учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

словосочетание «форма государственного режима». Такой термин де­ лает акцент не на государственном режиме, а на формах его осущест­ вления. Форма государственного режима в той или иной стране — это совокупность (а точнее — система) форм и методов осуществления го­ сударственной власти. Конечно, они не могут быть совсем оторваны от их содержательной стороны, но для характеристики формы государ­ ства первостепенное значение имеют способы, методы, формы реали­ зации власти государства. Выше мы уже говорили об этих методах (эко­ номических и административных, насилия и либерализма и др.), о различных способах поддержки (стимулирования), дозволений, требо­ ваний, запретов и т.д.

Наряду с понятием формы государственного режима для характе­ ристики третьего элемента формы государства в отечественной лите­ ратуре предложены также другие понятия; государственно-правовой, политико-правовой режим. Делая акцент на правовых аспектах, авто­ ры таких предложений придают данному понятию значительную оп­ ределенность, привлекая внимание к конкретным правовым актам о методах деятельности органов государства. Однако, во-первых, такие методы не исчерпываются только правовыми: применяются методы, не урегулированные правом. Во-вторых, термин «государственно-пра­ вовой» можно истолковать так, что методы деятедьности органов госу­ дарства ограничиваются методами, закрепленными лишь в государст­ венном (точнее, в конституционном) праве, а термин «политико-пра­ вовой» — только политическими методами, что не так.

§ 2. Разновидности форм государственного режима

Основания классификации государственных режимов. Государствен­ ные режимы в литературе специальной классификации не подверга­ лись. Однако накоплен огромный опыт классификации политических режимов. Многие градации последнего (однопартийные, двухпартий­ ные, многопартийные режимы, «султйнизм» (американский политолог X. Линц относил к нему, в частности, режим Н. Чаушеску в Румынии), режимы «менкантилистские», «священно-коллективистские» и другие в развивающихся странах) не могут быть применены к государствен­ ным режимам, поскольку они имеют в виду прежде всего общеполи­ тические характеристики. Но некоторые классификации (например военные и гражданские режимы) могут быть использованы, а другие (например демократические, авторитарные, тоталитарные режимы) могут быть даже положены в основу классификации государственных режимов. Используя такие классификации, необходимо выделять в

них признаки, присущие именно формам и методам осуществления государственной (а не иной) власти, характеристики, относящиеся к государственности, а не общеполитические признаки. При этом, вы­ деляя в особую разновидность ту или иную форму государственного режима, следует учесть, что почти в любом государстве используется весь набор методов деятельности, присущих государственной власти (кроме, например, теократических властных методов или методов пар­ тийно-государственного принуждения, характерных для некоторых разновидностей тоталитаризма). Поэтому при классификации главное внимание уделяется основному ядру этих методов, доминанте в госу­ дарственном режиме.

Государственный режим — наиболее подвижный элемент формы государства. Его доминанта также перемещается. В одних ситуациях могут доминировать одни методы (например при режиме чрезвычай­ ного положения), в других — другие. Как правило, такие смещения — временное явление. При всей подвижности режима его существо ос­ тается одинаковым, в противном случае были бы невозможны какието устойчивые классификации. Это обстоятельство учитывается в ка­ честве основного при выделении различных форм государственного режима.

Формы гражданского и военного государственного режима. В зависи­ мости от характера органов, применяющих те или иные методы осу­ ществления государственной власти, а также от способов регулирова­ ния и защиты конституционных прав и свобод граждан различаются формы гражданского и военного государственного режима. В граждан­ ском особо вьщеляется режим чрезвычайного положения, в военном — режим военного положения. В условиях гражданского режима государ­ ственную власть осуществляют предусмотренные конституцией орга­ ны методами, установленными в законе. Правда, сама конституция может быть реакционной, а методы, предусмотренные законом, могут иметь антидемократический, террористический характер (например концентрационные лагеря для евреев в фашистской Германии или апартеид в ЮАР). Поэтому гражданский режим может быть и демокра­ тическим, и антидемократическим. В условиях чрезвычайного положе­ ния гражданские органы исполнительной власти, особенно органы ох­ раны публичного порядка, наделяются дополнительными полномо­ чиями, а конституционные права граждан ограничиваются. Об этом уже говорилось.

При военном режиме государственная власть осуществляется мето­ дами военного управления. При этом различаются режим военного ^совета и режим военного положения. При режиме военного совета кон­

ституция приостанавливается (на деле, а иногда и юридически отме­ няется), государственную вдасть осуществляют органы, не предусмот­ ренные конституцией, а созданные в результате военного (государст­ венного) переворота (военные и революционные советы, их предста­ вители на местах). Должностные лица, избранные ранее в соответствии с конституцией и законами, смещаются со своих постов (иногда их судят), прежние высшие и местные органы государства распускаются. Высший орган государства (военный совет) состоит только из генера­ лов и офицеров (иногда входят сержанты), в правительстве все ключе­ вые посты также занимают военные, хотя в него могут быть включены несколько техцократов или при правительстве создается совещатель­ ный орган из специалистов. Местные органы самоуправления могут быть сохранены, иногда даже в условиях военного режима неоднократ­ но проводятся выборы в них (Алжир, Нигерия), но мэры городов, на­ чальники районов, губерний назначаются из среды офицеров. Учреж­ даются военные трибуналы (чрезвычайные суды), которые судят и гражданских лиц за определенные виды преступлений, хотя прежние суды уголовной и гражданской юстиции обычно сохраняются.

При режиме военного положения конституция продолжает действо­ вать, прежние конституционные органы сохраняются, парламент из­ дает законы, правительство осуществляет управленческую деятель­ ность, чрезвычайные суды, как правило, не создаются, хотя компетен­ ция существующих изменяется, наказания ужесточаются, некоторые гражданские споры разрешаются иначе. Однако полномочия консти­ туционных органов ограничиваются либо в результате создания новых высших органов государства, которые подменяют парламент и прави­ тельство, принимая акты, имеющие высшую силу для всех граждан­ ских и военных вдастей, либо путем наделения исполнительной власти чрезвычайными полномочиями. На местах основная доля государст­ венной власти переходит к военным органам, которые действуют ме­ тодами военного управления; возрастает роль императивных методов, принуждения, используются специфические военные методы — при­ казы.

В тесной связи с классификацией политических режимов различа­ ются демократические, полудемократические, авторитарные и тотали­ тарные государственные режимы. Последний вид режима может быть и военным, и фажданским. Он может иметь также теократическую форму. В последнем случае его иногда называют полуфеодально-тео­ кратическим режимом (Бруней, Бахрейн, Катар и др.).

Демократический государственный режим присущ, как говорилось, прежде всего странам с социально ориентированной рыночной эконо-

МИКОЙ, где существует сильный «средний класс», заинтересованный в стабильности, демократических методах управления (он обеспечивает свое влияние именно посредством таких методов), оказывающий оп­ ределяющее давление через выборы, прессу, общественное мнение на государственную власть. Методы осуществления государственной власти применяются с учетом конституционных положений о разделе­ нии властей исходя из системы сдержек и противовесов, о взаимодей­ ствии ветвей власти, идей о социальном, светском и правовом государ­ стве на базе поисков компромиссов и консенсуса с подитической оп­ позицией. Последняя теоретически рассматривается отнюдь не как зло, а как необходимый элемент для соверщенствования государственного управления, хотя на практике государственная власть всегда ис­ пользует (и по своему положению не может не использовать) ограни­ чительные меры по отношению к оппозиции, стесняя, но в рамках закона, ее деятельность.

В условиях демократического государственного режима примене­ ние методов принуждения ограничено, массовое насилие, как мера государственного воздействия, теоретически не допускается. Основ­ ное значение имеют методы либерализма, уступки, стимулирование, поддержка, ориентирование на резудьтат, желаемый государственной властью, и т.д. Требования должного поведения граждан, деятельности органов государства, общественных объединений, существующие за­ преты имеют целью обеспечение демократического конституционного порядка. Государственная власть обеспечивает развитие политической активности граждан. Конституционные права граждан соответствуют международным стандартам, а защите этих прав в деятельности ор­ ганов государства уделяется особое внимание. Существуют развитые и устойчивые прямые и обратные связи органов государства с насе­ лением.

Демократический государственный режим существует в США, Ве­ ликобритании, Франции, Германии, Японии, во многих странах Ев­ ропы.

В ряде стран (в том чисде во многих постсоциалистических госу­ дарствах) государственный режим является полудемократическим. Ме­ тоды осуществления государственной власти в условиях полудемократического государственного режима характеризуются соединением преобладающих черт демократии и некоторых элементов авторита­ ризма. Основное значение имеют методы либерализма, принуждение

•ограничено, методы требований и запретов прежде всего имеют цель сохранить и защитить демократические институты. Однако деятель­ ность представительных органов /в том числе парламента) на всех

уровнях несколько принижается, на первый план выдвигается испол­ нительная власть (особенно президент — «арбитр»). Система сдержек и противовесов не отработана, принцип взаимодействия властей на­ рушен.

Конституционные права граждан соответствуют международным стандартам, но их защита со стороны государственных органов в ре­ зультате деятельности мафиозных структур, разгула организованной преступности, коррупции в органах государства, принижения роли суда (в том числе-и по причинам плохого материального обеспечения судов) осуществляется недостаточно. Против политической оппози­ ции меры подавления не используются, но государственная власть оценивает ее только негативно и прикрытым образом стесняет ее дея­ тельность. Политическая активность граждан не развита, в том числе из-за трудностей материального положения, что ограничивает их по­ литическое участие. Кроме того, обратные связи граждан и органов государства недостаточны, значительная часть граждан не видит в де­ ятельности органов государства благоприятных последствий для себя.

Полудемократический государственный режим существует во мно­ гих постсоциалистических странах, в том числе в России, в ряде стран Латинской Америки, в Турции, Египте, в Шри-Ланке.

В авторитарном государственном режиме преобладают методы принуждения (а то и прямого насилия) при сохранении отдельных методов либерализма. Представительные органы сохраняются, но вы­ боры являются формальностью, поскольку деятельность политической оппозиции практически прекращена (разрешенные партии могут дей­ ствовать только в определенных рамках и часто лишь на основе опре­ деленной государственной идеологии). Безраздельно доминирует ис­ полнительная власть, глава государства (президент или монарх в дуа­ листической монархии), реже — премьер-министр, причем президен­ том одно и то же лицо избирается много раз подряд, что усиливает его влияние в государственной структуре. Конституционные права граж­ дан открыто нарушаются, а органы государства видят свою роль не в защите этих прав, а прежде всего в служении клану президента, его окружению или окружению премьер-министра. Реальное политичес­ кое участие фаждан в делах государства отсутствует, выборы имеют показной характер и не могут отстранить от власти прежние силы или привести к власти новые партии, господствует принцип не выборнос­ ти, а назначения, политическая активность фаждан, общественных объединений низка; она стеснена рамками и законодательства, и уста­ новившейся практики.

Авторитарный режим существует в Индонезии (в 1999 г. в этой сф а- не произошла некоторая демократизация режима), Малайзии, Таилан­

де, Сирии, некоторых странах Латинской Америки (Гондурасе, Пара­ гвае и др.).

Тоталитарный государственный режим целиком основан на мето­ дах физического, психического, идеологического принуждения со сто­ роны слитных (по нормам права или фактически) органов партийно­ государственной машины. В некоторых странах такое слияние было осуществлено конституцией, законами, в других — фактически, хотя в странах тоталитарного социализма, где имедо и имеет место последнее, постоянно принимаются решения о том, чтобы партийные органы не подменяли государственные. Вся деятельность государственных орга­ нов направлена на безусловное выполнение указаний «вождя», пожиз­ ненного президента, лидера (единоличного или коллективной группи­ ровки) правящей (единственной) партии. Конституционные права (иногда конституции нет) открыто нарушаются в деятельности госу­ дарственного аппарата под предлогом обеспечения «высших» прав об­ щества, нации, расы или государства. Личность как таковая в деятель­ ности органов государства игнорируется. Они действуют таким обра­ зом, чтобы превратить человека в послушного робота системы. Поли­ тическая активность граждан наделе равна нулю, в конечном счете она подчинена указаниям органов правящей партии, хотя государственные органы организуют бутафорские выборы (без выбора), учреждают раз­ ные общественные объединения, создавая видимость активности.

Тоталитарные режимы существовали в фашистских государствах, в некоторых африканских и других странах с пожизненными президен­ тами, в условиях военных режимов. Своеобразный характер имеет то­ талитарный государственный режим в странах мусульманского фунда­ ментализма, где в его основе лежит религиозно-духовное принужде­ ние, принуждение силой традиций. Особое положение занимают госу­ дарственные режимы тоталитарного социализма. Они связаны с идео­ логией, которая принципиально отличается и от фашизма, и от мусуль­ манского фундаментализма, но основой деятельности государствен­ ных органов также является физическое и психическое принуждение, превращающее человека в послушный «винтик» системы.

Г л а в а 12

ПРЯМАЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Понятие прямой и представительной демократии

Демократия называется прямой, если граждане, иные лица (члены общественного объединения, трудового коллектива и т.д.) непосредст­ венно реализуют свою волю, принимая коллективные решения на со­ браниях, путем выборов, на референдумах и т.д. Демократия является представительной, когда волю граждан (иных лиц) реализуют органы, состоящие из избранных гражданами представителей. В данной главе речь идет не о всяких проявлениях прямой и представительной демо­ кратии в обществе, а об использовании ее институтов в управлении государством, о государственной демократии.

Институты прямой демократии существуют почти во всех государ­ ствах, в том числе и тоталитарных. Правда, выборов нет в некоторых странах мусульманского фундаментализма, где они заменяются орга­ нами и процедурами в соответствии с концепциями халифата, но дру­ гие формы прямой демократии (например маджилис — прием любого мусульманина монархом, членами его семьи, его уполномоченными) применяются и в этих странах. Даже в условиях военных режимов иногда проводились выборы (правда, под контролем) в органы мест­ ного самоуправления (в прошлом Алжир, Нигерия и др.).

Непосредственная воля граждан в управлении государством может иметь либо решающее значение, либо консультативный характер.

Формами решающей прямой демократии являются выборы, т.е. оп­ ределение путем голосования граждан-избирателей партий и долж­ ностных лиц общей компетенции, которые в течение определенного срока будут управлять государством или местными делами, досрочный отзыв избирателями своего представителя, решающий референдум, принятие решений на собраниях и сходах граждан небольших населен­ ных пунктов. Консультативная прямая демократия осуществляется путем общегосударственных и местных обсуждений (например проек­

та конституции, устава муниципального образования, консультатив­ ного референдума). Это выражение мнения населения, которое может быть учтено, а может быть не учтено соответствующими решающими органами государства и должностными лицами.

Представительная демократия осуществляется народом не прямо, а через своих представителей, которые от имени всего народа (на мес­ тах — от имени народа субъектов федерации или территориального коллектива) принимают решения. В общегосударственных масштабах органом представительной демократии является парламент, только он, по общему правилу, может принимать законы (иногда наряду с ним создаются и другие законодательные-органы), на местах органы пред­ ставительной демократии — это местные выборные коллегиальные ор­ ганы (обычно они называются советы, муниципалитеты). Местные ор­ ганы самоуправления — это представительная демократия в рамках территориального коллектива.

Промежуточное положение между двумя разновидностями демо­ кратии (прямой и представительной) занимает народная законодатель­ ная инициатива, когда определенное число граждан-избирателей впра­ ве предложить проект общегосударственного закона или решения на местном уровне. Соответствующий представительный орган обязан этот проект рассмотреть, но решение принимает он.

§ 2. Выборы

Понятие избирательного права. Термин «избирательное право» имеет два значения. Избирательное право в объективном смысле этих слов — это определенная подотрасль (иногда говорят — институт) права в системе конституционного права, т.е. совокупность (система) правовых норм, содержащихся в конституциях, законах, иных право­ вых актах и регулирующих порядок организации и проведения выбо­ ров в представительные органы государства, местного самоуправления и должностных лиц общей компетенции, если такие выборы осущест­ вляются непосредственно гражданами-избирателями или если пред­ ставительные органы избираются путем косвенных или многостепен­ ных выборов. Избирательное право включает и нормы, регулирующие порядок косвенных выборов президентов, верхних палат парламентов, если в таких выборах на первой стадии участвуют граждане. Избира­ тельное право в субъективном смысле — это конкретное право, принад­ лежащее (или не принадлежащее) определенному лицу. В России, на­ пример, такого права не имеют иностранцы, временно находящиеся в

стране, граждане, не достигшие 18 лет, а в Японии — не достигшие 20 лет.

Различается активное и пассивное избирательное право. Активное избирательное право — это право гражданина-избирателя участвовать в выборах путем голосования за определенную кандидатуру, партий­ ный список, т.е. право избирать. Совокупность лиц, пользующихся активным избирательным правом, называется избирательным корпу­ сом. Пассивное избирательное право — это право быть избранным в тот или иной представительный орган, на государственную должность. Гражданин России, достигший 18 лет, при соблюдении прочих усло­ вий, предусмотренных законом, может голосовать на выборах Прези­ дента России, но не обладает пассивным избирательным правом на этих выборах, т.е. не может быть избран Президентом, поскольку он не достиг 35 лет.

Принципы избирательного права. В различных странах избираются многие органы государства: президент (в Малайзии — даже король), парламент (во всяком случае — его нижняя палата), органы местного самоуправления, губернаторы субъектов федерации в некоторых стра­ нах, иногда — судьи, в некоторых странах — прокуроры и т.д. Некото­ рые из этих органов избираются гражданами непосредственно, путем прямых выборов (в Израиле с 1996 г. прямыми выборами граждан из­ бирается премьер-министр, что составляет уникальный случай в миро­ вой практике), другие — избираются особыми коллегиями (например президент в Германии), путем многостепенных выборов (Всекитай­ ское собрание народных представителей), парламентом (президент в Турции). Рассматриваемые ниже принципы избирательного права рас­ пространяются не на всякие выборы. Прежде всего имеются в виду те органы и должностные лица, которые избираются путем голосования граждан-избирателей. Некоторые из этих принципов могут иногда от­ носиться и к косвенным выборам (например тайное голосование вы­ борщиков при избрании президента США).

В конституциях обычно названы принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Все чаще в новых конституциях называется и принцип свободных выборов. О все­ общем избирательном праве почти всегда (за редчайшими исключения­ ми) говорится в конституциях. Этот принцип, однако, вовсе не озна­ чает, что все жители страны и даже все граждане вправе голосовать на выборах. Избирательных прав не имеют иностранцы и лица без граж­ данства (есть некоторые исключения, о чем говорится ниже), душев­ нобольные (этот факт устанавливается решением суда), приостанавли­ ваются избирательные права лиц, находящихся под стражей по реше­

нию суда (в законах многих стран говорится не о лишении, а о приос­ тановлении избирательных прав таких лиц). В некоторых странах, од­ нако, приостанавливаются избирательные права лишь лиц, осужден­ ных на срок более одного года заключения (Великобритания). Под­ следственные и обвиняемые в подавляющем большинстве стран поль­ зуются избирательными правами (в некоторых странах Востока им не предоставляется возможность голосовать). В некоторых постсоциа­ листических странах есть ограничения в зависимости от прежней про­ фессиональной деятельности: не допускаются к голосованию бывшие работники органов государственной безопасности прежнего СССР

(например в Латвии по закону о выборах 1995 г. не допускаются к учас­ тию в выборах не только такие лица, но и люди, сотрудничавшие с ними).

Для участия в выборах (активное избирательное право) в некоторых странах по сравнению с обычным .(18 лет) установлен пониженный избирательный возраст: 15—16 лет (Иран, Никарагуа, Бразилия, Куба и др.). Однако в этом случае, если в стране установлено обязательное голосование (с санкциями за неучастие в выборах), на молодых граж­ дан, не достигших 18 лет, обязательное участие в выборах не распро­ страняется, они голосуют факультативно. В Бразилии не обязаны го­ лосовать и лица старше 70 лет. Иногда возраст для активного избира­ тельного права повышен: в Японии, Турции — 20 лет, в Кении, Танза­ нии — 21 год. Возраст может быть различным и в зависимости от того органа, в выборах которого участвует избиратель. Например, в Италии в выборах нижней палаты парламента участвуют граждане с 18 лет, а верхней (Сената) — с 25 лет.

Во многих зарубежных странах имеется ценз оседлости. Для того чтобы быть включенным в списки избирателей (их составляет мэрия), нужно проживать в данной общине (низовом территориальном кол­ лективе) несколько месяцев: в Японии — 3, во Франции — 6 и т.д. В США тоже законами разных штатов установлен определенный срок (самое большое — 50 дней, если гражданин переехал в другой штат на постоянное M e c fo жительства). В России ценза оседлости нет.

В некоторых мусульманских странах действует ценз пола (напри­ мер на выборах в парламент в Кувейте), женщины лишаются избира­ тельных прав (в 1999 г. эмир Кувейта заявил, что женщины получат это право на следующих выборах в парламент, видимо, в 2004 г.). Имуще­ ственного ценза сейчас нет нигде. Ликвидирован в 90-х гг. и расист­ ский ценз, существовавший в ЮАР.

Некоторые лица не имеют избирательных прав, хотя отвечают всем другим условиям. Это — пэры в Великобритании (поскольку у них есть