§ 5. Соотношение юридической силы норм

международного и российского права

Предпосылки конституционного положения

об иерархии норм международного и российского права

После определения места норм и источников МП в правовой системе России неизбежно возникает вопрос о соотношении юридической силы норм внутреннего и международного права <1>. Ведь, по сути, то, что нормы МП в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются нормами прямого действия, усложняет ситуацию: рядом сосуществуют и функционируют нормы различных правовых систем - международной и внутригосударственной. И вопрос в том, каковы правила их соотношения и действия.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Международное право и правовая система Российской Федерации. Особенная часть: Курс лекций" (Зимненко Б.Л.) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, РАП, 2010.

<1> См. об этом: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: Учебник. С. 279 - 284; Толстик В.А. Указ. соч. С. 43; Зимненко Б.Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. С. 320 - 411; Абашидзе А.Х. К вопросу о приоритете норм международного договора над национальными нормативными актами // Основные тенденции развития современного международного права / Отв. ред. А.Б. Мезяев, Н.Е. Тюрина. Казань, 2010. С. 14 - 27.

Очевидно, требуют обоснования и конкретизации общие положения о том, что "ни одно государство - участник международного общения не может не применять международное право на своей территории, и оно должно иметь преимущество перед любым национальным законом" <1> и что общепризнанные принципы и нормы МП и международные договоры имеют верховенство над внутренним законодательством Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Блищенко И.П., Солнцева М.М. Указ. соч. С. 104.

Принцип приоритета применения МП установлен давно. Еще Постоянная палата международного правосудия отметила: "Общепризнанным принципом международного права является то, что в отношениях между государствами - участниками договора положения внутреннего права не могут превалировать над нормами договоров".

Позднее Международный Суд ООН в консультативном заключении от 26 апреля 1988 г. по разд. 21 Соглашения о местопребывании ООН 1947 г. <1>, ссылаясь на это положение, высказался о "фундаментальном принципе международного права, заключающемся в том, что международное право превалирует над внутренним правом".

--------------------------------

<1> I. C. J. Reports. 1988. Hague, 1988. P. 35.

Как уже отмечалось выше, в решениях и заключениях Суда последних лет говорится об обязанностях не только государств, но и государственных органов, включая суды, отдавать приоритет нормам МП, в чем "проявляются более глубокое проникновение МП во внутригосударственный правовой порядок и возрастающее признание примата международных обязательств в случае их конфликта с нормами национального права" <1>.

--------------------------------

<1> Верещетин В.С. Некоторые аспекты соотношения международного и национального права в практике Международного суда ООН. С. 20.

Тем не менее страны по-разному решают данный вопрос, и это нашло отражение во многих исследованиях и обобщениях практики государств <1>. Беспрецедентным в этом отношении является продолжающийся несколько лет международный проект Оксфордского и Амстердамского университетов "International Law in Domestic Courts" по опубликованию практики национальных судов с применением МП, в который вовлечены команды из университетов многих десятков стран (от России команда Тюменского государственного университета, координатор - автор данной книги).

--------------------------------

<1> См.: Курс международного права. В 7 т. М., 1989. Т. 1; Лукашук И.И. Международное право в судах государств; Реализация международно-правовых норм во внутригосударственном праве. Киев, 1992. С. 9 - 17; Expression of Consent by States to be Bound by a Treaty. Council of Europe. Strasbourg, 1987; Гаврилов В.В. Указ. соч. С. 70 - 199; Осминин Б.И. Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах // Юрист-международник. 2008. N 2. С. 15 - 33; Mullerson R.A. Ordering Anarchy. P. 181 - 188; Nollkaemper A. National Courts and the International Rule of Law. Oxford, 2011.

Обозначенный вопрос практически важен, от его решения зависит рассмотрение судами дел, вынесение решений, вообще правоприменительная практика.

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает только одно правило соотношения юридической силы норм МП и российского права - о приоритете: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Данная норма имеет общеправовое (для России) значение, более того, является одной из основ конституционного строя.

До принятия Конституции РФ единой концепции или даже общего правила о соотношении права страны и МП не было, регулирование столь крупной проблемы ограничивалось разрозненными нормами в различных отраслях права. Это приводило к тому, что в отдельных законах норма о приоритете норм договоров над законодательными актами значительно варьировалась и зачастую приобретала иной смысл.

Например, в Законе РФ "О недрах" в редакции 1992 г. говорилось: "Если международным договором Российской Федерации ранее определены иные правила, чем те, что установлены настоящим Законом, то допускается применение правил международного договора" (ст. 52).

Обратим внимание, что применение норм МП лишь допускалось, т.е. эта возможность в каждом конкретном случае зависела от правоприменительного органа. И почему "ранее"? Следовало ли отсюда, что договоры, заключенные позднее, не имели приоритета? В любом случае приведенная норма не согласовывалась с принципом lex posterior derogat priori.

В ранее действовавшей редакции Федеральный закон "О беженцах" и Закон РФ "О вынужденных переселенцах" ограничивали применение договоров в случаях, "когда это может привести к ограничению прав и свобод", установленных законами. Но в новой редакции они содержат уже обычное правило приоритета.

В тех отраслях, где правило о приоритете норм МП не предусматривалось, возможен был только один путь выполнения международных обязательств - внесение изменений в законодательство (принятие новых норм и актов, изменение или отмена существующих). Но это достаточно сложная и длительная процедура. И поэтому не случайно часто наблюдалось расхождение отечественного права и международных обязательств страны, многие нормы МП "ожидали своей очереди" долгие годы. А если учесть, что правовой режим в той или иной сфере нередко создается серией двусторонних договоров, то их выполнение путем соответствующих изменений внутреннего права не только грозит непомерным "разбуханием" законодательства, но и представляется практически малореальным.

В итоге право страны в целом было "закрытым", не способным динамично реагировать на вновь принятые и вступившие в силу международные договоры.

Предложения о введении нормы конституционного значения о приоритете норм договоров над законодательными актами высказывались неоднократно как на академическом, так и на официальном уровне <1>. В частности, Министр юстиции СССР связывал решение проблемы обеспечения соответствия советского права и МП с закреплением универсальной нормы, аналогичной ст. 129 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, в которой едва ли не впервые было установлено правило о приоритете.

--------------------------------

<1> См., например: Верещетин В.С., Даниленко Г.М., Мюллерсон Р.А. Указ. соч. С. 14; Курдюков Г.И. Международные стандарты прав человека и новое советское законодательство // Международное право и советское законодательство. Казань, 1991. С. 42; К годовщине подписания СССР Итогового документа Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе // СГП. 1990. N 2. С. 12.

С принятием Конституции РФ проблема была решена, но ее решение повлекло за собой новую проблему. И мнения, например, о том, что норма международного договора всегда будет иметь приоритет по отношению к правилам закона, что Россия якобы закрепила приоритет международно-правовых начал и решений (обращает на себя внимание странность формулировки. - С.М.) в иерархии источников собственного внутригосударственного права <1>, выглядят как предположения a priori.

--------------------------------

<1> См.: Бахин С.В. Международная составляющая правовой системы России // Правоведение. 2007. N 6. С. 134; Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 118; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. С. 13.

Прежде всего, корректнее говорить не о приоритете вообще, а о приоритете применения. Договоры не заменяют и не отменяют законы, а в случае коллизии применяются в конкретной ситуации, к конкретным отношениям и субъектам <1>. Далее, чтобы реализация правила о приоритете норм МП, содержащегося в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, соответствовала требованиям международного и российского права, необходимо определить точные рамки приоритета, а это значит ответить на ряд вопросов: о каких нормах МП идет речь? о каких договорах? в отношении каких законов устанавливается приоритет? какие правила соотношения юридической силы норм действуют между нормами договоров и законов?

--------------------------------

<1> См., например: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: Учебник. С. 282 - 283; Нешатаева Т.Н. Международный гражданский процесс: Учеб. пособие. М., 2001. С. 32 - 33; Никитин С.В. Судебный нормоконтроль в гражданском процессе и арбитражном процессе: вопросы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 376 - 378.

И в практике встречаем предостережения, что договоры не всегда подлежат применению и имеют приоритет.

На это обратил внимание, в частности, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в одном из Постановлений о действии международных договоров по вопросам налогообложения: "Судами не учтено, что согласно ст. 7 Налогового кодекса РФ о приоритете международного договора положения названного Кодекса и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов о налогах и сборах не применяются только в случае, когда имеются положения международного договора, по-иному регулирующие соответствующие правоотношения" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 декабря 2009 г. N 9918/09 // ВВАС РФ. 2010. N 4. С. 233.

К сожалению, нельзя назвать это общей и устоявшейся позицией. Возможно, напротив, чаще всего суды не идут дальше буквального восприятия и использования содержания конституционного положения и соответствующих статей кодексов: приоритет имеют якобы все договоры над всеми законами. Подобным "общим" подходом порой "страдает" и Конституционный Суд РФ, от которого прежде всего следует ожидать точной и выверенной аргументации.

Так, в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 392 ГПК РФ говорится о "приоритете международных договоров Российской Федерации в ее правовой системе". По сути, это повторяется и в резолютивной части. Приоритет над чем? И в каком аспекте - только в содержании или в применении?

Из всего вышесказанного следует, что проблема существует, она неоднозначна, требует детального рассмотрения и определения конкретных ориентиров.

Доктрина и комментарии

Очевидно, ожидаемы аналогичного уровня суждения по данному вопросу и в доктринальных источниках, в комментариях к Конституции РФ, кодексам и законам. Однако если сравнивать суждения конца XX - начала XXI в. и последних лет, то они мало изменились. Как правило, комментарии уделяют незначительное внимание разъяснению соответствующих положений кодексов и законов о МП, а если толкуют их, то нередко искажают суть.

В ряде комментариев соответствующие статьи о МП не поясняются вообще, что вряд ли помогает пользователям и правоприменителям. В комментарии к важнейшему Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" остается без каких-либо разъяснений положение о приоритете международных договоров <1>. Авторы других комментариев ограничиваются общими фразами либо повторяют статью соответствующего кодекса или закона <2>, а в некоторых доктринальных источниках и комментариях все нормы МП и договоры возводятся выше законов <3>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам (под ред. В.М. Жуйкова) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, 2008 (издание второе, переработанное и дополненное).

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" (отв. ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1998.

<1> См.: Комментарии к постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 1999; Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. В.И. Радченко. М., 2000; Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.М. Лебедева. М., 2002; Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.А. Жилина; Борисов А.Б. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, частям первой, второй, третьей (постатейный). 6-е изд. М., 2006; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Степанова. С. 6; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Н.Г. Салищевой. С. 5.

<2> См., например: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий / Отв. ред. В.Е. Севрюгин; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.И. Радченко; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, частям первой и второй / Под общ. ред. Ю.Ф. Кваши; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.В. Яркова; Никифоров А.В. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации.

<3> См., например: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права; Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов; Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко; Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко; Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. М.О. Буянова, И.А. Костян; Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации; Борисов А.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации; Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.Л. Петрухин; Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный).

Нельзя обойти вниманием работы хотя и общего характера, не рассматривающие различные варианты соотношения внутренних и международных норм, но с более взвешенными оценками относительно того, что положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ отнюдь не является свидетельством бесспорного примата МП в целом над правом России. В других более конкретно говорится о приоритете не всех, а только ратифицированных договоров, а если не комментируется соответствующее положение кодекса или закона, то по меньшей мере описывается совокупность договоров и иных международных документов в данной сфере <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Постатейный комментарий к части первой Налоговому кодексу Российской Федерации (под ред. А.Н. Гуева) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2000.

<1> См.: Теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. С. 182 - 183; Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. С.В. Степашина. 2-е изд. М., 2001. С. 48 - 49; Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации. С. 39; Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая. С. 38 - 43; Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина; Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.И. Селиверстова. С. 12 - 14; Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Науч. ред. А.С. Михлин. С. 25 - 28; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Н. Садикова; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.И. Нечаева. 3-е изд. М., 2008. С. 24 (автор комментария к ст. 1 - В.В. Ярков).

И весьма единичны комментарии с развернутым и детальным изложением вопроса <1>. Особый подход у комментариев к УК РФ: они толкуют ст. 1, упоминающую общепризнанные принципы и нормы МП, практически в одной тональности - не может быть прямого действия норм МП на территории РФ, поскольку они не предусматривают санкций. Следовательно, не возникает и вопроса об иерархии. Несколько выделяется в общем ряду комментарий под редакцией В.М. Лебедева, в котором воспроизводятся положения Конституции РФ и Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 о приоритете договоров. Его авторы допускают непосредственное действие договоров, но в итоге опять ссылаются на отсутствие санкций у норм МП, в силу чего они могут быть реализованы только в случае, если станут нормами внутреннего уголовного права, так как никто не может быть привлечен к ответственности, пока это не предусмотрено уголовным законодательством. "И в этом случае следует говорить о приоритете внутригосударственных правовых норм по отношению к нормам международного права" <2>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (под ред. И.М. Кузнецовой) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996.

<1> См., например: Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.М. Кузнецова. 2-е изд. М., 2002. С. 38 (автор комментария к ст. 6 - Н.И. Марышева); Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 167 - 172; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 161 - 162; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. С. 117 - 119.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева) включен в информационный банк согласно публикации - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2000 (3-е издание, дополненное и измененное).

<2> Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.М. Лебедева и Ю.И. Скуратова. С. 1 - 2; см.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. В.М. Лебедев. С. 11 - 12.

Вряд ли такое обоснование корректно. Ведь иерархическое соотношение внутренних и международных норм вытекает из Конституции РФ, а не из Кодекса. Кроме того, авторы комментариев почему-то узко рассматривают этот вопрос, хотя он возникает в аспекте не только санкций и наказания, но и пространственной и субъектной сфер действия УК РФ, содержания гипотез статей Особенной части, в которых имеются отсылки к международным договорам (см., например, ст. ст. 11 - 13, 355 - 357, 360).

Общепризнанные принципы и нормы международного права

или Конституция РФ и законодательство?

Постановка вопроса о том, какие нормы МП имеют приоритет: договорные и (или) общепризнанные, обусловлена редакцией ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Строго говоря, разделение данных видов норм некорректно: договорные нормы могут быть (и есть) общепризнанными, и наоборот, последние могут существовать (и существуют) и в договорной форме. И хотя Конституция вроде бы дает однозначный ответ, говоря только о правилах договоров, этот вопрос не имеет однозначного толкования.

Традиционно отечественное право предусматривает, как правило, возможность применения во внутренней сфере только договоров. Лишь в отдельных актах упоминаются обычные нормы.

В Консульском уставе СССР 1976 г., например, говорилось, что консульские учреждения в своей деятельности руководствуются Уставом, законодательством, международными договорами и международными обычаями (ст. 3). Консул обязан принимать меры к тому, чтобы юридические лица и граждане "пользовались в полном объеме всеми правами, предоставленными им... международными обычаями" (ст. 23). Правда, Консульский устав, принятый Федеральным законом от 5 июля 2010 г., говорит уже не об обычаях, а об общепризнанных принципах и нормах МП.

На правила международных морских обычаев содержатся ссылки в законодательстве о морском торговом судоходстве.

Что же касается приоритета МП в случае его коллизии с законодательством, то он всегда предоставлялся договорам, обычаи не упоминались вообще. Пожалуй, лишь незадолго до принятия Конституции РФ в двух актах появилась норма о приоритете общепризнанных норм МП по правам человека: вначале в Декларации прав и свобод человека и гражданина России 22 ноября 1991 г., затем в ст. 32 Конституции РСФСР 1978 г. (с изм. и доп. на декабрь 1992 г.). В обоих случаях это были нормы идентичного содержания, которые гласили: "Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации" (в Декларации - РСФСР).

Сейчас также приоритет предоставляется только договорам. Более того, указанная прежняя конституционная норма не воспринята Конституцией РФ, которая устанавливает: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17).

Высказывались и продолжают высказываться мнения о том, что по вопросам прав человека "Конституция помещается на второе место после международного права". Встречаются и более обобщающие точки зрения: при коллизии с законом общепризнанные принципы и нормы обладают тем же приоритетом применения, что и договоры. Либо, более того, выстраивается следующая иерархия норм: международный принцип, нормы Конституции, позитивного права (договор, закон), судебные прецеденты <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия (материалы Всероссийской научно-практической конференции). С. 7; Butler W.E. The Russian Law of Treaties. L., 1997. P. 26; Лукашук И.И. Международное право. С. 281; Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. О.Е. Кутафин; Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). С. 52 - 53; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Отв. ред. Ю.М. Прусаков. С. 40; Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 12; Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права. С. 138; Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. С. 158 - 159; Бахин С.В. Международная составляющая правовой системы России. С. 119 - 120.

Вряд ли назначение ч. 1 ст. 17 Конституции - установить приоритет МП. Скорее она содержит указание на правовые основы в вопросах прав человека, следовательно, и смысл ее прочитывается так: права человека признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией, которая закрепляет их согласно общепризнанным нормам МП.

Как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положений ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ст. 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", соответствующие конституционные нормы "корреспондируют положениям Международного пакта о гражданских и политических правах... и Конвенции о защите прав человека и основных свобод..." <1>. Данный ход регулярно повторяется в решениях Суда.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 626.

Поэтому указанная конституционная норма не ослабляет положения Конституции в правовой системе Российской Федерации, которое недвусмысленно вытекает из смысла самой Конституции. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Из этого следует, что все действующие на территории РФ правовые установления не должны противоречить Конституции, она находится над ними. Часть 4 ст. 15 закрепляет приоритет договоров (в которых, напомним, общепризнанные принципы и нормы также могут находить отражение) над законами, что опять же подчеркивает - не над Конституцией. Не соответствующие Конституции РФ международные договоры не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125).

Конституционные положения подкрепляются и теоретическими аргументами, приводимыми в работах 1990-х гг., поддержанными и развитыми в работах последнего десятилетия, включая комментарии к Конституции РФ, к кодексам и законам: вопроса о надконституционности общепризнанных принципов и норм не возникает, поскольку они не внешний фактор, а составная часть правовой системы страны, "вмонтированы" в ткань Конституции; такие принципы и нормы носят, как правило, абстрактный характер и в силу этого не обладают должной формальной определенностью и регулирующей способностью; ч. 4 ст. 15 не определяет их место в иерархии элементов правовой системы, поэтому правоприменительные органы не обязаны отдавать им предпочтение; недопустимо, ссылаясь на такие принципы и нормы, обходить Конституцию, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы ее стабилизирующего воздействия на организацию и функционирование государственно-организованного общества <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Международное право и правовая система Российской Федерации. Особенная часть: Курс лекций" (Зимненко Б.Л.) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, РАП, 2010.

<1> См., например: Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда. С. 124; Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. С. 49 - 54. Из более поздних работ см.: Толстик В.А. Указ. соч. С. 104; Гаврилов В.В. Указ. соч. С. 195; Зимненко Б.Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. С. 367; Лаптев П.А. Международный договор Российской Федерации и Конституция Российской Федерации: проблема иерархии // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 3; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 172; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 161; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. С. 105; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Г.А. Жилин. С. 22; Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. О.Е. Кутафин.

Многие кодексы и федеральные законы (например, ГПК РФ, Федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации", "О референдуме Российской Федерации", "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О противодействии терроризму", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Консульский устав и др.) в иерархической цепочке правовой основы регулирования соответствующей сферы отношений на первое место ставят Конституцию РФ.

Судебная практика как часть правовой системы, тяготеющей к романо-германской правовой семье, развивается в русле законодательства и также исходит из верховенства Конституции на территории страны.

Отправным судебным актом в этом отношении является упоминавшееся выше Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8. В нем Верховный Суд РФ обращает внимание судов на то, что Конституция имеет высшую юридическую силу на территории страны, четко отделяет Конституцию от федеральных законов при толковании положения о приоритете договоров над законами (п. п. 2, 5). Аналогичной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 144-О-П; от 15 января 2009 г. N 144-О-П.

Можно полагать, что суды в повседневной деятельности опираются на данный подход. Об этом свидетельствует, в частности, упоминавшаяся выше "Справка по материалам изучения судебной практики в Российской Федерации, касающейся процедуры определения статуса беженца", подготовленная отделом обобщения судебной практики Верховного Суда РФ <1>. Так, при анализе одного из аспектов деятельности в ней отмечено: "Поскольку Закон (о беженцах. - С.М.) не содержит определения семьи и (или) понятия иждивенца, суды разрешали гражданские дела данной категории на основании Конституции РФ, международных договоров РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов...".

--------------------------------

<1> См. также: Постановления Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2001 г. N 17-П; от 19 марта 2003 г. N 3-П; от 21 декабря 2005 г. N 13-П и др.

В равной мере редакция ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ее буквальное толкование, как представляется, не дают достаточных оснований устанавливать общий приоритет таких норм МП, во всяком случае существующих в форме обычая, над законами России, как это делают авторы ряда комментариев к Конституции и кодексам <1>. По сути, автоматически, без оснований и объяснений они искажают текст Конституции, Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", соответствующих кодексов, в которых якобы закреплен такой приоритет.

--------------------------------

<1> См., например: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина; Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 12; Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. М.О. Буянова, И.А. Костян. С. 44; Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. С. 34; Борисов А.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. С. 4; Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.Л. Петрухин. С. 14; Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. А.В. Смирнова. С. 10.

Более того, данная норма вообще не определяет роль МП в правоприменении и юридическую силу в соотношении с внутренним правом. По поводу неопределенности формулировки в теории высказываются различные точки зрения, с том числе отстаивается и первенство применения общепризнанных принципов (и императивных норм) перед Конституцией, позитивным правом (международным и внутренним), судебными прецедентами <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права. С. 138; Бахин С.В. Международная составляющая правовой системы России. С. 119 - 120.

В преамбуле Закона "О международных договорах Российской Федерации" говорится, что Россия выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждается приверженность основополагающему принципу МП - добросовестного соблюдения международных обязательств. Тем самым Россия действительно подтверждает для себя равную юридическую силу договоров и обычаев. Но данное положение не "подправляет" конституционную норму ч. 4 ст. 15, которая устанавливает, напомним, приоритет над законами не обычных или общепризнанных, а договорных норм. Весьма странным кажется толкование данной статьи экспертами Совета Европы, по мнению которых она закрепляет "преимущество общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров" <1>.

--------------------------------

<1> Совместная программа сотрудничества между Российской Федерацией и Советом Европы. Доклад, подготовленный экспертами рабочей группы по реформе судебной системы Российской Федерации // Адвокат. 1996. N 12. С. 14.

Указанный Закон не ставит также знака равенства между обычными и общепризнанными нормами. В его ст. 1 зафиксировано, что международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами МП, положениями самого договора, Конституцией РФ, данным Законом. Если учесть, что такие общепризнанные нормы для России как для страны-участницы вытекают прежде всего из Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., то очевидно, что в данной статье речь идет не только об обычных нормах.

Сказанное не означает, однако, что общепризнанные нормы вообще не могут иметь приоритета перед законодательством Российской Федерации. Вопрос в том, в какой форме они существуют.

И здесь обнаруживаются разночтения. Одни авторы отмечают, что общепризнанные нормы существуют в форме обычая <1>. В упоминавшемся выше итоговом докладе специального комитета по формированию обычного международного права Ассоциации международного права обычное и общее международное право также рассматриваются как взаимозаменяемые понятия. Другие, напротив, считают, что общепризнанные нормы в равной мере имеют своим источником договоры и обычаи. В специальном исследовании украинских коллег, посвященном общепризнанным нормам, выделяются два их отличительных признака: признание государствами различных социально-экономических систем, признание всеми или подавляющим большинством государств <2>. Как видно, таким признаком не считается исключительно обычная форма существования.

--------------------------------

<1> См.: Гинзбургс Дж. Указ. соч. С. 112; Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 252.

<2> См.: Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации. С. 7, 11; Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Указ. соч. С. 158; Общепризнанные нормы в современном международном праве. Киев, 1984. С. 25.

Представляется, дают неверную ориентацию в этом вопросе авторы комментария к части первой ГК РФ под редакцией О.Н. Садикова, когда пишут, что общепризнанные принципы и нормы МП "содержатся в Уставе ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, документах и заявлениях других универсальных международных организаций и конференций, решениях Международного суда" <1>. Следовало по меньшей мере указать, что сами по себе резолюции и декларации не имеют юридической силы, а решения Международного суда - нормативного характера, что вследствие этого они не играют, как правило, правоустановительной роли и не являются источниками МП, что если и содержат те или иные нормы МП, то в качестве подтверждения или формулирования уже существующих норм.

--------------------------------

<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. С. 23.

Здесь вновь есть смысл подчеркнуть назначение научно-практических комментариев к кодексам и законам: при толковании статей об МП от них ожидаются точные формулировки и ориентиры по установлению общепризнанных норм. Тем не менее редки комментарии, в которых можно было бы найти относительно примерный перечень соответствующих конкретной сфере регулирования таких норм и принципов или содержащих их документов <1>.

--------------------------------

<1> Как редкое исключение см.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.И. Шкатуллы. 6-е изд. С. 12 - 17, 23 - 25; Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. А.В. Смирнова. С. 8 - 11.

Очевидно, что общепризнанные нормы МП могут выражаться как в договорной, так и в обычной форме: либо они являются обычными и не нашли отражения в договорах, либо первоначально обычные нормы путем кодификации обретают форму договора, либо, наконец, в процессе действия договора они становятся обязательными для не участвующих в нем государств обычным путем. Можно сказать больше: именно взаимодополнение договорной и обычной форм способствует расширению сферы действия норм МП и становлению их общепризнанного характера.

Верховный Суд РФ, думается, необоснованно сужает сферу действия общепризнанных норм МП, когда дает судам следующее указание: "Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах... являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".

Поэтому общепризнанные нормы вряд ли следует противопоставлять договорным, обосновывая это, например, тем, что они имеют такой же приоритет перед законами, как и договоры, или, наоборот, что они обладают во внутреннем праве более низким статусом, чем нормы договорные. Есть основания толковать ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете правил договоров перед законами расширительно: понятие "международные договоры Российской Федерации" охватывает не только собственно двусторонние, региональные или многосторонние договоры с участием России, но и те, которые содержат общепризнанные нормы. Причем, заметим, в договорах содержится немалая часть общепризнанных норм.

Учитывая сказанное, можно утверждать, что и общепризнанные нормы МП в договорной форме имеют приоритет перед законами Российской Федерации. Статья 15 Конституции РФ не отдает приоритета лишь тем общепризнанным нормам, которые не имеют писаного характера, существуют в практике государств.

Видимо, в этом есть смысл. Договорные нормы имеют некоторые преимущества перед обычными. Во-первых, они более определенны, точны, конкретны, имеют ясную форму. Обычные же нормы требуют немалой аналитической деятельности для установления их существования и конкретного содержания, которая связана с изучением международной практики. Необходимо также установить факт признания страной конкретной обычной нормы. Очевидно, все это не под силу внутригосударственным судам (за исключением, может быть, Конституционного Суда РФ) и иным правоприменительным органам. Во-вторых, труднее решать вопрос о приоритете, соотнося неписаное правило поведения с писаным и точным.

В правовых системах многих других государств, судя по данным аналитического обзора эксперта Совета Европы К. Экономидеса, в силу отмеченных причин роль обычных норм более ограниченна, чем договорных <1>. Есть обоснованные оценки и иного рода: Р.А. Мюллерсон настаивает на важности и достаточно развернутой внутригосударственной имплементации обычного международного права, ссылаясь на практику разных стран <2>.

--------------------------------

<1> См.: Экономидес К. Взаимоотношения между международным правом и внутренним законодательством. Страсбург, 1994. С. 18 - 22.

<2> См.: Mullerson R.A. Ordering Anarchy. P. 188 - 194.

Итак, буквальное толкование ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и Закона "О международных договорах Российской Федерации" приводит к выводу о закреплении приоритета перед федеральными законами норм двусторонних, региональных и многосторонних договоров, а также общепризнанных норм МП, выраженных в договорной форме.

Практика тем не менее являет более широкую картину и расширяет рамки данного вывода.

Нельзя обойти вниманием мнение Конституционного Суда РФ, высказанное в ряде его постановлений: суды должны исходить из высшей юридической силы и прямого действия Конституции и из приоритета общепризнанных принципов и норм МП по отношению к внутреннему законодательству <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 июня 2007 г. N 8-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. N 144-О-П; Постановление Московского областного суда от 3 октября 1997 г., принятое с учетом Определения Конституционного Суда РФ по запросу данного суда о проверке конституционности ряда положений УПК РСФСР.

Трудно сказать, является ли это устоявшейся правовой позицией. Представляется, что высказанные выше соображения не согласуются с данным мнением Конституционного Суда РФ. И, казалось бы, это мнение имеет общий характер и высказано в отношении всех таких норм. Но, заметим, Суд в качестве примеров привел документально оформленные нормы (Международный пакт о гражданских и политических правах, ЕКПЧ, Всеобщая декларация прав человека).

Создается впечатление, что суды порой вовсе и не задаются вопросами иерархии и приоритета. В Конституционном Суде РФ, к примеру, сложилась формула "корреспондирующих или соотносимых положений", когда устанавливается соответствие законодательства и общепризнанных норм и те и другие "участвуют" в формулировании позиции и итогового решения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г. N 18-П; от 11 мая 2005 г. N 5-П; от 17 января 2008 г. N 1-П; Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О.

Все же суды пошли дальше - в развитие конституционного положения и, возможно, в становление тенденции признания и установления через практику приоритета применения общепризнанных принципов и норм перед законодательством.

В качестве примера можно привести Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ по гражданским делам от 21 февраля 2003 г. N 56-Впр03-2 по иску Л. к ООО "Интеррыбфлот" о взыскании заработной платы. Сославшись на положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ об общепризнанных принципах и нормах и приведя в таком качестве (что весьма спорно) Минимальные социальные гарантии для моряков (рыбаков), принятые на сессии МОТ, Коллегия сделала заключение: "Довод протеста о том, что в силу ст. 57 Кодекса торгового мореплавания РФ условия труда и оплаты труда определяются законодательством Российской Федерации о труде, настоящим Кодексом, уставами службы на судах и уставами о дисциплине, генеральными и отраслевыми тарифными соглашениями, коллективными договорами и трудовыми договорами, а не международными нормами, правильным быть признан не может" <1>. Иными словами, приоритет однозначно отдан, по убеждению Коллегии, общепризнанным принципам и нормам МП.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2004. N 1. С. 4 - 5.

Весьма категоричную позицию встречаем в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 июня 2007 г. N 8-П: "Право человека быть погребенным после смерти согласно его волеизъявлению... вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статей 21, 22, 28 и 29, гарантирующих охрану достоинства личности... и соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права, которые в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет перед внутренним законодательством (выделено мной. - С.М.)" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3346. См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. N 144-О-П.

Таким образом, Суд приписал Конституции то, чего в ней фактически нет, интерпретировал и развил (возможно, сознательно) ее положение путем не только буквального, но и систематического толкования.

Какие международные договоры обладают приоритетом?

Второй вопрос, который неизбежно возникает при толковании положения о приоритете норм МП: какие договоры имеются в виду в ст. 15 Конституции РФ? Она не содержит каких-либо уточнений, но вопрос появляется сразу же, и он обоснованно поставлен в литературе (А.Н. Талалаев, И.И. Лукашук, Дж. Гинзбургс).

Существует множество различных видов договоров. При установлении приоритета значение имеет прежде всего разграничение договоров в зависимости от уровня их заключения - межгосударственные, межправительственные, межведомственные. Различаются договоры по времени принятия (позднее или ранее такого-то закона), по характеру содержащихся в них норм (общих или специальных), по форме выражения согласия на их обязательность (ратификация, подписание и т.д.), по способу существования (опубликованные и неопубликованные). Все ли виды договоров имеют приоритет перед законами России?

Повторим, Конституция не дает ответа на этот вопрос. Законодательство также, как правило, воспроизводит конституционную формулу. Хотя в отдельных изданиях утверждается, что в ч. 4 ст. 15 говорится о "должным образом ратифицированных договорах", а в других этот вопрос либо обходится молчанием, либо получает упрощенное разрешение: якобы все международные договоры имеют приоритет применения.

Пожалуй, только в отношении одного вида применяемых договоров законодательство содержит конкретное указание. Согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для реализации иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты. Косвенно на это указано и в Конституции РФ, но только применительно к правам человека: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права человека, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Отсюда ясно, что и приоритетом обладают только официально опубликованные договоры.

Что касается других видов договоров, то здесь первостепенное значение имеет уровень выражения согласия на их обязательность. Очевидно, что применительно к отдельным соответствующим видам договоров этот вопрос будет иметь неодинаковое решение.

Конституция отдает первенство применения договорам, устанавливающим иные правила, чем в законах. Это договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона (о ратификации, об утверждении, о принятии, присоединении - см. ст. ст. 17, 20, 21 Закона "О международных договорах Российской Федерации"). Иными словами, не может обладать приоритетом применения перед законами договор, введенный в действие актом более низкой юридической силы, чем закон. Иное противоречило бы правовой логике.

И Закон косвенно подтверждает это: договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат ратификации (п. 1 ст. 15).

Необходимость иметь в виду именно такого уровня договоры неоднократно подчеркивалась в литературе в виде предположений, утверждений или предложений de lege ferenda.

На официальном уровне идея о такой необходимости получила отражение в упоминавшемся выше Постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия": "...Суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации".

Речь идет прежде всего о межгосударственных договорах.

В итоге общее правило для данного уровня договоров выглядит, очевидно, так: приоритетом в отношении законов обладают межгосударственные официально опубликованные договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона.

Межправительственные договоры заключаются от имени Правительства РФ, а не от имени государства в целом. Тем не менее указанный Закон предусматривает и в отношении данного вида договоров возможность выражения согласия на обязательность в форме федерального закона. Это придает таким договорам юридическую силу уровня закона. Между актами одного уровня специальным правилом можно установить приоритет одного над другим (в данном случае это сделано в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Можно заключить, следовательно, что приоритет перед законами могут иметь и межправительственные договоры.

Что касается межведомственных договоров <1>, то решения об их подписании, о делегировании полномочий на ведение переговоров и подписание, об утверждении, о принятии и присоединении принимаются, как правило, соответствующими министерствами и ведомствами. Но гипотетически согласие на обязательность отдельных договоров и такого уровня может быть выражено в форме федерального закона.

--------------------------------

<1> См. об этом: Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Указ. соч. С. 82 - 118.

Так, Правительство РФ принимает решения о подписании межведомственных договоров, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации (п. 4 ст. 11 Закона "О международных договорах Российской Федерации"). Оно же согласно п. 1 ст. 16 Закона вносит в Государственную Думу на ратификацию договоры, решения о подписании которых приняты им. Поэтому не исключена ситуация, когда Правительство РФ представляет на ратификацию межведомственный договор, если он подпадает под ст. 15 Закона (о договорах, подлежащих ратификации). Аналогичный порядок предусмотрен и для иных форм выражения согласия на обязательность в форме федерального закона (утверждение, принятие, присоединение).

Видимо, требует уточнения предположение <1>, что норма о применении правил договора в случае расхождения с законом едва ли относится к договорам межведомственного характера, что в лучшем случае такие договоры могут учитываться при толковании норм закона.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: Учебник. С. 282.

Сопоставление положений Конституции РФ и Закона "О международных договорах Российской Федерации" позволяет сделать обобщающий вывод, уточнить понятие "международный договор, устанавливающий иные правила", которое содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: "международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного (межведомственного) характера, официально опубликованный, согласие на обязательность которого выражено в форме федерального закона".

В соответствии с данным выводом все международные договоры Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Однако не все договоры обладают приоритетом перед законами. Даже межгосударственные договоры могут не иметь такого преимущества. Значит, и правила соотношения юридической силы норм законов и договоров в правовой системе Российской Федерации различны для договоров, обладающих приоритетом и не обладающих им (см. об этом ниже).

Над какими актами обладают приоритетом

международные договоры?

Необходимо выяснить, в отношении каких нормативных актов Российской Федерации обладают преимуществом международные договоры, которые имеются в виду в ст. 15 Конституции РФ. Только ли в отношении законов, как гласит ч. 4 ст. 15? Либо это обобщающее понятие и имеются в виду все виды нормативных правовых актов? Кроме того, и законы в правовой системе Российской Федерации различаются. Заметим, что ни комментарии к Конституции, ни комментарии к Закону "О международных договорах Российской Федерации" не дают развернутого ответа, в них рассматриваются не все виды договоров и внутренних нормативных актов, о которых должна была бы идти речь. А в ряде комментариев к Конституции, кодексам, федеральным законам этот вопрос вообще практически не затрагивается.

Как исключение читаем в одном из комментариев к ТК РФ: "Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются на федеральные законы, законы субъектов РФ, другие нормативные акты. Эти нормы касаются всех законов независимо от времени их принятия: до или после заключения договора" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный). Новая редакция / Отв. ред. М.О. Буянова, И.А. Костян. С. 26.

Но остается неясным: на все ли федеральные законы распространяется преимущественная сила договоров?

Если сопоставить юридическую силу в правовой системе Российской Федерации всех видов тех и других, вырисовывается довольно сложная схема.

Очевидно, прежде всего, что в общий ряд нормативных актов, в отношении которых имеют приоритет договоры, не попадает Конституция РФ. Раньше Конституция страны (СССР и РСФСР) сопровождалась названием "Основной Закон", сейчас нет. Скорее всего, это не случайно - чтобы подчеркнуть ее особый статус и значительные различия между ней и законодательством. Иными словами, ее нельзя рассматривать в одном ряду даже с законами. Это главный, ведущий, основной нормативный правовой акт страны. Конституция выделяется среди всех иных нормативных правовых актов предметом регулирования, порядком принятия и изменения, юридической силой, особым контролем ее соблюдения. Впервые ее особенные признаки зафиксированы с такой полнотой, как это сделано в ст. 15.

Ее положения подтверждает и развивает ст. 22 Закона "О международных договорах Российской Федерации", которая, заметим, называется "Особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров": если договор содержит правила, требующие изменения конституционных положений, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию.

Иными словами, используя конструкцию ч. 4 ст. 15, можно сформулировать: международным договором Российской Федерации не могут быть установлены иные правила, чем предусмотренные Конституцией.

Применительно к роли норм МП, в частности, в судебном конституционном контроле председатели Конституционного Суда РФ (В.А. Туманов, В.Д. Зорькин) подчеркивали главное место Конституции в правовой системе России <1>. Данный подход поддерживается также во многих комментариях к Конституции РФ и в монографической литературе.

--------------------------------

<1> См.: Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия (материалы Всероссийской научно-практической конференции). Выступление В.А. Туманова // ГиП. 1996. N 2. С. 4; Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // ЖРП. 2005. N 3. С. 3 - 5.

Весьма четко это прозвучало в Определении Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 333-О-П по жалобе гр. США С. на нарушение статьями УПК РФ его прав. Интересно, что заявитель просил признать не соответствующей Конституции РФ ч. 3 ст. 1 УПК РФ, предусматривающую приоритет договоров перед Кодексом. Суд посчитал, что данная норма не содержит каких-либо положений, позволяющих не соблюдать Конституцию при исполнении международного договора.

На этом фоне своеобразно звучат рассуждения в обоснование тезисов, что Конституция есть высший акт "лишь в системе российского права" (т.е. не в правовой системе страны в целом, а только в нормативном ее блоке? - С.М.), что Конституция обладает лишь "территориально-правовым" верховенством, а "нормативно-правовое" верховенство принадлежит международным договорам <1> (очевидно, над Конституцией тоже?). В аргументации же больше преобладает формально-логический и текстовый анализ словосочетаний и терминов. Но лишь буквальное толкование текста может не показать истинного назначения и содержания нормы: составители вряд ли всегда могут предвосхитить, какой смысл будет вытекать из сформулированной ими фразы. Нелишне учитывать как минимум и практику (право в действии). А она показывает иное.

--------------------------------

<1> См.: Иваненко В.С. Международные договоры, Конституция и правовая система Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденции взаимодействия // РЕМП. 2009. СПб., 2010. С. 26 - 34.

Можно полностью согласиться лишь с тем, что Конституция закрепила "возможность и порядок допуска не противоречащих ей норм нероссийского права в правовую систему России и условия их применения" <1>. Но это и есть главный показатель ее верховенства в правовой системе Российской Федерации. Даже Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (ст. 27 в сочетании со ст. 46) позволяет государству ссылаться на норму внутреннего права особо важного значения, касающуюся компетенции заключать договоры, в качестве оправдания для невыполнения договора и как на основание недействительности согласия государства.

--------------------------------

<1> Иваненко В.С. Международные договоры, Конституция и правовая система Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденции взаимодействия. С. 27.

Ниже Конституции РФ по рангу находятся федеральные конституционные законы. Конституция (ст. 108) предусматривает особые условия их принятия по сравнению с обычными федеральными законами: квалифицированное большинство депутатов Государственной Думы, обязательное одобрение Советом Федерации (3/4 голосов), подписание без права вето Президентом РФ и обнародование. Тем не менее нормы такого закона не обладают особенными признаками конституционных норм. И хотя в подобных законах, как правило, нет классической нормы о приоритете типа ч. 4 ст. 15 Конституции, не усматривается и каких-либо юридических препятствий, чтобы преимущество перед ними имели договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона. Толкование норм Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не столь прямо, но тем не менее подтверждает данную возможность.

Части 1 и 2 статьи 6 данного Закона устанавливают общие правила обязательности постановлений судов на территории РФ. В то же время в ч. 3 предусмотрено, что обязательность на территории РФ постановлений судов иностранных государств, международных судов и арбитражей определяется международными договорами Российской Федерации. Иными словами, законодатель допускает, что договорами могут быть установлены иные правила обязательности постановлений иностранных и международных судов.

Что касается федеральных законов (не конституционных), то само правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а также подобные нормы в значительной части, если не в большинстве федеральных законов позволяют сделать однозначный вывод о приоритете перед ними международных договоров. В судебной практике он уже спустя несколько лет после принятия Конституции РФ формулировался как самоочевидный <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. N 4-П.

В правовой системе Российской Федерации выделяются также законы субъектов РФ. Представляется упрощенным встречающееся утверждение, что все договоры обладают приоритетом в отношении этих законов.

В равной мере было упрощенным положение Закона Тюменской области 1996 г. "О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов Тюменской области" (утратил силу в 2003 г.): "Если международным договором Российской Федерации будут установлены иные правила, нежели нормативными правовыми актами области, то применяются правила, предусмотренные международным договором Российской Федерации" (ч. 2 ст. 6).

Такое утверждение было бы правомерно в советское время, когда правовая система строилась исключительно на принципе централизма - безусловного соответствия и подчинения нижестоящих актов вышестоящим. И международные договоры Союза ССР, следовательно, имели приоритет над законами союзных республик.

Конституция РФ не дает поводов для аналогичных заключений. Она исходит из иного принципа - распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Как следствие, последним гарантируется вся полнота власти вне пределов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов РФ (ст. 73), включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). В случае противоречия между таким законом субъекта РФ и федеральным законом действует первый (ч. 6 ст. 76).

В развитие данных положений Закон "О международных договорах Российской Федерации" предусматривает особый порядок заключения договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъекта РФ, - по согласованию с его органами государственной власти (ст. 4).

В качестве примера приведем распоряжение администрации Смоленской области от 23 апреля 2002 г. N 139-р/адм <1>, которым одобрен проект Соглашения между Правительствами Российской Федерации, Республики Беларусь и Латвийской Республики о сотрудничестве в области использования и охраны водных ресурсов бассейна реки Западная Двина (Даугава).

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Иными словами, не только в законотворческой, но и в международной договорной практике Федерация не вправе вторгаться в сферу исключительной компетенции ее субъектов и нарушать их интересы. Приведенное выше утверждение нуждается, следовательно, в уточнении: международный договор Российской Федерации имеет приоритет перед законами субъектов РФ, включая законы в сфере их исключительной компетенции, если в последнем случае он заключен по согласованию с заинтересованными субъектами РФ.

Правда, формулировки ст. 4 указанного Закона юридически аморфны и вызывают двусмысленное толкование. Федеральные структуры свободны от каких-либо обязательств в отношении "согласования" и "рассмотрения предложений" как по срокам и форме реагирования, так и по существу <1>. С учетом требований ст. ст. 73 и 76 Конституции РФ такое согласование и учет мнения субъектов РФ представляются обязательными. Думается, в спорных ситуациях заинтересованные субъекты могли бы защищать свои права в порядке конституционного судопроизводства, настаивая на несоответствии Конституции РФ названной ст. 4 Федерального закона.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Игнатенко Г.В., Марочкин С.Ю., Суворова В.Я. Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации // РЮЖ. 1995. N 4 (8). С. 23 - 26.

Итак, Конституция и Закон "О международных договорах Российской Федерации" не говорят четко о соотношении международных договоров Российской Федерации с законами субъектов РФ. Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ в ряде своих постановлений тем не менее подчеркнули приоритет первых над вторыми.

В частности, при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета Конституционный Суд РФ высказался по поводу принципа всеобщего и равного избирательного права, установленного законодательством в соответствии с Конституцией РФ и Международным пактом о гражданских и политических правах. "Гарантии данного права должны быть предусмотрены в законах субъектов Российской Федерации". И далее: нормы указанного Закона не соответствуют Конституции и данному Пакту <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 1995 г. N 9-П // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2860.

В деле о конституционности указов Президента РФ по Чечне Суд также основывался на приоритете. В деле о проверке конституционности Указа Президента РФ о сроках выборов в субъектах РФ и законов Пермской и Вологодской областей Суд фактически исходил из прямого действия Международного пакта о гражданских и политических правах в отношении субъектов РФ, а в деле по Закону Нижегородской области о пенсии за выслугу лет - Соглашения государств - участников СНГ о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 февраля 2006 г. N 9-Г05-24.

Заметим, однако, что в названных, а также в других подобных делах (о беженцах в Северной Осетии, о референдуме в Татарстане) вопросы касались не исключительной компетенции субъектов РФ, а совместной с Российской Федерацией компетенции либо ее исключительной компетенции. Поэтому подтверждение в них верховенства федеральных законов и международных договоров над законами субъектов РФ было закономерным.

В норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете договоров над законами, а также в повторяющих ее нормах федеральных законов, подчеркнем, не упоминаются иные виды нормативных актов: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные приказы и инструкции министерств и ведомств, акты органов местного самоуправления. Поэтому решение вопроса о приоритете выводится здесь не из буквы, а из духа Конституции: если прямо закреплен приоритет в отношении законов, то логично полагать, что он действует и в отношении нормативных правовых актов более низкой юридической силы. Судебная практика также исходит из этого.

Так, Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Рассмотрение дел, связанных с предоставлением дополнительных льгот и компенсаций военнослужащим и приравненным к ним лицам, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах, участникам боевых действий и контртеррористических операций" <1> нацеливает суды: "...Зоны вооруженных конфликтов на практике определяются не только решениями Правительства, но и актами более высокого уровня, в частности международными соглашениями".

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Основные правила соотношения юридической силы норм

международного и российского права

Очевидно, это главный вопрос данного параграфа. Задача теперь - "свести" рассмотренные выше виды международных договоров и внутренних нормативных актов. Те и другие действуют в одной правовой системе. Но, например, судье важно знать не только то, какое законодательство и какие договоры существуют по тому или иному конкретному вопросу, но и на основе чего вынести решение - норм закона и (или) договора.

Конституция РФ не дает полного ответа на этот вопрос, предусматривая только случай коллизии (ч. 4 ст. 15). А как быть в ситуациях, когда между нормами МП и российского права нет противоречия, когда они действуют в одном направлении? Фактически же проблема еще шире - речь должна идти не только о договорах, имеющих приоритет. В отношении их закон дает четкий ответ. Но как соотносятся договоры, не обладающие приоритетом, и внутренние нормативные акты? Ведь такие договоры тоже являются частью правовой системы Российской Федерации.

Законодательство, как правило, повторяет конституционную норму, не развивая и не конкретизируя ее.

В частности, Закон "О судебной системе Российской Федерации" (ч. 3 ст. 5) закрепляет: "Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу". Но для этого, как представляется, следовало бы показать соотношение данных актов между собой. В данной статье они не выстроены в строгий иерархический ряд, в ней этот вопрос не затрагивается.

Мало помогут практике и упоминавшиеся научные комментарии к Конституции РФ, законам и кодексам, которые в основном также лишь воспроизводят конституционную норму.

В литературе встречаются различные мнения относительно соотношения юридической силы норм МП и внутреннего права. Хотя некоторые из них высказаны до принятия Конституции РФ, но все они касаются оценки нормы о приоритете договоров, содержавшейся в отдельных отраслях еще советского права. И.П. Блищенко полагал, что, поскольку на территории государства может быть лишь один законодатель, в случае коллизии нормы внутригосударственного права и МП имеют равную силу в их действии на территории государства <1>. С точки зрения С.Л. Зивса, концепция равной силы международного договора и закона не укладывается в производную от Конституции систему источников права, не соответствует их иерархической структуре <2>. В.Я. Суворова настаивает на безусловном преимуществе норм МП, которые должны занимать высшую ступень в иерархии норм, применяемых в государстве <3>. Менее категорично, но созвучно высказывание С.В. Полениной <4>.

--------------------------------

<1> См.: Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М., 1960. С. 200.

<2> См.: Зивс С.Л. Указ. соч. С. 225.

<3> См.: Суворова В.Я. Реализация норм международного права. Екатеринбург, 1992. С. 15.

<4> См.: Поленина С.В. Новое в системе законодательства Российской Федерации // ГиП. 1994. N 12. С. 27.

Некоторые авторы соотносят нормы МП с внутренними с помощью известных правил разрешения коллизий: lex specialis derogat generali, lex posterior derogat priori. Р.А. Мюллерсон полагает, что при регулировании международных отношений негосударственного характера в соотношении договора и закона применяется первое правило, а при регулировании внутригосударственных отношений - второе <1>. По мнению Э.М. Аметистова, оба правила действуют одновременно <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. С. 67, 76, 91.

<2> См.: Аметистов Э.М. Актуальные задачи развития советского законодательства о порядке исполнения международных договоров СССР // Вестник Киевского ун-та. Вып. 28. Киев, 1989. С. 78, 81.

Насколько можно судить, все авторы при этом обосновывают приоритет норм МП. Но остается вопрос: как быть, если договор принят раньше закона либо если он имеет более общий характер?

Своеобразно толкует приоритет норм МП над внутригосударственными С.В. Черниченко: это приоритет "переадресованных", "трансформированных" внутригосударственных норм, т.е. тех, что "аккомпанируют" международно-правовым. Это приоритет одних внутригосударственных норм перед другими, если существует коллизия между ними <1>. Но почему преимущество будет у так называемых бывших норм МП перед нормами российского права, а не наоборот? И почему действует именно принцип приоритета, ведь теперь те и другие нормы (если они есть часть внутреннего права) равнозначны и должны были бы применяться правила для разрешения коллизий норм одинаковой юридической силы - более позднего или специального акта <2>?

--------------------------------

<1> См.: Черниченко С.В. Вопрос о соотношении международного и внутригосударственного права как правовых систем. С. 32.

<2> См. по этому поводу: Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С. 12, 93, 117 - 118, 121, 124.

В случае же с международными договорами, приоритет которых установлен специальной нормой (например, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, соответствующие статьи кодексов и федеральных законов), действуют не названные правила, а принцип иерархии, т.е. приоритет имеет более высокий по юридической силе акт.

Поскольку нормы МП в процессе их действия в правовой системе России не становятся нормами внутреннего права, а источники МП - источниками права России, они не выстраиваются и в один иерархический ряд соподчинения внутригосударственных нормативных актов и вопрос соотношения их юридической силы регулируется прежде всего не правилами коллизии для норм и актов одного уровня и одной правовой системы, а принципом соотношения международного и российского права.

Может быть, объявление в ряде государств МП частью права страны и привело к тому, что договоры ставятся в один ряд с законами и последние могут превалировать над ними?

КМП ООН пришла к следующему выводу: "Даже там, где доминирует теория, согласно которой международное право является частью национального права, национальный суд может основывать свое решение на принципах международного права только при отсутствии регулирующего данный вопрос закона, постановления или прецедента..." <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Лукашук И.И. Международное право в судах государств. С. 86.

Четко подметил сущность принципа "МП - часть права страны" А. Фердросс: данный принцип свидетельствует лишь о том, что нормы МП приравниваются к внутригосударственным, в силу чего путем издания более поздней нормы закона от нормы МП может быть отнята ее внутригосударственная действенность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фердросс А. Международное право. М., 1959. С. 94 - 95.

С учетом сказанного закрепление МП в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не как части права, а как части правовой системы представляется более обоснованным и отвечающим принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Следующее же положение в данной статье о приоритете правил договоров есть напоминание о том, что договоры нельзя ставить в один ряд с законами. Те и другие - источники действующих в стране правовых норм, но по своему происхождению принадлежат к разным системам права. Поэтому данное положение есть, кроме того, и общее, исходное коллизионное правило соотношения этих источников.

Вместе с тем, как показано выше (см. § 5) <1>, надо различать договоры, обладающие приоритетом по отношению к законам и (или) к иным нормативным актам и не обладающие им. Соответственно, и правила соотношения различных видов договоров и законодательства не одни и те же.

--------------------------------

<1> См. также: Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. С. 64 - 70.

Конституция говорит только о договорах, имеющих приоритет над законами. Это межгосударственные, межправительственные (гипотетические и межведомственные) опубликованные договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона. Они же имеют приоритет и в отношении иных видов нормативных актов (за исключением законов субъектов РФ в пределах их исключительной компетенции - здесь необходимо согласование с заинтересованными субъектами).

Правила приоритета других видов договоров вытекают не из прямых указаний Конституции или законодательства, а из соотношения иерархии международных договоров и внутригосударственных актов. Как верно подметил Н.В. Миронов, система заключаемых договоров находится в прямой связи с системой органов и иерархической "лестницей" издаваемых ими внутренних актов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Миронов Н.В. Указ. соч. С. 50, 55, 57.

Что касается договоров, согласие на обязательность которых выражено не в форме федерального закона, то межгосударственные договоры, очевидно, обладают преимуществом перед подзаконными нормативными актами, а также перед законами субъектов РФ (с условием, указанным выше), а межправительственные - перед правительственными и нижестоящими актами.

Военная коллегия Верховного Суда РФ исходила именно из такого соотношения при рассмотрении материалов дела по жалобе старшего прапорщика К. на отказ командира войсковой части оплатить расходы по проезду в отпуск и обратно. Коллегия применила в данном деле положения Соглашения государств - участников СНГ от 14 февраля 1992 г. "О социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей", а не Постановления Правительства РФ от 6 июля 1994 г. N 806 о вопросах реализации льгот, установленных Федеральным законом "О статусе военнослужащих" <1>.

--------------------------------

<1> См.: БВС РФ. 2000. N 4.

Наконец, межведомственные договоры имеют приоритет перед актами соответствующего и нижестоящего уровня в пределах компетенции министерства (ведомства).

В упоминавшемся выше Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 сформулировано обобщенное правило, дающее ориентиры судам для определения соотношения юридической силы международных и внутренних норм (п. 8), которое весьма созвучно, возможно, даже основывается на разработках по данному вопросу отечественной теории МП.

Довольно сложная при прочтении конструкция приоритета договоров перед внутренними актами укладывается в весьма простую схему:

┌───────────────────────────────────────────┐

│ Конституция │

└─┬────────────┬────────────────────────┬───┘

│ │ │

│ \/ \/

│ ┌────────────────────┐ ┌───────────────────┐

│ │Договоры, обладающие├─────────>│ Федеральные │

│ │приоритетом перед ├────────┐ │ конституционные │

│ │законами (согласие ├───────┐│ │ законы │

│ │на обязательность ├─ -- - ││ └───────────────────┘

│ │которых выражено ├─────┐│││ ┌───────────────────┐

│ │в форме федерального├────┐│ │└>│Федеральные законы │

│ │закона) ├───┐││││ └───────────────────┘

│ └────────────────────┘ │││ └─>┌───────────────────┐

\/ ┌─┼┼┼┼──>│Указы Президента РФ│

┌────────────────────────┐ │ │││ └───────────────────┘

│ Иные договоры: │ │ │││└ ->┌───────────────────┐

├────────────────────────┘ │─ ┼┼ - >│Законы субъектов РФ│

│ │ │││ └───────────────────┘

│ ┌────────────┘│││└───>┌───────────────────┐

│ ┌────────────────────┼─ - - - - - - ││ │ Постановления │

├──┤ межгосударственные ├──────────────┼┼────>│ Правительства РФ │

│ └────────────────────┼────────────┐ ││ ┌─>└───────────────────┘

│ └─────────┐ │ │└──┼─>┌───────────────────┐

│ ┌────────────────────┬─────────┼──┴─┼───┴─>│Ведомственные акты │

├──┤межправительственные├─────────┼────┼──┬──>└───────────────────┘

│ └────────────────────┴───────┐ │ └──┼──>┌───────────────────┐

│ │ └───────┼──>│ Акты местного │

│ ┌────────────────────┐ └─────────┼──>│ самоуправления │

└──┤ межведомственные ├─────────────────┼──>└───────────────────┘

└────────────────────┴─────────────────┘

Во всех иных случаях, очевидно, международные договоры не имеют преимущества, т.е. внутренние нормативные акты преобладают над ними, в частности федеральный закон - над межгосударственным или межправительственным договором, согласие на обязательность которого выражено не в форме федерального закона; федеральный закон, указ Президента РФ или постановление Правительства РФ - над межведомственным договором.

Что касается общепризнанных принципов и норм МП, то напомним, что Конституция не устанавливает соотношения их юридической силы и внутренних актов. Поэтому судьба тех, которые существуют в форме обычных норм, неопределенна. Можно предложить de lege ferenda закрепить приоритет над законодательством Российской Федерации норм jus cogens.

Заключительные положения

В завершение приведем ключевые положения, сформулированные в данной главе: правовая система Российской Федерации есть совокупность всех правовых явлений, существующих в стране, не только внутригосударственных, но и связанных с МП; нормы МП, являясь частью правовой системы России, не становятся нормами внутреннего права; источники МП в правовой системе России выполняют роль не источников внутреннего права, а источников определенной части действующих в стране правовых норм (в данном случае международных); соотношение юридической силы норм МП и внутреннего права не ограничивается только упомянутым в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ случаем, а определяется рядом ситуаций в зависимости от конкретного вида договора и внутреннего нормативного акта, а также правоприменительной, прежде всего судебной, практики.