Вопрос 4. Изучается самостоятельно по : 1.Фз от 27 мая 2003г. №58 «о системе государственной службы в рф».

2. ФЗ от 24 июля 2004 г. №79 «О государственной гражданской службе в РФ».

3. Правовые акты и материалы антикоррупционной программы и самой практики.

------------------------***-----------------------

Тема 3. Территориальное управление

ВОПРОСЫ: 1. Система органов власти субъектов федерации. Их                                          полномочия.

2. Основные принципы территориального управления.                      Разграничение предметов ведения.

3. Проблемы взаимодействия органов государственной власти                       и  органов местного самоуправления

4. Особенные формы территориального управления.

Первый вопрос. В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ.

Система органов власти субъектов РФ устанавливается самостоятельно, но в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ от 6. 10.1999г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Замечание: поправками и дополнениями к указанному Закону президент РФ В.В.Путин с 2000 года положил начало решительному укреплению федеративных начал, сильно порушенных во времена правления господина Б.Ельцина.

Примечание: так, в Конституции респ. Тыва говорилось - республика Тыва - суверенное демократическое государство в составе РФ, имеет право на самоопределение и выход из состава РФ путем всенародного референдума.

Такие формулировки, несмотря на решения Конституционного суда РФ, до настоящего времени не исключены из конституций Башкортостана, Татарстана, Ингушетии и ряда других республик.

Справочно: начиная с 1995 года в РФ проигнорированы 304 решения Конституционного суда РФ, касающихся субъектов федерации и 51 решение касающееся властей федерального уровня.

В частности, были поставлены под контроль - назначение главных лиц Субъектов Федерации (далее- СФ) и сама их деятельность (см. статьи 9 и 26, 3-2 ФЗ №184). Этому же способствовало и создание в 2000г. семи федеральных округов.

Согласно изменений в ФЗ №184, внесенных ФЗ от 5 апреля 2009 г.№41: Президент РФ определяет кандидатов на избрание на пост высшего должностного лица Субъекта РФ по предложению партии, победившей на выборах в местное "заксобрание" (по три кандидата; при неодобрении на выборах в "Заксобрании"вносятся новые три кандидата…).

Позднее в данный закон №184 внесением изменений (от 2 мая 2012 г № 40-ФЗ) введен новый порядок избрания высших должностных лиц субъектов федерации на основе народного голосования, но с некоторыми предварительными фильтрами (барьерами) и условиями.

Среди них следующие: проживание кандидата на данной территории, достижение возраста не менее 30 лет, отсутствие судимостей за тяжкие преступления, получение поддержки кандидатом от 5 до 10% депутатов муниципальных образований и избранных глав МО, наличие партийной рекомендации (согласование с президентом в части самовыдвиженцев), необходимость получить на выборах не простое большинство, а 50% + 1 голос от голосовавших. Избираться можно на 5 лет и не более двух сроков подряд.

Впервые предусмотрена возможность отстранения от должности "губернатора" не только решением президента РФ, но и по инициативе не менее 100 избирателей региона при наличии оговоренных законом оснований. Часть из них установлены настоящим законом, а детальные нормы должны прописываться в законах Субъекта РФ.

----------------------------------

Дополнительно приняты нормы в 2010 году о ежегодной отчетности высших должностных лиц Субъекта РФ перед их "Заксобранием".

Кроме того: Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. №825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" утвержден соответствующий перечень показателей;

* принят также Указ Президента РФ от 13 мая 2010 г. №579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" .

ВЫВОД: очевидно, что после 2000 года было положено начало как укреплению федеративных основ России, так и восстановления вертикали исполнительной власти.

    *Органы государственной власти субъектов РФ.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ, высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, иные органы госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ, включая ее название (исключение - "президент"), устанавливается Консти­туцией Республики или Уставом иных субъектов РФ.

Законодательный (представительный) орган имеет статус по­стоянно действующего высшего и единственного органа законода­тельной власти субъекта РФ. Его функции составляет законода­тельное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и пред­метам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, пра­вового, информационного, материально-технического и финансо­вого обеспечения своей деятельности

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ

Принимает конституцию       (устав)  субъекта РФ    и поправки      к    ним

Утверждает бюджет и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития

Устанавливает налоги и сборы, порядок их взимания, порядок управления собственностью ит.д.

Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ

Полномочия исполнительного высшего органа государственной власти субъекта РФ

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ

Разрабатывает и осуществляет меры по развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государствен-ной политики в области финансов, науки, образования . т.д.

Разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечива-ет исполнение бюджета и программ

Управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий

Формирует органы исполнитель-ной власти субъектов РФ

Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой государственной исполнительной власти РФ.

Структура администрации в субъектах РФ представлена разными моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель оз­начает соответствующий баланс полномочий главы администра­ции (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми подразделениями администрации.

При этом к полномочиям губернатора относятся:

• право законодательной инициативы; подписания и опуб­ликования законов; отлагательное вето на законы;

• исключительное право внесения законопроектов по бюд­жету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ пред­полагает учреждение "Правительства" как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с норма­тивно установленными компетенциями, полномочиями в осуще­ствлении исполнительно-распорядительных функций.

Приме­ром может служить Москва как субъект РФ. Правительство такого субъекта РФ имеет в своем статусе два начала. Оно издает общезначимые для населения территории нормативные акты (т.е. является носите­лем, субъектом публичного права). В то же время оно является юридическим лицом - субъектом гражданско-правовых, част­ноправовых отношений; может заключать хозяйственные сделки.

Существует также промежуточная модель. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо все его постановления утвержда­ет губернатор — скорее, это статус коллегии при губернаторе.

В Российской Федерации Конституцией провозглашены следующие Принципы деятельности (управления) органов Субъекта Федерации:

Государственная и территориальная целостность РФ,

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию,

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов,

Единство системы обоих уровней государственной власти,

Разделение властей на всей территории РФ и СФ,

Разграничение предметов ведения и полномочий,

Самостоятельность в исполнении отведенных полномочий,

Обеспечение самостоятельного исполнения полномочий на                 уровне органов местного самоуправления.

Разграничение предметов ведения содержится в статьях 71-73 Конституции РФ.

На конституционной основе "Федеративным договором" установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти.

В ведении РФ находятся вопросы общегосударственного значения, основные из которых представлены на рис. 2.

Рис. 2.

Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство		Вопросы, находящиеся в ведении РФ		Федеральные энергетические системы, федеральный транспорт; деятельность в космосе
Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика
				Защита прав и свобод человека
Судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражное законодательство				Управление федеральной собственностью
Метрологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет
				Разработка основ федеральной политики
Организация федеральных органов власти				Федеральный бюджет

Внешняя политика и безопасность

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы (рис. 3):                                                

Рис.3

Обеспечение соответствия конституций, законов иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральными законами		Вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ		Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами
Р азграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения				Общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита
				Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий
Защита прав и свобод человека, режим пограничных зон
				Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат
Законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды
Общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления
				Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ

Договор между органами государственной РФ и органами государственной власти субъекта РФ является правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения.

Предметы договора	Предметы соглашения
Конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; Условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.	Передача осуществления части полномочий; Условия и порядок передачи осуществления части полномочий; Материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Третий вопрос. Проблемы взаимодействия разных уровней власти и управления. Централизация и децентрализация управления. Необходимость нахождения оптимума.

Если в начале 2000-х годов по объективным причинам наблюдался крен в сторону усиления централизованных начал, то теперь созрели условия, согласно обоснованному мнению президента РФ Медведева А.Д., к умеренному перераспределению полномочий и бюджетных доходов в пользу субъектов РФ

Государственная региональная политика

Цели региональной политики

Основные цели региональной политики

Укрепление единства и целостности госудва

Преодоление различий между регионами по факторам развития, уровню жизни

Пресечение региональ-ного сепаратизма

Максимальное использование потенциала межрегионального обмена

Создание предпосы-лок для саморазви-тия регионов

Функционирование без дотаций

Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структурной перестройки, планирования, финансирования и других методов прямого госрегулирования с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспектов развития экономики.

.

Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональных органов власти.

Ведущий канал направления и поддержки реализации региональной политики - выстраивание межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения Центра и регионов направлены на повышение эффективности региональных бюджетов, сокращение количества дотационных регионов и встречных денежных потоков.

                 Принципы межбюджетных отношений

Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений и единства бюджетной системы		Принципы		Законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности, доходных источников между бюджетами разных уровней
Самостоятельность бюджетов разных уровней				Перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований

В отношении местного самоуправления государство:

А) признает и формирует правовые основы,

Б) гарантирует их соблюдение и финансово-материальное                      обеспечение.

Основные принципы местного самоуправления, согласно Конституции РФ (ст. 12, глава 8):

-организационное обособление,

-ограниченность, предельность компетенций,

-самостоятельность функционирования в пределах своих                компетенций и полномочий.

Представляет интерес мировой опыт правового регулирования местного самоуправления:

1.Принцип «позитивного регулирования» (в США). Означает четкое и подробное описание всех прав и обязанностей местной власти (правило Димона). Все спорное - решается через суд.

2. Принцип «негативного регулирования» (в Европе) - можно все, что не запрещено Законом. То есть, устанавливаются не права, а запреты.

3. Смешанный вариант - основные права и основные запреты.

Вопросы местной компетенции: (См. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10 2003 г. №131)

Муниципальная собственность,

Местный бюджет,

Охрана общественного порядка,

Оказание жилищно-коммунальных услуг населению,

Благоустройство территории и обеспечение порядка,

Противопожарная защита,

Социально-культурное обеспечение,

Содействие трудовой занятости,

Охрана окружающей среды,

Содействие развитию торговой сети, малого бизнеса, организация            рационального землепользования и т.п.

В данный Федеральный закон внесены в 2009 году дополнения о порядке отрешения от должности выборных глав (мэров) муниципальных образований.

Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" определен перечень соответствующих оценочных показателей.

Вопрос: Особенные формы территориального управления:

1. З А Т О - закрытое административно-территориальное образование.

Это территориальное образование муниципального уровня с особым режимом безопасности функционирования производственных, научных, оборонных объектов и охраны государственной тайны, а также особым режимом проживания населения.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ по представлению правительства РФ. Основание - ФЗ о ЗАТО от 14 июля 1992 г. №3297-1;

Всего на основании постановления правительства РФ от 5.06.2001г. №508 (О перечне ЗАТО) решением Президента РФ утверждено 43 ЗАТО.

Финансирование ЗАТО – смешанное. Дефицит покрывается из федерального бюджета; все налоги предприятий поступают в местный бюджет. Согласно ст. 5 Закона при строительстве объектов в ЗАТО за счет госбюджета не менее 10% средств от сметы (сверх затрат) направляется местной администрации для финансирования социальной сферы. При финансировании государством оборонного заказа, от его суммы 1% средств направляется на финансирование экологии и здравоохранения в ЗАТО.

Примеры: Моск. область - Краснознаменск, пос. Восход, пос. Молодежный.

Мурманская область: Гаджиево, Заозерное, Островной, Полярный, Североморск, Снежногорск, Видяево.

ЗАТО Атомного комплекса: Саров (Нижегородск. обл.), Заречный (Пензен. обл.), Снежинск (Челяб. обл.), Трехгорный ( Челяб. обл.), Озерск (Челяб. обл.), Лесной, Новоуральск - Свердлов. Область, Северск (Томская обл.), Железногорск, Зеленогорск - Красноярский край).

2. НАУКОГРАДЫ:

Это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал с градообразующим научно-техническим комплексом (не менее 50% основных фондов и продукции относятся к НПК)

По закону "О статусе наукограда РФ" от 7 апреля 1999г. № 70-ФЗ Статус наукограда присваивается указом Президента РФ на 25 лет, но с 2005 года - на основании постановления правительства РФ - на 5 лет и без утверждения программы развития города как наукограда.

Наукограды очевидно должны рассматриваться как элементы новой инновационной инфраструктуры.

В настоящее время функционирует де-юре 14 наукоградов, в том числе 9 в Подмосковье (Дубна, Реутов, Фрязино, Жуковский, Пущино, Троицк, Королев, Черноголовка, Протвино), а также г.Обнинск (Калужская область), г. Кольцово Новосибмрской области, г. Петергоф-СПб, г.Бийск (Алтайский край), Мичуринск (Тамбовская обл). По факту же, согласно критериям, в Подмосковье их около 30, а в РФ – около 70.

Финансирование – смешанное, но в основном - дотации и субсидии из федерального бюджета, причем только на создание инфраструктуры. Научные программы не финансируются, что сдерживает развитие наукоградов.

3. Свободные и/или Особые экономические зоны:

В мире насчитывается, по данным Минэкономразвития РФ, около 12000 свободных экономических зон более двадцати типов и назначений (в США - 253 ед., в Великобритании - 30 ед.).

Цели создания СЭЗ:

- мостик к передовым мировым технологиям, мировому опыту                     и  ресурсам;

                - мощный фактор  развития  определенных  производственных,                   экономических сфер и территорий;

- фактор насыщения региона высококачественными товарами                     на  выгодных ценовых условиях;

-  фактор стимулирования деловой активности, вовлечения                      иностранных капиталов, лучших форм организации                      производства и бизнеса.

Для достижения целей в СЭЗ создаются льготные режимы:

-инвестиционный; налоговый, таможенный, финансово-                 кредитного регулирования, использования недвижимости и др.

*Современная политика РФ - развитие особых экономических зон

ОЭЗ – определенная правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

(ст. 2 ФЗ об ОЭЗ в РФ от 22.07. 2005г., №116-ФЗ)

               ЦЕЛИ  ст. 3 ФЗ): развитие обрабатывающих отраслей производства, высокотехнологичных производств, новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

         ТИПЫ ОЭЗ (ст. 4): Промышленно-производственные;

         Технико-внедренческие;

         Туристско-рекреационные

                                       Портовые ОЭЗ (согласно дополнению)

Условия создания: только на земельных участках государственной или муниципальной собственности и сроком на 20 лет (в морских портах – 49 лет).

Решение о создании ОЭЗ: принимается правительством РФ на основе заявок с мест и по итогам проводимого конкурса (ст.6).

Таможенный режим – свободная таможенная зона:

Иностранные товары в пределах ОЭЗ размещаются без уплаты таможенных пошлин и НДС; российские товары – по условиям экспорта, то есть с уплатой акциза, но без уплаты вывозных таможенных пошлин.

Информация: на основе конкурсного отбора на начало 2011 года учреждены и в разной мере формируются 25 ОЭЗ. Из них :

         – Четыре ОЭЗ технико-внедренческие:

-  Москва - Зеленоград с на­правлениями деятельности -микроэлектро­ника, оптоэлектроника,  нанотехнологии, телекоммуникационные тех­нологии;

- г.Санкт-Петербург - направления деятельности информацион­ные технологии и аналитическое приборостроение;

- г.Дубна (Моск. область) с направ­лением деятельности - ядерные технологии;

- г.Томск с направлением деятельности - производство новых материалов, нанотехнологии);

----------------------------------------

   Пять ОЭЗ - промышленно-производственные:

- Алабуга в Татар­стане, Липецкая обл., г. Тольятти Самарская область (с августа 2010г.), "Титановая долина" (Свердловская обл.) на базе НПО "Ависма"; Псковская обл. (Псковский район) - постановление правительства РФ от 19 июля 2012 года №729.

------------------------------------------

Двенадцать ОЭЗ - туристско-рекреационные: Калининград, Красно­дар, МинВоды, Алтай-2 ед., Бурятия, Иркутская обл.), а также ком­плекс ОЭЗ в республиках Сев. Кавказа (6 ед.).

Четыре ОЭЗ - Портовые - морские порты в г. Мурманске (с 12.12. 2010 года), Советская гавань -морской порт (Хабаровский край);

Аэропортовые - Ульяновск -Восточный; Красноярск (работы еще не ведутся).

…………………………….***…………………………………..

2. Формируются региональные ОЭЗ - Липецкая обл.- 7 ед.,

………………….**………………………..

                      РЕГИОНАЛЬНО-территориальные образования:

А) Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 образованы 7 (те­перь - восемь) федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный и Северо-Кавказский. (Изучить самостоятельно).

Б)  Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц.

       К концу 1990-х гг. было учреждено 8 ассоциаций: Дальневосточная, Сибирское соглашение, Уральская, Северо-Запад, Северо-Кавказская, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия (11 областей, Москва и Калининградская область). Реально они не работают.

_______________******________________