Местное самоуправление в Российской Федерации

1. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Раскроем основные элементы понятия "местное самоуправление", которые важны в практическом отношении. Главное здесь - это определение природы и субъекта местного самоуправления. Имеется в виду самостоятельная деятельность населения, но не вообще населения или граждан, а населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления. Это социальная общность людей, выявляющая свой гражданский потенциал посредством использования как коллективных, так и индивидуальных форм.

Понятие местного самоуправления. Управление местными делами у нас существовало всегда, однако местное самоуправление в нашей стране появилось лишь в конце 80-х — начале 90-х годов. После октябрьской революции 1917г., вопреки тезису К. Маркса о периоде социалистического государства как об обратном поглощении государственной власти обществом, зачатки местного самоуправления, существовавшие в царской России, были полностью уничтожены. Вместо этого на местах были организованы местные советы и их исполнительные комитеты, которые являлись частью единой централизованной системы органов государственной власти, построенной по принципу демократического централизма, что на практике вылилось в концентрацию государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Другими словами, местные советы являлись лишь "агентами" вышестоящих органов государственной власти и были лишены сколько-нибудь ощутимой самостоятельности в решении вопросов местного значения. Положение усугубилось тем, что на деле воля советов подменялась решениями аппарата КПСС.

Интерес к идее местного самоуправления появился в конце 80-х — начале 90-х годов, что было связано с демократизацией советского общества и с начавшимся процессом децентрализации управления государством. Необходимо заметить, что переход от единой системы советов к системе органов местного самоуправления был постепенным и на практике еще не завершился.

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции РФ 1993 г., где была закреплена классическая, идеальная его модель, реализовать которую будет достаточно сложно, хотя к этому необходимо стремиться.

Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Суть местного самоуправления заключается в автономности от других органов государственной власти, самостоятельности населения в решении местных проблем. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а, значит, последние не могут давать обязательных указаний муниципальным органам. В самом деле, ведь местное население наверняка лучше разбирается в своих проблемах и сможет найти лучшие пути их разрешения. Следовательно, вполне допустимо власть местного самоуправления назвать "четвертой властью", существующей в нашем обществе (см. рис. 3.4).

Однако такое положение отнюдь' не означает, что местное самоуправление — это государство в государстве, что оно абсолютно отделено от государства. Дело в том, что Российская Федерация и ее субъекты обладают определенными правами по отношению к местному самоуправлению. К их совместному ведению относится установление общих принципов организации местного самоуправления, что выражается в принятии законов РФ и субъектов РФ о местном самоуправлении, где четко определяется круг вопросов местного значения, самостоятельно решаемых муниципальными органами, в общих чертах устанавливаются территориальная, организационная, экономическая основы местного самоуправления, его полномочия, а также гарантии и ответственность.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, сельских округах (волостях, сельсоветах), районах (уездах), районах в городе. Эти территории называются муниципальными образованиями, границы которых устанавливаются и изменяются органом государственной власти субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующих территорий в целях защиты конституционного строя, обороны страны и безопасности государства ,федеральным законом на отдельных территориях может быть ограничено право граждан на осуществление местного самоуправления.

Как видно, законом допускается возможность существования одного муниципального образования внутри другого (например, село внутри района, район в городе). В настоящее время не допускается подчиненность одного муниципального образования другому, в противном случае подчиненное муниципальное образование не было бы самостоятельным, что нанесло бы вред его муниципальной природе. В такой ситуации речь должна идти о разграничении полномочий между двумя муниципальными образованиями, чтобы каждое из них сохраняло самостоятельность в своей сфере.

В каждом муниципальном образовании принимается устав, который должен соответствовать Конституции, законам РФ и законам субъектов РФ и который должен быть зарегистрирован в порядке, установленном субъектом РФ. В уставе указываются границы, состав территории муниципального образования, вопросы, местного значения, отнесенные к ведению муниципального образования, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др.

На практике же - и в процессе обсуждения вопросов на заседаниях городских дум, собраний представителей, и при подготовке правовых актов, и в текстах принятых актов, и в понимании местного самоуправления как института гражданского общества и народовластия - довольно часто встречается другое представление о субъекте местного самоуправления. То считают им выборный орган, то мэра или главу администрации, то органы местного самоуправления. Получается, что население как единственный субъект местного самоуправления может проявлять свою роль только опосредованно, через те или иные структуры. Пассивность граждан не преодолевается, не осуществляются систематические меры по обеспечению их активного участия в решении местных вопросов. Споры и дискуссии на местах между работниками "центра" и "мест" сводятся практически к тому, сколько и каких полномочий нужно только для тех или иных должностных лиц.

Такое искажение демократической природы местного самоуправления противоречит содержанию ст.130 Конституции Российской Федерации о самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Весьма существенны признаки местного самоуправления, закрепленные в п.1 ст.2 и призванные охарактеризовать деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это деятельность:

а) признаваемая Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества;

б) гарантируемая Конституцией Российской Федерации, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию и самодеятельность населения в рамках местного самоуправления, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно Законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

в) самостоятельная, когда местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от вмешательства извне;

г) под свою ответственность, что означает троякую ответственность местного самоуправления - перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. Ее можно понимать как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного самоуправления должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства.

д) осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах), народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания форм территориального общественного самоуправления .

Во-вторых, деятельность населения осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения РФ.

е) исходит из интересов населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ, местного бюджета, при принятии решений, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;

ж) учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно. Местная специфика, причем не только природно-географическая и экономическая, но и уклад жизни людей, их общение, язык, культура должны быть отражены в полной мере.

Нормативное определение местного самоуправления весьма широкое, и оно позволяет избегать его резкого противопоставления началам земства, которые в опытном порядке внедряются в ряде областей. Земство можно рассматривать как одну из форм организации местного самоуправления в регионах с традиционным русским укладом жизни. Соответствующие правовые акты не должны нарушать положения комментируемого Закона.

В данном пункте устанавливается и подтверждается общегосударственная и общественная значимость местного самоуправления. Посвященная ему ст.12 Конституции Российской Федерации содержит четыре главных элемента - признание, гарантирование, самостоятельность и автономное построение местного самоуправления.

Причем местное самоуправление рассматривается в контексте данной статьи как выражение власти народа. Это положение корреспондирует ч.2 ст.3 Конституции. Сообщество граждан, проживающих в границах муниципальных образований, выступает, так сказать, как часть народа страны.

Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Выделяются два основных способа реализации права граждан на местное самоуправление. Первый из них охватывает формы прямого волеизъявления, когда граждане непосредственно готовят проекты решений, обсуждают проекты, принимают решения, определяют свою позицию и отношение к событиям и действиям, дают общественную оценку, совершают правомерные конституционные действия.

Назовем наиболее важные формы такого участия:

а) участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц мэра, главы администрации и др.

б) участие граждан в местных референдумах, порядок организации и проведения которых устанавливается в ст.22 Федерального закона.

в) участие граждан в собраниях (сходах) граждан, проведение которых регулируется аналогичным образом и т.д.

Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление охватывает формы косвенного, опосредованного участия - через выборные и иные органы местного самоуправления. Последние обязаны постоянно учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответ по существу конкретных обращений граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Игнорирование этой обязанности может повлечь постановку вопроса об утрате доверия выборным должностным лицом, об отзыве, о снятии с должности, об административной, дисциплинарной ответственности.

В статье 19 Конституции Российской Федерации закрепляются равные права граждан на осуществление местного самоуправления:

а) как непосредственно, так и через своих представителей, без искусственного приоритета в использовании тех или иных форм и институтов;

б) во всех сферах местной жизни и применительно ко всем вопросам местного значения;

в) во всех муниципальных образованиях, безотносительно к территориям субъектов Федерации.

Право граждан страны на осуществление местного самоуправления должно осуществляться непрерывно, постоянно. Какие-либо обстоятельства правового или организационного характера, политические условия не должны этому препятствовать.

Одним из каналов осуществления местного самоуправления является муниципальная служба. Поэтому важно обеспечить гражданам равный доступ к ней. Речь идет об общественно-правовом институте осуществления должностных полномочий на постоянной основе, предполагающей профессионализм, преемственность и оперативность в деятельности муниципальных органов, предприятий, учреждений и организаций.

.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

7) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

8) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

10) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

11) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

Компетенция местного самоуправления

1. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

3. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

1. В статье регулируются в обобщенном виде характер и объем деятельности местного самоуправления. Для их правильного понимания необходимо раскрыть смысл используемых понятий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения - круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Полномочия - право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.

По смыслу комментируемой нормы местное самоуправление располагает полномочиями двоякого рода. Во-первых, закрепленными за ним полномочиями решать вопросы местного значения, причем не все, а строго определенные вопросы (другие могут решаться на смежных территориях, совместно, иными органами). Во-вторых, отдельные государственные полномочия, которые передаются местному самоуправлению органами исполнительной власти. Порядок их передачи регулируется особым образом, установленным в ч.2 ст.132 Конституции Российской Федерации и п.4 ст.6 и ст.38 комментируемого Закона.

Названные полномочия отражают самостоятельность местного самоуправления в соответствии с ч.1 ст.130 Конституции Российской Федерации.

К ведению местного самоуправления относятся:

- социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества;

- жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории;

- транспортные перевозки местного значения;

- торговое и бытовое обслуживание населения;

- муниципальное здравоохранение;

- муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами;

- развитие физкультуры и спорта;

- охрана общественного порядка;

- охрана окружающей среды;

- сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества;

- формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы;

- генеральные планы застройки территории местного сообщества;

- сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности;

• определение структуры органов местного самоуправления;

- решение вопросов, переданных другими местными сообществами либо органами государственной власти области на договорной основе;

- отдельные государственные полномочия, которыми может наделять закон органы местного самоуправления.

В статье 90 Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" к вопросам государственного значения, в решении которых согласно законодательству в целях реализации государственных социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:

- защита прав и свобод человека и гражданина;

- охрана природной среды; организация рационального землепользования и природопользования;

- организация здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.

- местное энерго-, тепло-, водоснабжение;

- муниципальный жилой фонд;

- муниципальные дороги; транспортные перевозки местного значения;

- планировка и застройка населенных пунктов; зонирование;

- бытовое и торговое обслуживание;

- благоустройство и санитарное благополучие;

- местные коммуникации;

- коммунальное хозяйство;

- охрана общественного порядка;

К ведению органов местного самоуправления могут быть также отнесены:

- отдельные государственные полномочия, переданные органами государственной власти на договорной основе;

- полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами области с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Формы решения местных вопросов. Они могут быть различными. Население может выражать свою волю как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

К' формам непосредственного решения вопросов относятся:

1. Местный референдум. Решение о его проведении принимается представительными органами местного самоуправления по требованию населения или по собственной инициативе. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами. Если для его реализации требуется издание какого-либо нормативно-правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт.

2. Муниципальные выборы. В настоящее время местные выборы построены по образцу федеральных выборов. Так, выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательным правом обладают граждане, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципального образования, кроме лиц, признанных судом недееспособными, а также лиц, содержащихся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Правом выдвижения кандидатов обладают группы избирателей и избирательные объединения. В основе последних лежат отделения общефедеральных и региональных политических партий, общественных организаций и др.

Представляется, что данная конструкция fte совсем удачна. Дело в том, что при решении вопросов местного значения (дороги, тепло, свет, газ, канализация, здравоохранение и т. п.) политические взгляды кандидатов не имеют большого значения, поэтому и выборы должны носить неполитический характер. Вследствие этого партии не должны обладать правом выдвижения кандидатов. Можно допустить к голосованию и иностранцев, и лиц без гражданства, проживающих на данной территории. Кроме того, должны обладать избирательным правом и лица, хотя постоянно и не проживающие на территории муниципального образования, но имеющие там недвижимость, так как решения органов местного самоуправления несомненно затрагивают их интересы. Кроме того, в небольших населенных пунктах возможно проведение открытых выборов на собраниях и сходах граждан.

3. Собрания и сходы граждан. Представляется, что это наиболее демократическая форма решения вопросов местного значений, так как в отличие от референдума здесь не только санкционируется заранее подготовленное решение, но и происходит выработка самого текста решения.

Законодательство предусматриваем два вида собраний (сходов):

^а) представительными органами местного самоуправления. В этом случае оно не может осуществлять исключительные полномочия представительного органа. В остальном его компетенция определяется в уставе муниципального образования;

б) в уставе может быть предусмотрено, что дредставитель-ный орган местного самоуправления вообще не создается, а его полномочия осуществляются сходом (собранием) граждан.

Такая форма решения населением вопросов местного значения, как сход, возьюжна/и целесообразна в небольших населенных пунктах, в противном случае сход, будет неработоспособен^ "" "население может осуществлять свое право на местное самоуправление и через муниципальные органы. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, однако Российская Федерация определяет общие принципы осуществления местного самоуправления через органы. Одним из таких принципов является следующий: население города, района, села обязательно должно иметь выборный (представительный) орган местного самоуправления.

Представительный муниципальный орган обладает исключительной компетенцией, к которой относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Детально компетенция представительного органа определяется в уставе муниципального образования. Уставом может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он может избираться как непосредственно населением, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Компетенция главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования.

Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Муниципальные органы ответственны за осуществление этих полномочий только в рамках переданных средств. В отношении этих полномочий органы местного самоуправления теряют независимость от органов государственной власти, так как реализация переданных полномочий подконтрольна государству.