Программная классификация
Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путем увязки полномочий каждого РБС или центра расходов с государственной политикой в конкретном секторе (рисунок 3). Подпрограммы и проекты, реализуемые в рамках программ, являются центрами затрат, для которых разрабатывается экономическая или предметная классификация расходов. Программный бюджет в отличие от традиционного составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. Стратегические цели правительства выражаются в виде детализированных ключевых задач РБС.
Рисунок 3. Программный подход к бюджетированию
Программная классификация должна охватывать все непроцентные расходы (процентные расходы невозможно запрограммировать, если государственный долг - рыночный). Во многих развивающихся странах программная классификация не является всеохватывающей; значительные пробелы вроде непрограммных расходов на содержание государственного аппарата подрывают доверие к программному бюджетированию как к инструменту приоритезации расходов.10
Основной задачей программой классификации является повышение качества процесса планирования, бюджетирования, учета, отчетности и аудита. Программная классификация служит для целей информационно–аналитического обеспечения макрофискального, функционального и программного анализа; повышения социально-экономической эффективности государственных расходов, а также для установления уровней ответственности и управления всех уполномоченных РБС.
Рисунок 4. Входные потоки программной классификации
Как показывает мировой опыт, программная классификация разрабатывается с учетом и на основании потребностей отдельно взятой бюджетной системы, отличается по степени детализации и организационной ориентации. Она тесно связана с организационной структурой РБС, способствуя тем самым установлению ответственности за результаты реализации программ и ее компонентов (подпрограмм и проектов), формируемых на основе функциональной классификации; в свою очередь экономическая классификация расходов служит источником информации о потребляемых в рамках программ ресурсов (рисунок 4). Программная классификация позволяет идентифицировать финансовые трансакции правительства, относящиеся к конкретному набору мероприятий, направленных на достижение конкретного набора целей правительства, независимо от ведомственной «принадлежности» мероприятий. Она позволяет рапортовать о расходах по всем организационным срезам исполнительной власти.
Переход к программной классификации обычно приводит к снижению количества статей бюджета. Если под началом каждого РБС находится 5-20 программ и количество РБС составляет 10-25, то число статей бюджетной классификации будет варьироваться от 50 до 500. Первым уровнем программной структуры является РБС, вторым – непосредственно программы, кодируемые в соответствии со стратегическими целями; третьим – виды работ и проектов в рамках программ (как текущего, так и капитального характера, которым присваиваются разные коды), и на низшем уровне – накладные расходы (расходы на оплату труда, другие операционные издержки).
Таким образом, внедрение программной классификации является неотъемлемой частью процесса перехода к программному бюджетированию, требующего одновременного реформирования принципов учета управления. При этом сохраняются «старые» классификации – функциональная, ведомственная, экономическая. Они полезны для целей анализа, презентации и принятия бюджета. Ведь не программная классификация, а функциональная с ее кластерами (секторами) является первым уровнем сортировки расходов. Обществу и парламенту важно знать, на выполнение каких функций правительство собирается потратить свои доходы. За функциональной классификацией обычно следует группировка расходов по ведомствам. И последним уровнем детализации расходов является программная классификация. А для экономической характеристики программ расходы делятся на текущие и капитальные, бюджетные и внебюджетные, для собственных нужд и трансферы. Это экономическая классификация расходов (рисунок 4).
Вставка 3. Программное бюджетирование на Украине и в Беларуси
В украинском бюджетном кодексе предусмотрена программная классификация и указано, что она применяется при формировании бюджета программно-целевым методом на основании бюджетных запросов главных РБС. А в бюджетном кодексе Беларуси программной классификации отведена целая статья (таблица 3). В законе «О государственном бюджете Украины на 2009 год» фигурирует 806 программ, из которых 97 - административные и 694 - основные функциональные.11 В том же году белорусский бюджет состоял из 680 программ, включая «старые» республиканские целевые и тому подобные программы. Многие программы делятся на подпрограммы.
Таблица 2. Программная классификация расходов в бюджетных кодексах Украины и Беларуси
Бюджетный кодекс Украины |
Бюджетный кодекс Беларуси |
Статья 10. Классификация расходов бюджета (с сокращениями)
1. Расходы бюджета классифицируются по: 1) функциям, с выполнением которых связаны расходы (функциональная классификация расходов); 2) экономической характеристике операций, при проведении которых осуществляются эти расходы (экономическая классификация расходов); 3) признаку главного распорядителя бюджетных средств (ведомственная классификация расходов); 4) бюджетным программам (программная классификация расходов)… 5. Программная классификация расходов бюджета применяется при формировании бюджета программно-целевым методом. |
Статья 14. Программная классификация расходов бюджета
1. Программная классификация расходов бюджета является группировкой расходов бюджета по бюджетным программам и подпрограммам. 2. Министерство финансов может производить детализацию расходов бюджета в пределах подпрограмм, не нарушая общих принципов построения и единства программной классификации расходов бюджета.
|
Источник: Бюджетный кодекс Республики Беларусь, http://www.yurist.by/byudzhetnyi-kodeks-respubliki-belarus; Бюджетный кодекс Украины. Статья 2. Определение основных терминов, http://pravoved.in.ua/section-kodeks/81-bku/384-glava01.html.
Конец вставки 3
В настоящее время Бюджетный кодекс России (статья 21) не содержит программной классификации. А она должна стать доминирующей бюджетной классификацией, если правительство намерено повышать эффективность расходов на основе программного бюджета. Нынешняя классификация состоит из 11 разделов, отражающих направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства (общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика и т.д.). Разделы делятся на 95 подразделов (всего), конкретизирующих направление бюджетных средств на выполнение функций государства. А в подразделах выделяется примерно 3800 целевых статей (!), которые расписывают бюджетные средства по видам расходов и представляют собой плохо систематизированную совокупность уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий.
Таким образом, нынешняя классификация излишне детализирована. При составлении и рассмотрении проекта бюджета акцент делается на распределение бюджетных средств по множеству мелких позиций, в то время как ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами государственной политики не обосновываются. Это также не дает возможности определить изменения в приоритетах государственной политики. Нынешняя классификация, по сути, позволяет лишь контролировать целевое расходование бюджетных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей. Сопоставление затрат с достигнутыми результатами крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов на реализацию конкретного мероприятия. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и других получателей бюджетных средств на достижение конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику.
Вот общие контуры нового подхода к составлению бюджета:
Национальный фискальный менеджмент (Минфин):
3-летний план расходов в 11 разделах статьи 21 Бюджетного кодекса (бюджетная «горизонталь»).
Классификация расходов: функциональная, ведомственная, программная, экономическая.
Бюджетирование «сверху-вниз» (правительство с подачи Минфина, РБС):
Высший уровень: агрегатные лимиты расходов.
Средний уровень: лимиты для каждого раздела / РБС.
Низший уровень: автономия РБС в пределах лимитов.
Управление результативностью (Минфин, Минэкономразвития, РБС):
Оценка результативности программ.
Усиления связи результативности программ с бюджетом.
Цифровой бюджет и бюджетный учет (Минфин):
Программное бюджетирование.
Учет капитальных затрат методом начисления.
Компьютеризация учета.
Успешный переход к программному бюджету слагается из двух принципов - доверие и подотчетность - и четырех элементов – лидерство, правильный финансовый менеджмент, участие и инструментарий.
Доверие – краеугольный принцип программного бюджетирования. В данном контексте это слово означает, что правительство и руководство ведомства верят в способность менеджеров программ получить нужные результаты самым эффективным, эффектным и экономичным образом (с наилучшей комбинацией цены и качества). Способность получить нужные результаты зависит от доступных для этой цели ресурсов, и ведомство готово передать их в распоряжении менеджеров программ.
Подотчетность. Менеджеры программ должны держать ответ за свои решения, действия и их последствия. У менеджеров должен быть мотив быть подотчетными. Без системы наказаний и поощрений программное бюджетирование не будет успешным.
Лидерство. Внедряя программное бюджетирование, необходимо проявить сильное лидерство на самом высоком уровне. Правительство должно продекламировать свою решимость громко и ясно и целиком отдаться бюджетной реформе. Министерство финансов должно указать направление движения и возглавить переход ведомств к программному бюджету, а ведомства должны неотступно следовать за лидером.
Участие. Внедрение программного бюджетирования требует участия всех государственных служащих, особенно менеджеров программ. Это не просто системное изменение. Это переход к новой парадигме: вместо априорного контроля – доверие, вместо «подождем – увидим» - ведомственная креативность. Переход должен происходит в рамках гибкой административной системы, но способной вырабатывать ясную политику и жесткие директивы.
Правильный финансовый менеджмент. В России, где финансовый менеджмент слаб, его усиление должно считаться крупный шагом - даже предпосылкой – к внедрению среднесрочного финансового планирования, БОР и компъютеризованной системы финансовой информации. Приоритетным должно стать развитие надежного и всеобъемлющего кассового менеджмента, государственного учета и фискального репортажа. Без этих основных элементов правильного финансового менеджмента нельзя будет добиться подотчетности менеджеров программ и программных целей.
Инструментарий. Внедрение новых инструментов не всегда возможно, но всегда желательно. На это уходят годы настойчивых усилий, поддержанных мощностями и ресурсами, системой «кнута и пряника» и сознательностью чиновников ведомства. Программное бюджетирование требует и генерирует огромный объем информации, что делает крайне привлекательной надежную и расширяемую инфраструктуру информатики.
Заключение
Плюсы программного бюджетирования хорошо задокументированы. В отличие от традиционного, постатейного бюджетирования оно:
фокусирует бюджет на политически заданных целях социально-экономического развития;
обеспечивает целостную стратегию не только для краткосрочного исполнения бюджета, но и для долгосрочного стратегического планирования;
делает менеджеров программ ответственными за целевое использование подконтрольных им ресурсов и при этом расширяет поле для маневра ресурсами;
генерирует информацию о результативности, позволяя улучшать поставку услуг и перераспределять ресурсы в пользу более результативных программ и возникающих приоритетов;
упрощает структуру бюджета, повышает его прозрачность и доступность для всех заинтересованных лиц, особенно парламентариев.
Для реализации этих выгод важно, чтобы переход к программному бюджету тщательно готовился и неуклонно осуществлялся, политически спонсировался на самом высоком уровне, жестко контролировался правительством и руководством ведомства. Эта реформа, если ее правильно осуществить, может повлечь за собой пересмотр дизайна государственной политики и даже стать основным средством модернизации государственного управления.
ТЕХНОЛОГИЯ РАЗРАБОТАНА
Академия бюджета и казначейства. Финансовый журнал, № 3 2010 |
|
|
д.э.н., проф. М.П.Афанасьев |
|
зав. кафедрой «Финансы» |
|
АБиК Минфина России |
|
д.э.н., проф. Б.И.Алехин |
|
зав. кафедрой «Фондовые рынки» |
|
АБиК Минфина России |
|
к.э.н. А.И. Кравченко |
|
зав. лабораторией НИФИ АБиК Минфина России |
|
П.Г. Крадинов |
|
с.н.с. НИФИ АБиК Минфина России |
http://bujet.ru/article/107984.php
следующая статья журнал «Бюджет»
В идеале бюджет и страны, и региона должен быть прозрачным, понятным не только исполнительным и законодательным органам власти, но и каждому гражданину. Налогоплательщики должны знать, на что идут их деньги. К тому же бюджетные средства должны расходоваться в соответствии с общей стратегией развития нашего общества, нашего государства, каждого субъекта Федерации и муниципалитета. Именно на эти цели направлено формирование программного бюджета. В этом году Минфин России вместе с бюджетом на 2011–2013 годы представил аналитическое распределение расходов бюджета по государственным программам, но этот документ весьма далек от идеала. На сегодняшний день, можно сказать, пройден лишь нулевой уровень формирования программного бюджета — определены названия ключевых государственных программ. Их у нас по последним данным 41 (49-?). И надо сказать, что этот уровень был сопряжен с огромной массой проблем. Минфин России предполагал осуществить формирование программного бюджета (Центр фискальной политики участвовал в этой работе в качестве консультанта. — Прим. ред.), взяв за основу главные направления Концепции социально-экономического развития до 2020 года. На базе этой Концепции должен был быть сформирован первый крупный блок — государственные программы. Их предполагалось разбивать на подпрограммы, на реализацию которых, собственно, и были бы выделены бюджетные средства главным распорядителям бюджетных средств. Далее, опираясь на бюджетную классификацию, Минфин России самостоятельно планировал подсчитать, сколько в конечном итоге нужно денег на реализацию мероприятий, необходимых для достижения результатов, на которые направлены программы и подпрограммы, и на основании всего этого сформировать программный бюджет. Однако, глядя на бюджетную классификацию и бюджетную отчетность, даже Минфин России не в силах понять, какие цели на самом деле преследуют ГРБС, расходуя бюджетные средства, и на решение каких задач они расходуются. Действующая бюджетная классификация не позволяет ни формировать бюджет, ни отчитываться о его исполнении в виде, понятном не только непосвященному, но порой и посвященному пользователю. Она превращает бюджетный процесс в лоббирование ведомственных смет расходов и объектов капитального строительства. О чем может поведать строка бюджета под названием «Руководство и управление в сфере установленных функций»? Ведь самое интересное — это знать, какие именно функции установлены, что должно стать результатом реализации этих функций. Худо-бедно на эти вопросы отвечают ведомственные ДРОНДы. Но, к сожалению, составление ДРОНДов никак не привязано к бюджетному процессу. Надо сказать, когда был заявлен переход на БОР и все главные распорядители бюджетных средств стали стараться сформулировать цели и задачи, это было очень полезное упражнение. Наконец-то пришло осознание того, что бюджетные деньги должны идти не просто на зарплаты чиновников, учителей врачей, а на оплату достижения результата. Тем не менее увязать цели и задачи с бюджетом в единую логическую цепочку не удалось. Переход на программный бюджет — это следующая попытка довести данный процесс до конца.
http://www.nifi-abik.ru/nifi/info/shash.pdf
Построение программного бюджета и оценка эффективности программ
При очередном составлении федерального бюджета правительство и широкая общественность задают себе один и тот же вопрос: «Что мы получим за эти деньги?». Традиционный бюджет, по образному определению, представляет собой пресловутый «черный ящик», содержание которого скрыто. Сложно понять, какие результаты можно получить, осуществляя ежегодные запланированные расходы. При подобном традиционном подходе к бюджетированию практически нельзя оценить, какие цели будут достигнуты, какие задачи решены, какой эффект получен.
Эти недостатки, сделать содержание «черного ящика» ежегодных расходов прозрачным и понятным позволит переход на программное бюджетирование. Такой переход — достаточно сложный процесс, требующий в том числе перестройки системы государственного управления. С этой точки зрения программное бюджетирование можно рассматривать как комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного сектора экономики. Программный бюджет — эффективный инструмент бюджетной политики государства
Эффективная бюджетная политика должна быть направлена на достижение устойчивого развития государства, повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством. На сегодняшний день одним из наиболее перспективных инструментов достижения этих целей становится программный бюджет, переход к которому — приоритетное направление реформирования бюджетной системы Российской Федерации. Как известно, федеральный бюджет 2011 г. частично уже составлен с учетом программного формата, а начиная с 2012 г. значительная часть федерального бюджета будет представлена в виде комплекса государственных программ, в рамках которых предполагается
Данная статья подготовлена в качестве материала к семинарским занятиям по дисциплине «Бюджетная система Российской Федерации».
проведение модернизации российской экономики, создание условий для повышения ее конкурентоспособности и улучшения инвестиционного климата в стране.
Внедрение программного бюджетирования требует целого ряда существенных изменений в финансовой деятельности государства, в т. ч.:
— модернизации всех финансовых процессов,
— реорганизации административных структур,
— повышения профессионализма всей финансовой деятельности,
— новых компетенций специалистов сферы общественных финансов.
При этом следует обратить внимание на еще одно важное обстоятельство — переход к программному бюджету отражает современную тенденцию, которая заключается в том, что методы и инструменты управления государственными и частными финансами начинают все больше сближаться.
В этом контексте программный бюджет можно рассматривать с разных точек зрения, исходя из того, какое определение бюджета используется (рис. 1).
Рисунок 1
Трактовки программного бюджета
Бюджет – контракт, управленческий инструмент, мотиватор, механизм финансового контроля, инвестиционный план, инструмент формирования государственной политики, механизм коммуникации, операционное руководство, инструмент демократии.
БЮДЖЕТдолжен отражать чаяния граждан, быть открытым для осуществления общественного контроля над общественными финансами инструмент демократии требует принятия важных стратегических решений в отношении направлений осуществления бюджетных расходов между политиками и гражданами или между политиками и государством контракт решений, которые переводятся в программы и действия управленческий инструмент может служить средством для того, чтобы повысить ответственность за результаты и уменьшить административный произвол механизм финансового контроля мотивирует к установлению реалистичных целей мотиватор определяет достижение поставленных целей и предлагает альтернативные методы достижения этих целей инвестиционный план инструмент формирования государственной политики должен показывать всем заинтересованным сторонам наиболее важную информацию, касающуюся направлений расходов и конкретных результатов, которые будут получены механизм коммуникации должен содержать количественные и качественные показатели для оценки эффективности реализуемых программ операционное руководство
Источник: на основе материалов Rosenberg Ph. Program Budgeting. Modernizing Financial Management for Hungarian Local Governments. — Budapest, 2007. — P. 5–6.
Повышение требований к качеству исполнения государственных функций в 1990-х гг. ХХ в. закономерно инициировало процесс реформирования системы государственных финансов развитых стран, в большинстве из которых начали внедряться новые методы бюджетирования. В последние десятилетия большинство стран (Франция, США, Канада, Бразилия, Россия, Южная Корея, Австралия, Новая Зеландия, Швеция и др.) пытаются перейти на программный бюджет с разной степенью успеха.
Программа — центр бюджетного структурирования
Конструирование программы — это ключ к успеху. Важное значение имеет структура программы. С одной стороны, ее разработка не представляет сложности как таковая, т. к. программы, как правило, уже достаточно хорошо определены на уровне отдельной отрасли промышленности, региона, технологии или в рамках различных направлений развития (исследования, предоставление субсидий, информации; развитие инфраструктуры и т. д.). Программы должны быть основаны на четком определении проблемы. Необходимо как можно более точно определить природу выявленной проблемы, проанализировать альтернативные методы достижения целей.
При внедрении программного бюджетирования не обязательно проводить структурную перестройку. Целесообразнее, если программы будут привязаны к существующей организационной структуре, которая может послужить хорошей отправной точкой для их эффективной разработки. Такого мнения придерживаются, в частности, В. Зафра, А. Густаффсон. При этом в отдельных случаях структуры программ могут послужить основанием для изменения существующих организационных структур, однако при проведении подобных изменений следует проявлять большую осторожность. В отдельных случаях реализуемые программы находятся в прямом противоречии друг с другом, например в США параллельно существуют программы по снижению потребления табачных изделий и по выращиванию табака. Программы могут носить ведомственный и межведомственный характер, однако многие страны стремятся по возможности сократить количество последних. Так, особенность модели бюджета Южной Кореи — то, что каждая программа существует в рамках одной организации, не предусматривается разработка сквозных программ. Цели первого уровня являются целями развития отдельной отрасли промышленности, региона или технологического направления. Подпрограммы или направления включают в себя различные мероприятия, направленные на достижение целей первого уровня, например развитие различных подотраслей либо проведение мероприятий по развитию отдельной отрасли, региона или технологии (рис. 7).
Рисунок 7
Описание программы модернизации экономики
Оценка эффективности программ
Важным направлением программного бюджетирования стала ориентация расходов на специфические цели и оценка их эффективности на основе измеряемых индикаторов. Так, например, во Франции закон о бюджете содержит конкретные показатели, которые позволяют оценить достигнутые результаты. В министерстве за каждую программу отвечает конкретный сотрудник, разбивающий ее бюджет на более мелкие элементы, за которые несут ответственность чиновники более низкого уровня. Каждый ответственный должен продемонстрировать свою эффективность, в противном случае возможно применение разнообразных санкций.
В обмен на высокую степень автономии руководители программ несут полную ответственность за свои управленческие действия, которые оцениваются на основе соответствующих индикаторов. При оценке реализации программы используются три основных критерия: а) социальный и экономический эффект; б) качество услуг; в) эффективность (результативность).
Ежегодно министры и руководители программ берут на себя обязательства по достижению определенных результатов, закрепленных в Ежегодном исполнительном плане по каждой миссии (Annual Performance Plan — APP), который является приложением к закону о бюджете. В этом плане более подробно отражены ассигнования на реализацию программы, основные цели, индикаторы оценки реализации программы, ожидаемые результаты и соответствующие нормы расходов. С помощью соединения в одном документе финансовых данных и показателей оценки реализации программы можно измерить эффективность проводимой государственной политики.
Во Франции применяется анализ эффективности по трем позициям — гражданин, потребитель, налогоплательщик — с точки зрения разных целей (табл. 2).
Таблица 2
Описание результатов реализации программ (Франция)
Позиция (точка зрения) |
Цель |
Пример цели |
Пример индикатора |
Гражданин |
Социальный и экономи- ческий эффект |
Здравоохранение: сокращение времени обследования населе- ния с целью выявления лиц с определенной болезнью |
Среднее время, необходимое на обнаружение болезни |
Потребитель |
Качество услуг |
Полиция: сокращение времени вмешательства полиции |
Среднее время между сигналом тревоги и прибытием полиции |
Налого- плательщик |
Результативность (эффективность) |
Дороги: уменьшение расходов на содержание |
Средние расходы на обслуживание 1 км дороги (определенного класса) |
Источник: сайт Министерства бюджета, государственных счетов, государственной службы и реформы государства Франции (http://www.budget.gouv.fr).
С внедрением глобальных программно-ориентированных бюджетов государственные департаменты несут ответственность перед Парламентом в отношении принимаемых управленческих решений, текущих расходов, управления человеческими ресурсами и уровня результатов, которые будут достигнуты в соответствии с затраченными ресурсами, что отражается в Ежегодном отчете об исполнении каждой миссии (Annual Performance Report — APR). Это делается с целью сравнения плана утвержденных ассигнований с полученными результатами. Отчет за прошлый год должен быть одобрен Парламентом до принятия бюджета на следующий год.
В Южной Корее оценка программ проводится с использованием социологических научных подходов (табл. 3). Оценочная деятельность включает в себя систематический сбор и анализ информации и предоставление на основе такого анализа отчетов, которые могут быть использованы для изменения стиля управления или повышения эффективности реализации проекта или программы.
Пример подхода к оценке программ в Южной Корее
Цель оценки |
Задачи оценки |
Преимущества |
Недостатки |
Критический анализ Улучшения |
Обоснованность Измерение Причинно-следственная связь между результатами и программными действиями |
Обеспечивает наиболее детальной и надежной информацией |
Затратна и занимает много времени |
Источник: сайт Корейского института общественных финансов (http://eng.kips.re.kr).
В Южной Корее Министерство стратегии и финансов ежегодно отбирает до 10 программ для проведения детальной оценки. Анализ производится на основе перечня контрольных вопросов. Каждый год анализируется около трети программ и примерно 300 подпрограмм. Деятельность по оценке обычно выделяется в подпрограмму, бюджет для которой предоставляется Министерством стратегии и финансов.
Применяется следующий алгоритм анализа программы:
Министерство стратегии и финансов анализирует данные самооценки программ, • предоставляемые министерствами и ведомствами.
Бюджетное управление предоставляет стандартный контрольный перечень для • подготовки отчета по самооценке.
Контрольный перечень содержит вопросы о структуре, системе управления • и ходе реализации программы и о достигнутых результатах.
Полный анализ программы проводится один раз в три года.•
Несмотря на большое количество используемых методов и методик оценки программ, разработка показателей эффективности и результативности для отдельных программ и подпрограмм может представлять сложность, в то же время предложить показатели на уровне отрасли промышленности, региона, технологии достаточно просто.
Примерами могут служить: показатели роста доходов в конкретной отрасли промышленности, роста регионального дохода; завершение разработки конкретной технологии; уровень конкурентоспособности отрасли на мировом рынке. Например, для подпрограмм и мероприятий в области НИОКР и строительства часто используются показатели достижения целей на каждом этапе планирования и экспертные оценки. В настоящее время применяются различные виды и методики оценки программ (рис. 8).
Рисунок 8
На сегодняшний день проблема оценки эффективности реализуемых программ до конца не решена, и в мире нет стран, которые были бы полностью удовлетворены своими показателями эффективности. Поэтому вопросы надежности и актуальности показателей продолжают оставаться одними из самых важных. Ясно, что показатели оценки эффективности при поэтапном планировании должны включать в себя не только количественные, но и качественные аспекты.
Проведение бюджетной реформы требует новых методов учета затрат. С этой точки зрения наиболее эффективными являются методы, с успехом применяющиеся в бизнес-среде, которые следует адаптировать в соответствии с государственной спецификой. Оценка и сопоставление затрат и результатов необходимы для подготовки обоснованных решений в отношении целесообразности реализации различных программ. При этом следует определить: а) компоненты издержек; б) экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе; в) чистую отдачу (разницу между результатами и затратами в т. ч. между общественными выгодами и общественными издержками).
Для оценки эффективности общественных расходов целесообразно использовать следующие критерии: экономичность, производительность, результативность.
С точки зрения экономичности необходимо знать состав затрат и цены, для оценки производительности — качественные стандарты продукции и услуг и сравнительную ресурсоемкость реализации каждого из них. Оценка результативности требует разработки специальных индикаторов достижения целей. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе результативности — на мере ее соответствия конкретным предпочтениям общества, в связи с чем для сравнения вариантов общественных расходов важно учитывать индикаторы результативности, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. Эти критерии тесно взаимосвязаны и выражают различные аспекты эффективности общественных расходов в процессе исполнения программного бюджета.
Библиография
Афанасьев, М. П., Беленчук, А. А., Кривогов, И. В. Бюджет и бюджетная система. — 2 изд. — 1. М.: Юрайт, 2011. — 778 с.
Кудрин, А. Л. Бюджетная политика и глобализация. — М.: АБиК, 2008. — 112 с.2.
Лавров, А. М. Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение. Справочник / 3. Под ред. О. К. Ястребовой. — М.: Минфин России, 2009. — 228 с.
Масгрейв, Р. А., Масгрейв, П. Б. Государственные финансы: теория и практика. — М.: Бизнес Атлас, 4. 2009. — 716 с.
Barilari, A., Bouvier, M. La LOLF et la nouvelle gouvernance financiere de l’Etat. — 3 ed. — P.: LGDJ, 5. 2010. — 266 p.
Budget Theory in the public sector / A. Khan, W. B. Hildreth (eds.). — L.: Quorum books, 2002. — 298 p.6.
Evolving theories of public budgeting / J. R. Bartle (ed.). — Oxford: Elsevier, 2001. — 182 p.7.
Miller, G. J., Hildreth, W. B., Rabin, J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. — Colorado: 8. Westview Press, 2010. — 504 p.
New directions in budget theory / I. S. Rabin (ed.). — N.Y.: SUNY Press, 1988. — 208 p.9.
Rabin, I. S. The politics of public budgeting. — 5 ed. — Wash.: CQ Press, 2006. — 334 p.10.
Wildawsky, A., Caiden, N. The new politics of the budgetary process. — 5 ed. — N.Y.: Longman, 11. 2003. — 254 p.
Программный бюджет:
формальность или инструмент
повышения эффективности
расходов бюджета? Статья. //Бюджет, №11, 2011 г.
Наталья Васильевна ГВОЗДЕВА, заместитель генерального директора компании «Бюджетные
и Финансовые Технологии»
-http://www.bftcom.com/upload/smi/Budjet2_Statiya_Program%20budjet.pdf
Одним из направлений Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов стал переход к утверждению «программного» бюджета, для реализации которого федеральный бюджет на 2011–2013 годы уже был сформирован в разрезе государственных программ с указанием ответственных органов исполнительной власти (далее — ОИВ) за каждую программу и подпрограмму. Теперь настал черед регионов переходить к программно-целевому принципу организации деятельности ОИВ. Но на сегодняшний день не все субъекты РФ готовы к данному шагу, так как не до конца понимают, что именно может принести им переход к «программному» бюджету и как его осуществить. Аналитический подход Отвечая на данные вопросы, можно сказать, что использование программно-целевого принципа при организации деятельности ОИВ может быть формальным или аналитическим, когда перечень, содержание и объемы финансирования программ формируются исходя из сложившейся структуры ОИВ и утвержденных показателей бюджета. Такой подход может быть использован при переходе к программному бюджету на самом первом этапе для понимания целей и задач деятельности каждого ОИВ и первоначальной увязки бюджетных расходов с целями и задачами социально-
экономического развития региона. Однако это не дает возможности перейти к программному принципу распределения бюджетных средств, при котором средства выделяются не просто на реализацию программы, а на достижение конкретных результатов. Системный подход Другой подход, системный, подразумевает формирование перечня государственных программ, исходя из системы стратегических целей и задач, стоящих перед регионом на долгосрочную перспективу. Сложность системного подхода к формированию программного бюджета заключается в первую очередь в необходимости соблюдения «принципа персональной ответственности», при котором за каждую цель (задачу), а значит, и за каждую государственную программу и подпрограмму, отвечает один ОИВ, причем за реализацию каждого из мероприятий программы отвечает отдельное подразделение соответствующего ОИВ. Данный принцип исключает размывание ответственности за реализацию программы, а следовательно, повышает вероятность достижения успеха при решении поставленных задач. В этом случае субъектам РФ необходимо понимать, что выполнение данного принципа может повлечь необходимость изменения структуры ОИВ. После формирования перечня целей и задач органы, ответственные за
реализацию программы, должны подготовить различные варианты мероприятий, которые могут быть осуществлены для достижения поставленных задач, с расчетом объема ресурсов, необходимых для их реализации. Данные варианты должны быть вынесены на обсуждение специальной комиссии по рассмотрению государственных программ с целью выбора наилучшего варианта реализации для каждой программы.
Таким образом, использование системного подхода к формированию программного бюджета при всех его сложностях может стать действенным инструментом повышения эффективности расходов, так как позволит выбрать наилучший вариант достижения поставленных целей при разумном вложении финансовых, трудовых и иных ресурсов. В завершение хотелось бы отметить сложность перехода к программному бюджету без применения автоматизированных систем, позволяющих сформировать перечень программ, подпрограмм и мероприятий, определить по ним целевые показатели, объем необходимых ресурсов и обеспечить процесс согласования программ всеми ответственными за это участниками. Для решения перечисленных задач наша компания разработала программный комплекс «АЦК-Программный бюджет», главная задача которого — облегчение процесса перехода регионов к программному бюджету и создание необходимых условий для повышения эффективности расходов бюджета.
Наталья Васильевна ГВОЗДЕВА, заместитель генерального директора компании «Бюджетные
и Финансовые Технологии»
10
февраль • 2011
Компания «Бюджетные
и Финансовые Технологии»
Внедрение в бюджетный процесс элементов программного бюджета проводится Министерством финансов РФ в целях реализации федеральной Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г.). В рамках этой работы расходы распределяются по долгосрочным программам, направленным на достижение стратегических целей социально-экономического развития, таким образом обеспечивается переход от управления затратами к управлению результатами.
Проблема
Главным вопросом, который возникает при переходе на программный бюджет, является управление государственными программами, включающими подпрограммы, исполнителем которых является не орган власти – координатор программы, а иные органы власти – соисполнители, так как ключевой принцип программного бюджета принцип ответственности органов власти за реализуемые государственные программы, что требует жесткого администрирования. Включение в программу значительного числа соисполнителей приводит к размыванию ответственности за результаты программы, усложняет ее структуру и не позволяет оценить эффективность работы органов власти. Наиболее эффективной, с точки зрения администрирования, была бы система, при которой координатор получил бы бюджетные ассигнования на реализацию программы в полном объеме, а вместе с ними статус распорядителя бюджетных средств и соответствующие полномочия в отношении соисполнителей программы. Однако эта конструкция противоречит положениям Бюджетного кодекса и нарушает один из принципов организации государственного управления, который предполагает равенство статуса органов власти одного уровня. Соответственно, управление программами становится возможным только на основе согласования позиций и зачастую превращается в затянутый и непродуктивный процесс. Это обстоятельство является одной из причин того, что достижение плановых показателей (кроме финансовых) для существующих целевых программ является скорее исключением, чем правилом.
Пути решения
Разрешить данное противоречие можно несколькими способами. Во-первых, отказаться от разработки новых программ, носящих межведомственный характер, с сохранением действующих целевых программ на период срока их действия в качестве отдельных подпрограмм. Во-вторых, установить порядок межведомственного взаимодействия координатора программы и соисполнителей. Он может быть утвержден как в форме соглашения о взаимодействии, так и в форме регламента межведомственного взаимодействия. В данном документе должны отражаться обязанности сторон, ответственность соисполнителей, формы контроля со стороны координатора. Соглашение (регламент) должен быть не только подписан органами — участниками программы, но и утвержден высшим органом исполнительной власти региона вместе с самой программой, что обеспечит его правовую легитимность.
Следует отметить, что на практике избежать разработки межведомственных программ не удастся в силу наличия значительного числа стратегических целей, которые не могут быть достигнуты усилиями одного органа власти. Это обстоятельство требует от органов власти повышения качества бюджетного администрирования, в том числе с помощью автоматизации процессов планирования бюджета и оценки эффективности реализации государственных программ.
С этой целью компанией «Бюджетные и Финансовые Технологии» разработан автоматизированный комплекс «Программный бюджет», позволяющий автоматизировать процесс разработки государственных программ и планирования бюджета в разрезе программ, подпрограмм и мероприятий, обеспечить исполнение бюджета в разрезе программ, оценить степень достижения запланированных программных задач. Статья называется
Проблемы управления межведомственными программами в рамках программного бюджета
Финансы, 2011, № 2 Дмитрий Гарин, ведущий консультант компании «Бюджетные и Финансовые Технологии»
МОСКВА. ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ 2012-14 гг. Интервью.
28.11.11 07:40