2.3.Проблемы эффективности правового регулирования деятельности прокуратурыРоссийской Федерации и пути их решения

Анализ конституционно-правового статуса прокуратуры позволяет заключить, что в настоящее время конституционное регулирование статуса прокуратуры сводится в основном к вопросам организации ее системы и не затрагивает ключевых моментов, связанных с определением предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе государственных органов.

Между тем конституционно-правовой статус российской прокуратуры прежде всего должен определять ее социальное предназначение и обеспечивать его реализацию. Современной России необходим орган, специализирующийся исключительно на осуществлении надзора, и таким органом является прокуратура.

Неопределенность правового статуса приводит к высказываниям об упразднении прокуратуры или большинства ее функций и в связи с этим к тому, что реформирование прокуратуры осуществляется недостаточно последовательно. Так, изначально законодатель пошел по пути сокращения полномочий прокурора в гражданско-процессуальной сфере. Новый ГПК РФ установил, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Такая формулировка ст. 45 ГПК РФ порождала множество проблем в реализации прокуратурой своих правозащитных функций⁶⁴. И это при том, что, осуществляя правозащитную функцию, прокуроры ежегодно рассматривают около полутора миллионов обращений граждан и очень часто для восстановления нарушенных прав им необходимо обращаться в суд.

Позднее законодателем было принято обоснованное решение о расширении возможностей прокуратуры в сфере защиты прав граждан в судебном порядке. Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ в ст. 45 ГПК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан не только в случае, когда гражданин по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.) не в состоянии самостоятельно обратиться в суд, но ив защиту иных граждан, когда нарушены или оспариваются социальные права, свободы и законные интересы в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования⁶⁵.

В ходе реформы были сокращены также традиционно присущие прокуратуре полномочия, в частности она была лишена права на возбуждение уголовного дела, и существенно ограничены полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие. Вместе с тем на прокуратуру были возложены новые обязанности, которые в некоторых случаях вообще сложно отнести к надзору. Является ли надзорным полномочие по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 7 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"⁶⁶)? Очевидно, что сам законодатель не может четко определиться с полномочиями прокуратуры, в первую очередь по причине того, что ее предназначение не определено в Основном Законе страны.

Следует отметить, что Конституция РФ регламентирует статус всех важнейших правовых институтов и государственных органов. Так, ст. 80 Конституции РФ устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и др. Статья 118 Конституции РФ наделяет суд функцией правосудия. Даже функции Центрального банка Конституцией определены (ст. 75).

Что касается прокуратуры, то единственная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе "Судебная власть", закрепляет только принципы единства и централизации системы органов прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров, но ничего не говорит о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях.

Однозначно признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в раздел "Судебная власть" не соответствует ее правовому статусу и приводит к дискуссиям о принадлежности прокуратуры к судебной власти. Так, В.Б. Алексеев и К.Е. Колибаб полагают, что понятие судебной власти не ограничивается органами, осуществляющими правосудие, а включает и иные ее формы, такие, как прокуратура.

Между тем Конституция РФ устанавливает, что судебная власть реализуется в форме правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Отсюда следует, что никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть и соответственно составлять ее структурные элементы.

Полномочия прокуратуры и суда существенным образом отличаются; прокуратура - самостоятельный государственный орган, основным предназначением которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ. Таким образом, прокуратура оказалась включенной в соответствующий раздел, не являясь элементом судебной власти ни структурно, ни компетенционно.

Анализ правовых норм, устанавливающих систему органов власти Российской Федерации, показывает, что прокуратура как целостная система органов и учреждений, обеспечивающих надзор за исполнением действующих законов на территории всего государства, не поглощается ни одной ветвью власти.

Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан. Именно поэтому требуется четкое законодательное оформление статуса прокуратуры, и прежде всего на конституционном уровне, поскольку неопределенность ее правового статуса влечет за собой и неопределенность осуществляемых ею функций, что в конечном итоге сказывается на эффективности деятельности.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости введения в Конституцию РФ отдельной главы, посвященной прокуратуре, с закреплением ее места, роли в государственном механизме и основных функций. Вопрос о том, какие именно функции должна осуществлять прокуратура, также является дискуссионным, мнения по этому поводу высказываются самые различные. Не секрет, что помещение статьи о прокуратуре в главу "Судебная власть" было обусловлено в большой степени стремлением ограничить ее деятельность только функцией поддержания государственного обвинения. Возможно, со временем состояние законности достигнет уровня, при котором необходимость в осуществлении надзора отпадет сама собой, а изредка нарушаемые права граждан будут восстанавливаться через суд или при содействии уполномоченных по правам человека.

Однако в современных условиях отказаться от надзорной функции пока не представляется возможным. Количество нарушений закона и прав граждан по-прежнему велико, и тенденция роста выявляемых прокурорами нарушений законов сохраняется. Так, в 2008 г. прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина было выявлено более 4,2 млн. правонарушений разносторонней направленности, что на 14,1% выше, чем в 2007 г., в том числе 407,2 тыс. незаконных правовых актов (+5,9%), подавляющее большинство из которых опротестовано⁶⁷.

Не следует забывать, что надзор - это то, ради чего прокуратура была изначально создана. Вместе с тем весьма актуальна и функция поддержания государственного обвинения, осуществляемая в рамках уголовного преследования.

Исходя из этого, в главе Конституции РФ, закрепляющей правовой статус прокуратуры, статья, определяющая ее функции, могла бы выглядеть следующим образом:

"В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав граждан и осуществляет уголовное преследование. Порядок организации и полномочия прокуратуры определяются федеральным конституционным законом и другими законами".

Предвидя возражения противников внесения изменений в Конституцию, следует заметить, что, безусловно, частые и непродуманные поправки в Конституцию рушат авторитет права. Вместе с тем одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между Конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе Конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение Конституции (ее реализация в широком смысле) - это две стороны единого конституционного процесса⁶⁸.

Изменения необходимы, когда становятся очевидными недостатки конституционно-правового регулирования, без изменения которого невозможно достижение нового уровня качества законодательных норм⁶⁹, как это произошло в случае с прокуратурой.

Очевидно, что деятельность прокуратуры как одного из важнейших государственных органов должна регулироваться не просто федеральным, а федеральным конституционным законом. Предполагается, что федеральные конституционные законы должны приниматься в отношении особо важных сфер правового регулирования и субъектов, требующих особого статуса. В действительности статус одних значимых субъектов и правовых институтов определяется федеральными конституционными законами, а других, не менее важных, - федеральными законами.

В частности, федеральным конституционным законом регулируется деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и вместе с тем деятельность прокуратуры, органа, одной из основных функций которого является также защита прав человека, - федеральным законом.

Поскольку федеральный конституционный закон принимается по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией Российской Федерации, необходимо также включить в Конституцию положение, согласно которому порядок организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации определялся бы федеральным конституционным законом. В этом законе на основе статуса, закрепленного в новой главе Конституции, определить конкретные полномочия, предоставленные прокуратуре, порядок их реализации и другие существенные вопросы ее организации и деятельности.

Прокуратура Российской Федерации, являясь одним из элементов государственно-правовой машины, занимает, особое, присущее только ей место в системе государственно-правовых органов и призвана осуществлять важнейшие задачи государственно-правового регулирования. От ее организационно-правового строительства и конституционного статуса зависит единообразное понимание и соблюдение требований законности всеми гражданами, государственными органами и должностными лицами. Отмечается, что круг правовых вопросов, который относится к деятельности прокуратуры Российской Федерации, достаточно широк и имеет большое значение для выполнения государством своих задач и функций и для достижения правового государства и гражданского общества в целом.

В ближайшее время тенденция реформирования прокуратуры как федерального органа должна продолжаться. Но в тоже время процесс реформирования должен быть постепенным, проходящим с учетом исторического опыта и оценки состояния законности и правопорядка. Общество и государство должны осознать необходимость обеспечения эффективного правового регулирования в лице прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, необходимо предложить следующие меры, способные повысить эффективность конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры в Российской Федерации:

- во-первых, принимая во внимание особый статус прокуратуры, ее специфическое место в системе государственных органов Российской Федерации, а также значимость осуществляемой ею деятельности в деле надзора за соблюдением законности и охраны прав и свобод человека, следует принять новый закон о прокуратуре, повысив его статус до Федерального конституционного закона;

- во-вторых, законодательно закрепить особое место прокуратуры в системе органов государственной власти вне ее ветвей как единственного органа, независимо осуществляющего конституционный надзор за соблюдением законности в государстве;

- в-третьих, предоставить Генеральному прокурору не только право законодательной инициативы, но и возможность самостоятельно обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой в защиту неопределенного круга лиц по предметам ведения.