1 Вопрос

Образование Европейских сообществ Второе направление было представлено политическими силами, выступавшими за тесное сотрудничество европейс­ких государств, в частности, в экономической и военно-поли­тической областях, но решительно возражавшими против фе­дерализации Европы. Причины таких выступлений были раз­ными. В одних случаях они основывались на твердом фунда­менте примата национального суверенитета и приверженнос­ти национальной идее, недопустимости ущемления государ­ственного суверенитета путем создания неких наднациональ­ных образований. В других случаях решающее значение име­ли особые; политические позиции той или иной страны, место, которое ойа занимала в системе международных отношений и в Европейском регионе. Это особенно отчетливо прослежива­лось в позиции Соединенного Королевства, которое явно пре­тендовало на особые партнерские отношения с Соединенными Штатами, на особые место и роль в европейских делах и соот­ветственно не считало возможным участие страны в различ­ных объединениях федералистского толка. Наконец, третье направление было представлено поли­тическими и общественными деятелями, видными учеными и идеологами, занимавшими своего рода промежуточную пози­цию, допускавшими, что интеграционные объединения, со­здаваемые в Европе, должны сочетать в себе элементы как государственно-правовой так и международно-правовой орга­низации. В какой-то степени это была компромиссная точка зрения, позволявшая сочетать или взаимоувязывать позиции первых двух направлений. Именно это третье направление и оказалось доминирующим, и именно эта позиция легла в осно­ву тех договорных актов, которыми было оформлено созда­ние Европейского объединения угля и стали и последующих Европейских сообществ. Формирование и развитие Европейских сообществ, ста­новление Европейского Союза, создание и утверждение ев­ропейского права — все это сложный и многоэтапный про­цесс, в ходе которого имели место не только достижения, но и определенные отступления и поражения, возникали нема­лые препятствия и препоны. Главное, однако, заключается в том, что, несмотря на все трудности, в целом это поступа­тельный процесс, свидетельствующий о достаточной стабиль­ности интеграционных процессов на западе Европейского кон­тинента. В развитии этого процесса можно проследить несколь­ко этапов, каждый из которых отличается новыми чертами и собенностями, которые находят свое отражение в структуре и организации Европейских сообществ, расширении их юрис­дикции, изменениях в институциональной структуре и в раз­витии самого права. Конечно, в основу периодизации этого процесса интегра­ции могут быть положены различные критерии, связанные с достижениями в экономической или социальной областях, с тем или иным прогрессом в валютно-финансовой сфере, в ха­рактере взаимоотношений между государствами-членами и т. п. Однако с правовой точки зрения наибольший интерес пред­ставляют те кардинальные изменения, которые происходят в структуре Сообществ, в сфере их ведения и порядке осуще­ствления тех полномочий, которыми эти Сообщества, а затем и Союз наделяются. Все такого рода перемены в жизни Сооб­ществ и Союза находят свое отражение и закрепление преж­де всего в учредительных договорах, то есть в таких актах, которые действительно вносят кардинальные изменения в построение и функционирование, в саму жизнедеятельность Сообществ и Союза. Соответственно и периодизация эволюции европейского права самым тесным образом связана с выработ­кой и заключением учредительных договоров. С этой точки зрения в становлении и развитии европейского права можно выделить несколько главных этапов. Первый из них — это выработка и введение в действие Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). На данном этапе происходит формирование первого европейского интеграционного объединения, закла­дываются принципиальные основы самой интеграции и начи­нается формирование европейского права. Второй период связан с созданием двух новых Сообществ. В 1957 г. в Риме подписываются два договора: Договор об уч­реждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии .(Евратом). Вступление в силу 1 января 1958 г. этих двух договоров знаменует начало нового этапа в развитии ин­теграционных процессов. Особенно большое значение имел Договор о создании ЕЭС, в котором сформулированы важней­шие принципиальные основы интеграционного объединения, определены условия и порядок его функционирования, зак­реплены важнейшие достижения в области экономического, социального и правового развития. В этот период развертыва­ется создание "общего рынка", складываются и утверждают­ся основные принципы европейского права, начинает функционировать система юрисдикционного контроля за его при­менением и соблюдением. В ходе второго этапа развития вы­рабатываются нормативные положения, обеспечившие созда­ние и функционирование единой системы институтов, внося­щие существенные перемены в порядок их формирования и функционирования, юридически оформляется новая система финансового обеспечения Сообществ, их взаимодействия с го­сударствами-членами. В этот же период происходит существен­ное увеличение числа членов Европейских сообществ, что в свою очередь сказывается и на расширении сферы примене­ния европейского права, и на определенных структурных из­менениях в системе объединенных институтов Сообществ. Углубление интеграционных процессов, расширение сфе­ры взаимодействия и сотрудничества государств-членов при­водит к выдвижению новых программных установок и созда­нию правовых механизмов их обеспечения и реализации. В ре­зультате довольно длительных и непростых переговоров сто­роны приходят к выработке нового важнейшего правового инструмента, положившего начало третьему этапу в разви­тии Сообществ и европейского права. Юридически его наступ­ление было оформлено подписанием Единого европейского акта (ЕЕА), который вступил в силу в 1987 г. В результате произошло заметное расширение сферы ведения Европейс­ких сообществ, были внесены изменения в их институциональ­ную структуру и намечены основные контуры развития со­трудничества государств-членов в сфере внешней политики и безопасности. Единый европейский акт создал правовую осно­ву для перехода к новому, более высокому уровню сотрудни­чества государств — к созданию Европейского Союза. В соот­ветствии с программными установками Единого европейского акта был начат переход от общего к единому внутреннему рынку, что должно было в перспективе подготовить созда­ние Экономического и валютного союза. Новый четвертый этап в развитии процесса европейской интеграции связан с подписанием (февраль 1992 г.) и введени­ем в действие (ноябрь 1993 г.) Договора о Европейском Союзе. По месту заключения его иначе именуют Маастрихтским до­говором. Образование Европейского Союза составляет глав­ное содержание перемен в области европейского строитель­ства в целом и европейского права в частности. Союз учрежда­ется на базе Европейских сообществ, дополненных сферами политики и формами сотрудничества, определенными этим Договором. Этими сферами и формами становятся внешняя но литика и безопасность, сотрудничество в области юстиции и внутренних дел. Новеллы, привнесенные Договором о Союзе в европейс­кое право, далеко не однозначны. Практически с созданием Союза вырисовываются новые контуры взаимодействия в пра­вовой сфере, которые заметно отличаются от сложившихся в рамках Сообществ. Каковы бы, однако, ни были споры по воп­росу о прогрессе или регрессе в правовой сфере, несомнен­ным является то, что система европейского права получает дальнейшее развитие, а ее воздействие распространяется на все новые и новые сферы сотрудничества. Маастрихтский договор предусмотрел необходимость даль­нейшего уточнения параметров Союза, порядка его функцио­нирования и взаимодействия государств-членов с институтами ЕС в новых областях. В развитие этих постановлений была со­звана межправительственная конференция, которая в сравни­тельно короткие сроки подготовила новый учредительный до­говор, внесший изменения в Договор о Европейском Союзе. Этот новый Договор был подписан 2 октября 1997 г. в Амстер­даме. По месту своего подписания он получил наименование Амстердамского договора. Новый договор внес ряд существен­ных новелл в строительство Европейского Союза. Они касают­ся таких концептуальных и практических положений, как фор­мула продвинутого сотрудничества, уточнение принципов субсидиарности и пропорциональности, более четкое опреде­ление понятия общей политики и общих действий Сообществ, уточнение сферы сотрудничества в области внешней политики и безопасности. Заметно расширены положения, связанные с охраной и защитой прав человека, в результате создания про­странства свободы, безопасности и законности, уточнены не­которые аспекты деятельности институтов Европейского Со­юза, расширена сфера действия права ЕС за счет так называ­емой коммунитаризации ряда областей, которые в прошлом не входили в ведение Сообществ, а следовательно не регули­ровались нормами права Европейских сообществ. Вместе с тем некоторые вопросы, подлежавшие рассмот­рению в ходе подготовки Амстердамского договора, решены не были. В частности, это относится к попыткам реформы ин­ституциональной структуры Союза, которая была осуществ­лена только фрагментарно и весьма робко, с отнесением бо­лее кардинальных решений на будущее. Амстердамский договор, как и любой другой учредитель­ный акт, был передан на ратификацию государствам-членам. Процесс ратификации был завершен в первой половине 1999 г., и с мая этого года данный Договор, вносящий ряд существен­ных изменений в структуру и порядок функционирования Со­обществ и Союза, введен в действие. Важно, однако, подчерк­нуть, что создание и эволюция Европейского Союза не озна­чают исчезновение или просто поглощение Европейских сооб­ществ. Все три Европейских сообщества продолжают суще­ствовать как самостоятельные интеграционные объединения, одновременно участвующие в Европейском Союзе. При изуче­нии европейского права, действующего в настоящее время, следует иметь в виду, что это весьма динамичная система, которая претерпевает в ходе эволюции Сообществ весьма су­щественные изменения. Необходимость дальнейших реформ и изменений прямо предусмотрена Амстердамским договором. В соответствии с очерченными четырьмя основными этапами развития дается краткий обзор формирования и эволюции ев­ропейского права.

РАЗВИТИЕ ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ

Термин "европейские сообщества" используется применительно ко всем трем сообществам (ЕОУС, Евратом и ЕЭС). Не следует путать его с термином "Европейское Сообщество (ЕС)", который согласно Договору об образовании Европейского Союза (он будет рассмотрен ниже) является новым названием ЕЭС. С момента образования европейские сообщества не стояли на одном месте и для того, чтобы оценить их сегодняшнее положение, необходимо взглянуть на основные вехи их развития.

Договор об объединении 1965 г.

Договор об объединении, вступивший в силу в 1967 г., внес первые поправки в Римский и Парижский договора. Его основная задача заключалась в объединении структур трех сообществ путем создания единого Совета Министров и Комиссии (ранее известной как Высший орган управления). Два других органа — Европейский парламент (ЕР, ЕП) (бывшая Ассамблея) и Суд Европейского Сообщества уже функционировали во всех трех объединениях.

Единый европейский акт 1986 г.

Подписание Единого европейского акта (SEA, ЕЕА), вступившего в силу в 1987г., считается первым существенным пересмотром вышеуказанных договоров. Если на первоначальном этапе интеграционные процессы шли успешно, то позднее прогресс сменился почти полным затишьем. Фактический застой был вызван рядом причин, как внешних, так и внутренних, в том числе спадом экономической активности в мировом масштабе и трудностями, связанными с принятием решений внутри ЕЭС, и Единый европейский акт стал своего рода реакцией на эти проблемы.

ЕЕА включает ряд существенных норм, которые не только вносят изменения в первоначальные дого-

вора, но и закладывают основы политического сотрудничества государств-участников.

Во-первых, новый договор придал европейскому политическому сотрудничеству официальную форму путем официального признания Европейского Совета и закрепления положения о проведении заседаний каждые два года. (Внимание: Европейский Совет не следует путать с Советом Министров и Советом Европейского Союза. Европейский Совет является самостоятельной организацией, основанной в 1974 г. и состоящей из глав государств или правительств, министров иностранных дел и Президента Комиссии.)

Кроме того, изменения, внесенные ЕЕА в существующие договора, были попыткой придать деятельности упомянутых структур большую эффективность и демократичность. Суд первой инстанции (CFI, СПИ) был учрежден для того, чтобы разгрузить СЕС. Также была установлена новая законодательная процедура, получившая название "процедура сотрудничества", что позволило увеличить роль Европейского парламента в законотворчестве. Парламент, к тому же, получил право вето относительно решений о принятии новых членов. (Изменение функций Парламента стало реакцией на призывы усилить его влияние вслед за введением прямых выборов членов Европарламента (MEPs, ЧЕП) гражданами государств-членов. Первые такие выборы состоялись в 1979 г.; их значение состояло в том, что Парламент стал первым — и единственным — органом Сообщества, получившим свой мандат прямым демократическим путем.)

С целью активизации процесса экономической интеграции ЕЕА установил точную дату завершения формирования "внутреннего рынка" — 31 декабря 1992 г. Известный также как "единый рынок", внутренний рынок должен был превратить Сообщество из обычного таможенного союза (зоны, свободной от внутренних торговых барьеров) в Сообщество, включающее абсолютно все сферы экономической деятельности.

Стало очевидно, что процесс формирование единого рынка потребует широкомасштабной законодательной деятельности; с учетом этого ЕЕА внес изменения в порядок голосования в Совете. Частота использования принципа квалифицированного большинства при голосовании увеличилась (таким образом, "вес" голоса каждого члена Совета Министров зависел от численности населения государства-участника), что позволило, вместе с постепенным отказом от принципа единогласия, значительно ускорить процесс законотворчества. (Принять решение по законодательным вопросам большинством голосов намного проще и быстрее, чем получить единогласное одобрение.)

ЕЕА к тому же расширил компетенцию Сообщества, придав юридическую форму сотрудничеству в рамках экономического и валютного союза, а также совместным действиям в области социальной политики, экономического и социального сближения, научных исследований и развития технологий, охраны окружающей среды.

И, наконец, указанный договор ввел понятие политического сотрудничества, хотя и за рамками официальных структур Сообщества. ЕЕА предусматривал включение в этот процесс Комиссии и Евро-парламента, а также развитие взаимодействия в сфере международных отношений и обеспечения безопасности (таким образом создав прообраз основывающегося на трех столпах Европейского Союза, который мы рассмотрим ниже).

Хотя ЕЕА и критиковали за неопределенность и неоднозначность, все же он, без сомнения, дал новый толчок европейской экономической интеграции и заложил основы социального и политического сотрудничества. Структурные изменения, предусмотренные Актом, стали еще одним подтверждением наднациональной сущности сообществ (рис. 2.1). (ЕЕА увеличил роль Парламента и Комиссии и в тоже время установил принцип принятия решений квалифицированным большинством голосов (QMV, КБГ), тем самым ослабив влияние отдельных государств-членов.)