внесенную на таможне. На сегодня вопросы взаимодействия налоговых и таможенных органов урегулированы Соглашением от 14.07.05 г. «О сотрудничестве Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы» (далее - Соглашение). На основании данных договоренностей, а также п. 3 ст. 82 Налогового кодекса РФ и ст. 10 Таможенного кодекса РФ службы осуществляют плановый и оперативный обмен информацией, участвуют в проведении совместных проверочных мероприятий и пр.

Исходя из вышеизложенного, взаимодействие ФНС и ФТС выглядит очень перспективно, но на практике сложилась иная ситуация.

Службы активно работают по многим направлениям противодействия незаконному функционированию фирм. Основы системы управления рисками внедряются с большим успехом в обеих службах. ФНС разработан алгоритм отнесения компаний к «белым», «серым» и «черным», исследуются приемы и способы выявления фирм-однодневок и пр. ФТС анализирует критерии выбора объектов проверочных мероприятий на основе системы управления рисками, введенной в действие и совершенствующейся уже на протяжении нескольких лет. Тем не менее, необходимость объединения усилий и организации согласованных действий очевидна.

Прежде всего, трудности и проблемы возникают при информационном обмене из-за отсутствия современных информационных технологий, позволяющих фиксировать и постоянно обновлять информацию об участниках внешнеэкономической деятельности, операциях с товарами, быстро получать ее пользователями и соответственно принимать решения. Важно понимать, что благодаря поступлению финансовых средств из международных организаций таможенная служба обладает значительным потенциалом по сравнению с другими органами государственной власти в области развития информационных технологий. Необходимо развивать имеющиеся возможности и в направлении налаживания коммуникаций в режиме реального времени не только среди таможенных органов, но и с такими источниками информации, как налоговая служба.

Еще один аспект взаимодействия, это обмен информацией с налогоплательщиками в ходе проведения камеральных и выездных проверок. В настоящее время основная масса запрашиваемой у проверяемых налогоплательщиков информации предоставляется в бумажном виде, что создает дополнительную нагрузку, как в работе налоговых инспекторов, так и для самого проверяемого предприятия, поскольку порой объем запрашиваемой информации и данных очень велик. В настоящее время ряд крупнейших налогоплательщиков обращаются с предложениями представлять все необходимые для проверок документы в электронном виде. И более того, некоторые уже их представляют. Это существенно сокращает время на подготовку документации для проверки, экономит ресурсы как компании, так и налогового органа. Поэтому важной задачей в данном направлении является разработка методов перехода на полностью автоматизированный электронный документооборот с налогоплательщиком. Данная проблема становится более острой и актуальной в свете того, что повсеместно происходит сокращение среди сотрудников налоговых органов, соответственно увеличивается трудовая нагрузка на налоговых инспекторов, что может повлиять на качество проделываемой ими работы.

Отсутствие официального государственного информационного ресурса, содержащего адресную информацию, обязательную для использования органами государственной власти и местного самоуправления при выдаче юридически значимых документов создавало множество проблем. Это проблемы идентификации объекта налогообложения и субъекта права при исчислении имущественных налогов, неэффективное межведомственное взаимодействие, проблемы наличия в юридически значимых документах (паспорт, свидетельство о праве собственности) некорректной информации. Проблема «грязных данных» наиболее часто встречается при проверке правильности исчисления и уплаты имущественных налогов.

Налоговые органы, являясь «конечным звеном» в достаточно длинной цепи органов власти и организаций, осуществляющих учет объектов недвижимого имущества и транспортных средств, регистрацию прав на объекты недвижимости, регистрацию граждан по месту жительства и т.д., наиболее остро чувствуют проблемы некорректных баз данных.

Такие базы данных формировались в молодой России с трудом, что вполне понятно. К примеру, общий объем сведений, который в электронном виде должен содержаться в базах данных Росреестра, составляет 150 млн. объектов недвижимости. А ведение в электронном виде Единого реестра Государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним началось только с 2008 года. А с конца 2010 года Налоговый кодекс обязал органы власти предоставлять в ФНС необходимые сведения в электронном виде.

Налоговая служба работает с большими объемами информации: более 120 млн. налогоплательщиков - физлиц, которые владеют 25 млн. земельных участков, а также 24 млн. транспортных средств, 44 млн. объектов капстроительства и т.д. Естественно, работать с такими объемами данных возможно, только когда они собраны в электронном виде.

Администрируя сбор имущественных налогов, налоговые инспекции замыкают длинную цепочку из 15 различных органов власти и организаций-регистраторов граждан по месту жительства, транспорта, фактов рождения и смерти. Поэтому зачастую все вышеизложенное приводит к тому, что люди часто жалуются на ошибочные налоговые уведомления и требования, выставленные им за 5-10 лет. Налоговики в этом случае уточняют сведения в регистрирующих органах, пересчитывают налог или уведомляют, что сведения, предоставленные регистрирующим органом, отличаются от данных налогоплательщика. Налоговые инспекции в свою очередь вывешивают соответствующий «красный флажок» ведомствам, которые обязаны будут исправить эту ошибку в своих базах.

Основная функция налоговых инспекций - контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах. В ряде случаев налоговые органы проводят совместные проверки с органами МВД России. В 2009 году было подписано Соглашение, которое внесло существенные уточнения в порядок взаимодействия этих подразделений. При выявлении налоговых правонарушений и наличии признаков уклонения от уплаты налогов, влекущих уголовную ответственность, - материалы передаются в правоохранительные органы: до 2011 года - в органы внутренних дел, а с 2011 года - в Следственный комитет РФ.

Далее следственные органы совместно с полицией при наличии признаков уголовного преступления формируют соответствующую доказательственную базу по тем материалам, которые направили мы, и возбуждают уголовные дела.

Раньше расследованием преступлений в большинстве случаев занимались органы внутренних дел. При необходимости используя  материалы, которые собирала Федеральная налоговая служба, либо сотрудники управления налоговых преступлений при МВД России. Теперь речь идет о проведении так называемых совместных рейдов на предприятия, которые уклоняются от уплаты налогов. Причем новая инструкция довольно четко регламентирует полномочия каждого ведомства при проведении налоговых проверок, порядок и основания для их проведения, а также сроки принятия решений о возбуждении дел.

Соглашение предусматривает целый ряд специальных процедур по защите информации, таких как использование средств криптографии и электронной цифровой подписи, что существенно сузит круг лиц, допущенных к сведениям, защищаемым законом.

В 2011 году между ФНС и МВД России уточнен совместный приказ, регулирующий порядок взаимодействия в части обмена информацией и участия сотрудников полиции в налоговых проверках. Кроме того, подписан совместный приказ со Следственным комитетом РФ о порядке направления материалов налоговых проверок для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Ведомства также продолжат взаимодействие между подразделениями ГИБДД, ГУВД, УВД и управлений ФНС России по субъектам, по вопросам предоставления сведений о транспортных средствах и лицах, на которые они зарегистрированы. 

Так же недавно законодатели приняли внесенный Президентом Российской Федерации законопроект по внесению изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, в соответствии с которыми возбуждение уголовных дел по налоговым правонарушениям будет проводиться только на основании материалов налоговых органов.

Рассмотрим количество и результативность совместных выездных налоговых проверок, проводимых сотрудниками ИФНС по Ленинскому району г. Саранска и сотрудниками МВД по республике Мордовия (таблица 2.4).

Таблица 2.4 – Динамика показателей проведения совместных выездных проверок сотрудниками ИФНС по Ленинскому району г. Саранска и МВД по РМ

Показатель	Годы													Абс. откл. (+,-) 2011 г. к 2007 г.
	2007	2008		2009			2010			2011
		Кол-во	Абс. откл. (+,-)	Кол-во	Абс. откл. (+,-)	Кол-во		Абс. откл. (+,-)	Кол-во		Абс. откл. (+,-)
Всего проведено совместных проверок, ед.	8	12	+4	11	-1	8		-3	4		-4	-4
Дополнительно начислено платежей, т. руб.	46102	67344	+21242	76715	+9371	194025		+117310	67220,6		-126805	+21118
Дополнительно начислено на 1 совместную проверку	5762,8	5612	-150	6974,1	+1362	24253		+17279	16805,2		-7448	+11043

Анализ таблицы позволяет сделать вывод о том, что начиная с 2008 года количество совместных проверок снижается, при этом увеличивается их эффективность и результативность, о чем свидетельствует увеличение доначисленных сумм в 2011 г. по отношению к 2007 г. на 21118 т. руб. Это означает что акцент с количества совместных проверок, переведен на их качество, что конечно является большим плюсом, как для налоговой инспекции, так и для сотрудников МВД.

Что касается взаимодействия инспекции с банками, то следует отметить, что, если в 2008 году в отношении банков не проводилось проверок в части соблюдения ими налогового законодательства, то в 2009 году в отношении банков поведено 6 налоговых проверок, в результате которых предъявлено 5 штрафных санкций за нарушение ст. 76 НК и 19 санкций за нарушение ст. 86 НК. В 2010 году количество проверок исполнения банками своих обязанностей составило 50 единиц, в результате чего за нарушение ст. 76, 86 НК было предъявлено 154 штрафных санкций.

Таким образом, взаимодействие налоговых и других государственных органов это одна из важнейших составляющих контрольной деятельности налоговых инспекций при проведении мероприятий налогового контроля. И поэтому, проблемы, возникающие в результате и в процессе такого взаимодействия, следует незамедлительно решать. Основными проблемами, выявленными в результате данного исследования, являются:

во-первых, это проблема недостаточно четкого нормативно-правового регламентирования взаимодействия различных государственных структур в процессе налогового контроля;

во-вторых, недостаточная развитость процедур электронного информационного взаимодействия, как с органами власти, так и налогоплательщиками;

в-третьих, проблема «грязных данных», которая зачастую приводит к искажению информации, долгим и кропотливым разбирательствам, дополнительно загружая работников инспекций.