3. Основные научные школы государственного управления.

Существует две практически противоположные научные позиции методов регулирования народного хозяйства: монетаризм и кейнсианство. Вплоть до тридцатых годов XX века среди экономистов господствовало мнение, что с помощью механизма свободного ценообразования экономика автоматически стремится к равновесию, когда совокупный спрос равен совокупному предложению. Согласно этому мнению, никаких затяжных кризисов с высоким уровнем безработицы не может быть. Считалось, что безработица является по сути отражением слишком высокой заработной платы. В этих условиях свободный рынок, по мнению представителей классической школы, должен заставить цену рабочей силы снижаться до тех пор, пока на рынке труда не восстановится равновесие. Точно такой же механизм, считали они, действует и на всех других микрорынках, что гарантирует общее равновесие экономической системы в сочетании с полной занятостью. Предположение о том, что заработная плата может быстро измениться, чтобы обеспечить полную занятость на рынке труда,— это отличительная черта классической модели регулирования национального производства. Дальнейшее развитие этих идей нашло свое отражение в так называемой теории монетаризма, основным идеологом которой в послевоенные годы был американец Милтон Фридмен — лидер так называемой чикагской экономической школы.

В неоклассической (монетаристской) теории одним из краеугольных является положение о том, что рыночная экономика защищена от спада, что существует определенный механизм саморегулирования, приводящий объем выпуска продукции к уровню, соответствующему полной занятости. Если под воздействием каких-то внешних (экзогенных) факторов (война, неурожай и т. п.) произойдет спад производства, это, по мнению представителей данной школы не будет длиться долго. Почему? Потому что заработная плата, процентная ставка (и вообще все цены) являются гибкими и они вернут экономику в равновесное состояние, когда рабочая сила будет полностью нанята, а все, что произведено,— продано. В этом случае нет никакой необходимости государственного вмешательства в экономику. Поскольку экономика в этом случае постоянно функционирует в режиме полной занятости, то кривая совокупного предложения вертикальна на уровне полной занятости трудовых ресурсов и, следовательно, на уровне потенциального объема ВНП. Иначе говоря, снижение совокупного спроса ведет не к снижению объема ВНП и занятости, а лишь к снижению цен. Поэтому вмешательство государства, по мнению экономистов-классиков, в регулирование объемов производства необязательно и нежелательно. Регулирование же совокупного спроса, по их мнению, достаточно стабильного, следует осуществлять в случае необходимости за счет контроля над предложением денег, то есть с помощью монетарной политики.

Неоклассицизм господствовал в экономической науке до тридцатых годов XX века, когда английский экономист Дж. М. Кейнс опубликовал работу “Общая теория занятости, процента и денег”. В ней он подверг критике основные положения неоклассической теории, которая, с его точки зрения, очень часто входила в противоречие с реальной жизнью. В частности, неоклассики не смогли объяснить великую американскую депрессию двадцатых-тридцатых годов и предложить выход из кризиса. Экономика, по мнению Кейнса, развивается не столь гладко, как это представлено в классических моделях: по существу, сам факт наличия циклической безработицы опровергает их точку зрения.

Монетаристская модель основана на трудах нашего современника М. Фридмана, профессора из Чикаго, предложившего меры по борьбе с инфляцией в качестве главного приоритета в проведении государственной политики. Методологию монетаризма можно проиллюстрировать через ряд положений:

• рыночная экономика располагает свойством саморегулирования, и какое-либо вмешательство в ее механизмы недопустимо;

• вмешательство государства в механизм экономики возможно только в денежной сфере. Государство должно обеспечить устойчивость денежной единицы через ограничение роста денежной массы. Прирост объема денежной массы должен быть около 5% в год, кроме того, необходимо ежегодное снижение ставки подоходного налога;

• объем денежной массы в обращении должен строго соответствовать стоимости произведенной товарной продукции через соотношение

MV=PQ,

где М - количество денег;

V - период оборота денежных средств;

Р - цены на товарную продукцию;

Q - количество продукции.

• спады трудовой активности представляются естественным явлением и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает инфляцию.

В отличие от экономистов-классиков, кейнсианцы исходят из того, что цены на продукцию и особенно заработная плата, по крайней мере в краткосрочном периоде, неэластичны в направлении понижения. Поэтому в своих наиболее простых моделях кейнсианцы полагают, что уровень цен является постоянным, то есть кривая совокупного предложения в определенном диапазоне представляет собой горизонтальную линию. В частности, в отношении заработной платы это объясняется, во-первых, тем, что существуют законодательно установленные нижние пределы заработной платы и, во-вторых, тем, что трудовые контакты определяют заработную плату, как правило, на несколько лет вперед. Кроме того, нельзя недооценивать и силу профсоюзного движения в защиту стабильности заработной платы.

В отличие от классической школы, кейнсианская теория полагает, что государство должно активно регулировать развитие экономики. Кейнсианский рецепт сводится в этом случае к тому, что государство с помощью своей экономической политики просто-напросто должно переместить уровень равновесия таким образом, чтобы он совпал с уровнем полной занятости. Это может быть сделано с помощью повышения (стимулирования) совокупного спроса в обществе.

Рецепт Кейнса против инфляции: рестриктивная политика удерживания экономики от “перегрева” (иногда ее называют также “контрактивной”). Такая политика снижает покупательную способность населения путем урезания государственных расходов и повышения налогов. Она также может включать в себя повышение процента в целях сдерживания инвестиций. В результате уменьшаются доходы тех, кто работает на предприятиях, а часть из них может оказаться и безработными.

Таким образом, теория Кейнса позволяет выработать политику стабилизации, имеющую цель противодействовать нежелательным колебаниям (в частности, циклическим) в экономике.

Когда идеи Кейнса били внедрены в политическую практику, это оказалось настоящим переворотом в экономической политике, что заставило экономистов заявить о так называемой кейнсианской революции.

Изменился сам принципиальный подход к функционированию экономики и к экономической политике, так как стало невозможно утверждать, что рыночная экономика лучше справляется со всеми проблемами без вмешательства извне. Напротив, кейнсианский анализ доказывает, что “чистая” рыночная экономика, если она будет предоставлена сама себе, будет страдать от безработицы и инфляции и что требуется активное государственное вмешательство — проведение целенаправленной экономической политики, чтобы справиться с этими проблемами. Тем самым кейнсианская теория стала своего рода научным признанием нарождающейся смешанной экономики — с крупным государственным сектором. Кейнсианцы снабдили этот государственный сектор и экономическую политику определенными правилами принятия решений относительно того, как и когда он должен расширяться или сокращаться.

Кейнсианство стоит у истоков современной макроэкономической теории. Однако существуют и альтернативные макроэкономические подходы, которые развиваются в рамках неоклассического направления, делающего основной упор на микроэкономику. Это, прежде всего, монетаризм, теория ожиданий, теория экономики предложения.

Кейнсианская модель в качестве главного приоритета рассматривает борьбу с экономическими спадами и безработицей - это составляет основу государственной политики.

Ключевыми положениями теории Дж.М. Кейнса (1883-1946), составившими основу кейнсианской модели, являются:

• необходимость вмешательства государства в процесс воспроизводства;

• главным инструментом вмешательства государства в воспроизводственный процесс является бюджетная политика. Кредитно-денежные механизмы должны играть вспомогательную роль, приспосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть максимально устойчивыми или иметь тенденцию к снижению;

• дефицит спроса - главная причина экономических кризисов. Необходимо форсировать стимулирование составных компонентов спроса - личное потребление и накопление. Обеспечение "эффективного спроса" заключается в достижении равновесия между производством, потреблением, доходом и занятостью;

• возможность допущения дефицита бюджета, имеющего цикли циклический характер - увеличивающегося в период спада и снижающегося в период подъема. Расходы государства оживляют частный бизнес и ведут к росту дохода и занятости.

Основные различия между кейнсианством и монетаризмом сводятся к следующим:

1. Кейнсианцы утверждают, что частной экономике присущи макроэкономическая нестабильность, отсутствие механизма автоматического саморегулирования, и поэтому необходимо активное государственное вмешательство в экономику. Монетаристы, наоборот, утверждают, что именно частной экономике присущи макроэкономическая стабильность, механизм автоматического саморегулирования, а государственное вмешательство подрывает этот механизм. Стабилизационная политика государства способствует нестабильности экономической системы и усиливает циклические колебания.

2. Кейнсианству и монетаризму присущи совершенно различные макроэкономические модели. Кейнсианцы используют уравнение совокупных расходов C1+I2+G3+Xn4=ВНП, а монетаристы уравнение обмена M5*y6=P*Q. Сходство моделей заключается в том, что, в конечном счете, уравнения сводятся друг к другу, поскольку M*y=AE7 и P*Q=ВНП. Различия состоят в том, что 1) у кейнсианцев это уравнение сумма составляющих, а у монетаристов та же сумма, но представленная как произведение; 2) у кейнсианцев АЕ планируемые или предполагаемые, а у монетаристов фактические.

3. У кейнсианцев денежное предложение второстепенный фактор, отсюда особый упор делается на фискальную политику и основное внимание уделяется ставке процента, а у монетаристов денежное предложение единственный и универсальный фактор, определяющий уровни производства, занятости и цен, отсюда особый упор делается на кредитно-денежную политику и отрицание эффективности фискальной политики.

4. Кейнсианцы и монетаристы сходятся в том, что кредитно-денежную политику надо проводить, но расхождения заключаются в том, как ее проводить. Кейнсианцы выступают за дискретную политику, которая означает активную постоянную и точную поднакладку экономики. У монетаристов эта политика осуществляется согласно особому законодательно установленному монетарному правилу, когда не требуется дискретная поднакладка экономики.

Институционализм сформировался как специфическое течение политической экономии сначала в США, а затем в западноевропейских странах. В отличие от «ортодоксов» – неоклассиков институционалисты стремятся разработать теорию, объясняющую процессы развития человеческого общества в виде единого целого. Анализ экономических процессов тесно связывают с анализом социальных, правовых, политических, организационных, психологических и других общественных отношений.

Джон Гэлбрейт, Ян Тинберген и другие представители институционализма рассматривают общество не как отлаженную и фиксированную систему, а как постоянно обновляющуюся и развивающуюся. Они стремятся уяснить процесс общественной эволюции и представить некоторые черты грядущего постиндустриального общества.

Большинство источников по теории государственного управления предлагает следующую классификацию научных школ (изложены в алфавитном порядке):

- американскую;

- британскую;

- немецкую;

- французскую.

Американская школа государственного управления является одной из самых передовых направлений административной мысли.

Американская школа характеризуется весьма обширным спектром управленческих концепций и испытала серьезное междисциплинарное влияние исследователей.

В то же время обобщение позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих американской школе государственного управления:

- рассматривание сферы государственного управления в качестве научной дисциплины (Л.Уайт);

- участие в развитии теории государственного управления не только теоретиков, но и практиков (В.Вильсон);

- изучение психологических и мотивационных факторов, имеющих место в процессе государственного управления (А.Маслоу);

- прагматичный подход, выражающийся в максимизации эффективности при минимальной затрате ресурсов (Ф.Тейлор);

- синхронизация административных и бюджетных процессов (А.Шик);

- формирование отношений сотрудничества между различными уровнями государственного управления в рамках федерального устройства Соединенных Штатов Америки (М.Гродцинз);

- поиск оптимальных форм местного самоуправления и развитие теории децентрализации (Г.Кауфман);

- конвергенция государственного и частного менеджмента (Г.Эллисон).

Хочется остановиться подробней на последней характеристике, поскольку нахожу ее весьма актуальной в свете предстоящей реформы системы государственной службы в Республике Казахстан.

Следует отметить, что идея внедрения механизмов бизнес сектора в государственном управлении витает в воздухе не один год. Однако пока это воспринимается революционно как со стороны власти, так и со стороны народа. Между тем наблюдается нарастание экспертных дискуссий на тему необходимости рассматривания государства как крупной корпорации, внедрения принципов корпоративного управления в практику государственной службы, усиления сервисно-маркетинговой направленности в деятельности государственного аппарата.

В этой связи необходимо отметить, что современная теория бизнес-процесса выделяет три уровня:

- стратегические бизнес-процессы, отражающие управленческие процессы, принятие решений, выработку стратегии и общее руководство;

- операционные бизнес-процессы, отражающие основную профилирующую деятельность организации;

- обеспечивающие бизнес-процессы, отражающие общие вспомогательные услуги, такие, как бухгалтерия, юридическая служба, кадры итд.

Почему бы нам не определять категории государственных служащих по такому научно обоснованному принципу? Процессный подход уже доказал свою состоятельность и эффективность в более динамичной деловой среде.

Британская школа государственного управления существенно обогатила теоретические основы науки управления.

Обобщение ее основных этапов развития позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих британской школе государственного управления:

- институциональный подход (И.Берлин);

- социологический поход, выражающийся в акцентировании внимания на вопросах взаимодействия власти и общества, отношений господства и подчинения (Э.Берч);

- исследование проблем легитимности и авторитета власти в контексте государственного управления (Р.Роуз);

- ответственность в государственном управлении перед общественным мнением и правительства перед парламентом (Э.Берч);

- экономический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как сферу рациональной деятельности людей; дихотомия «выигрыш – потеря» (Б.Барри);

- концепции гражданского и целевого государственного управления (М.Оукшотт);

- рассмотрение управленческой деятельности как перманентного процесса познания (П.Чекланд);

- кибернетический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как балансирующей системы, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности (С.Биэр).

Немецкая школа государственного управления оказала мощное влияние на развитие теории государственного управления через выдвижение фундаментальных философских концепций.

Обобщение ее основных положений позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих немецкой школе государственного управления:

- рассмотрение государственного управления как воплощение «вечных» ценностей и сферы реализации свободы (Э.Форстхофф);

- основой предмета теории государственного управления является человеческая природа (Х.Кун);

- государственный аппарат сложился путем стабилизации порядка и правил, здесь же, можно отметить разделение нейтрального административного аппарата от политических сил (А.Гелен);

- идеальное государственное управление характеризуется: жесткими бюрократическими принципами, аристократичностью и элитарностью государственных служащих, а также демократической легитимацией власти (М.Вебер);

- государственное управление, прежде всего, направлено на государственное регулирование экономики, все группы населения подчиняются общему благу и поддерживают существующий социальный строй (Л.Эрхард);

- структурно-функциональный подход, выражающийся в предложении постоянного анализа конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности (Н.Луман);

- конфликтологический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как процесса распределения ограниченных социальных благ между группами влияния, интересы которых противоречат друг другу (Р.Дарендорф).

Французская школа государственного управления оказалась под воздействием институционального направления.

Обобщение ее основных концепций позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих французской школе государственного управления:

- государство рассматривается как институт, в котором воплощается власть (М.Дюверже);

- поиск связи между эффективностью государственного управления и развитием децентрализации, наделение оппозиции определенными правами при условии неприкосновенности государственных институтов (П.Авриль);

- аутсорсинг – в целях повышения эффективности государственного управления отдельные специфические функции могут быть переданы более компетентным органам в «третьей палате» парламента (М.Понятковский);

- выработка и внедрение научных принципов организации управления (А.Файоль).

В целом, рассмотренные выше научные школы государственного управления оказали наибольшее воздействие на становление современной административной науки.

В постсоветской России разрабатываются новые идеи, связанные с осмыслением проблем переходной экономики, а также с обобщением уроков функционирования командно-административной системы и создания новой хозяйственной системы.

В развитии новых направлений, анализирующих трансформацию экономических институтов в постсоветской России, важную роль должен сыграть институционализм.

Интерес к институционализму в России объясняется двумя причинами. Во-первых, влиянием марксизма, который всегда рассматривал институционализм как своего союзника. Во-вторых, желанием преодолеть ограниченность экономикса, основанного на деятельности рационального индивида. Этот подход в России так и не сложился.