§ 4. Федеральный, региональный и местный уровни

В условиях федеративного государства действие норм МП обеспечивается: центральными федеральными органами, акты которых адресованы федеральным органам на местах, органам субъектов РФ и местного самоуправления; региональными федеральными органами; органами государственной власти субъектов РФ в рамках своей компетенции; актами органов местного самоуправления. Это объясняет существование соответствующих уровней правового регулирования и видов нормативных правовых актов по обеспечению действия и реализации норм МП.

Необходимость принятия нормативного правового акта о порядке обеспечения выполнения норм МП, развивающего положения Закона "О международных договорах Российской Федерации", уже отмечалась. На уровне субъектов РФ целесообразно принятие законов о заключении, исполнении и прекращении собственных международных соглашений, а также об участии в выполнении международных обязательств Российской Федерации.

Центральные федеральные органы

Координирующая роль в выполнении договоров, напомним, принадлежит МИДу России. Согласно Положению о нем Министерство, в частности, взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Полномочия или обязанности субъектов РФ и муниципальных образований по выполнению определенных видов или конкретных договоров вытекают из соответствующих федеральных законов и иных нормативных актов. Так, Закон "О животном мире" в числе полномочий органов власти субъектов РФ закрепляет участие в реализации договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (ст. 6.1), Закон "О вынужденных переселенцах" - организацию в соответствии с договорами перевозки имущества переселенца, а при невозможности возвращения имущества - выплату компенсации в соответствии с международными договорами (подп. 2 п. 4 ст. 7).

Нередко такие полномочия следуют из положений о конкретных органах. Комиссия по делам Совета Европы согласно Положению о ней привлекает для участия в своей работе представителей органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; Комиссия по правам человека при Президенте РФ для реализации своих задач вправе запрашивать и получать от указанных органов необходимые материалы, документы и информацию; министерства и госкомитеты, осуществляя свои функции, в числе которых и обеспечение выполнения международных договоров в соответствующей сфере, взаимодействуют с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Более конкретно роль субъектов РФ закрепляется в актах о мерах по обеспечению выполнения договоров. Так, в Указе Президента РФ от 24 марта 1995 г. N 314 "О подготовке Российской Федерации к выполнению международных обязательств в области химического разоружения" закреплено, что места уничтожения оружия согласовываются с соответствующими субъектами РФ, созданная Межведомственная комиссия по химическому разоружению координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов по реализации государственной политики в области химического разоружения. Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1050 о мерах по обеспечению выполнения Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, 1971 г. предписывает органам исполнительной власти соответствующих субъектов РФ совместно с Министерством природных ресурсов и экологии РФ определить границы и разработать положения об угодьях, имеющих международное значение, установив порядок природопользования.

Обращает на себя внимание, что рассматриваемые нормы актов, касающиеся регионального уровня (органов субъектов РФ или федеральных органов на местах), зачастую неконкретны, содержат безадресные отсылки к договорам либо просто к "нормам МП". Трудно рассчитывать на их точное корректное выполнение.

Таково, к примеру, Положение о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям <1>, которое предусматривает полномочия и ответственность органов власти субъектов РФ, но вместе с тем адресует их к абстрактным "международным договорам", не давая каких-либо конкретных ориентиров.

--------------------------------

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1997 г. N 973.

Поручения региональным органам по выполнению договоров вытекают не только из актов конституционных органов, но даже в большей мере из приказов и инструкций министерств и ведомств, других федеральных органов. Их достаточно подробная характеристика, данная выше, наглядно свидетельствует об этом.

Приведем, в частности, выдержку из упоминавшегося Приказа Генерального прокурора РФ от 12 марта 2009 г. N 67 "Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации": "Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур... организовать исполнение запросов компетентных органов иностранных государств о правовой помощи и осуществлять контроль за своевременностью и полнотой их исполнения в соответствии с требованиями международных договоров и законодательством Российской Федерации" (п. 4.2).

Министр юстиции РФ направил подразделениям служб судебных приставов территориальных органов Минюста Методические рекомендации от 27 апреля 2002 г. N 06/4116-114 "Организация работы по отдельным вопросам исполнительного производства по делам с участием иностранных юридических и физических лиц"; письмом от 27 декабря 2002 г. N 10/12253-Е3 "О порядке исполнения запросов о международной правовой помощи" предписал руководителям территориальных органов Минюста России организовать работу по исполнению запросов о международной правовой помощи; Приказом от 14 декабря 2005 г. N 242 "Об организации работы по исполнению международных обязательств Российской Федерации" поручил главным управлениям Минюста России по федеральным округам обеспечить рассмотрение в установленном порядке запросов компетентных органов иностранных государств и Российской Федерации, иных обращений по вопросам оказания международной правовой помощи.

Верховный Суд РФ письмом от 17 марта 2008 г. N 290/08-ОК направил председателям судов субъектов РФ "для сведения и использования в практической деятельности" копию Постановления ЕСПЧ, в котором признано нарушение Российской Федерацией ст. ст. 3 и 6 ЕКПЧ, с просьбой обсудить содержание Постановления для принятия мер по устранению выявленных Европейским судом нарушений Конвенции.

Федеральные структуры регионального уровня

Региональные структуры федеральных органов могут принимать на своем уровне дополнительные меры по обеспечению исполнения норм МП. Наиболее распространенные формы - обобщения и обзоры практики и методические рекомендации.

Так, в Обзоре практики рассмотрения судами жалоб на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей подразделений службы судебных приставов г. Перми и Пермской области за 2002 г. Главного управления юстиции по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу кроме рассмотрения иных вопросов обращено внимание на особенности признания и исполнения иностранных судебных решений в соответствии с международными договорами.

Документы обобщающего характера регулярно принимают и рассылают органы Минюста России по Уральскому федеральному округу и по Свердловской области. Управление по Уральскому федеральному округу направило всем видам судов в пределах округа (общей юрисдикции, арбитражным и мировым) обобщение практики взаимодействия Управления с судами при исполнении запросов о международной правовой помощи от 18 февраля 2008 г. N 15-985 <1>; Главное управление по Свердловской области - "Обобщение деятельности судебных органов, расположенных на территории Уральского федерального округа, по направлению судебных поручений в соответствии с международными договорами Российской Федерации за 12 месяцев 2009 г.", Информацию об исполнении судебными органами обязательств Российской Федерации по уведомлению компетентных органов иностранных государств о приговорах, вынесенных в отношении иностранных граждан от 17 февраля 2010 г. N 04/2-870 <2>.

--------------------------------

<1> Архив арбитражного суда Тюменской области.

<2> Архив Тюменского областного суда.

Управление Госэнергонадзора по Пензенской области "Пензаэнергонадзор" приказом от 5 октября 2001 г. N 69 утвердило Положение о третейском суде при управлении <1>. Суду при осуществлении разбирательства предписано руководствоваться не только федеральным и региональным законодательством, но и международными договорами.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Нормы МП могут служить основой и для индивидуальных актов, когда в международных договорах "заложена" компетенция тех или иных видов внутригосударственных органов. Так, Государственная инспекция труда в Тюменской области предписанием от 3 ноября 2010 г. N 56 "в соответствии с Конвенцией N 81 МОТ об инспекции труда 1947 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 58-ФЗ, Трудовым кодексом Российской Федерации..." обязала директора муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения устранить нарушения трудового законодательства, перечислив ряд конкретных необходимых мероприятий.

Органы государственной власти

субъектов Российской Федерации

Конституция РФ закономерно относит выполнение международных договоров к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72), поскольку данная задача не может быть решена только на верхнем уровне. Напротив, ее решение возможно в основном усилиями конкретных органов и иных субъектов на местах.

В развитие Конституции РФ п. 3 ст. 32 Закона "О международных договорах Российской Федерации" закрепляет, что органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации. Подобное положение в отношении союзных республик содержал Закон СССР "О международных договорах СССР" 1978 г. К сожалению, действующий Закон не опередил предыдущий в развитии столь лаконичной формулы, как и не раскрыл механизма совместного участия в выполнении договоров.

Субъекты РФ в порядке реализации конституционного положения о совместном ведении по выполнению международных договоров Российской Федерации предусматривают в своем законодательстве соответствующие нормы <1>. По ориентировочным подсчетам, в 78 субъектах РФ приняты и действуют более 1450 нормативных правовых актов регионального и местного уровней с отсылками к МП.

--------------------------------

<1> Приведенные ниже данные и выдержки из нормативных правовых актов регионального и местного уровней представили начальник отдела Тюменской областной Думы А.Ю. Свинарев и сотрудник ИБЦ Тюменского государственного университета Л.С. Бахтеева.

Это вопрос принципиального, конституционного (уставного) характера, поэтому такие нормы находим прежде всего в конституциях и уставах субъектов. И хотя в п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ говорится о совместном ведении в выполнении только договоров, основные законы субъектов фактически идут дальше, упоминая и общепризнанные принципы и нормы МП.

Тем не менее вопрос выполнения международных обязательств России получает в конституциях и уставах субъектов РФ в основном косвенное отражение: гражданам гарантируются права и свободы в соответствии с общепризнанными принципами и норами МП; общепризнанные принципы и нормы МП являются составной частью правовой системы данного субъекта РФ; гарантируются права малочисленных и коренных народов и лиц, относящихся к национальным меньшинствам согласно общепризнанным нормам и международным договорам Российской Федерации; иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных международными договорами <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Уставы Иркутской, Свердловской, Тульской, Тамбовской, Смоленской, Ярославской, Орловской, Томской, Ростовской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, Конституции Республики Татарстан и Республики Башкортостан.

Реже встречаются более прямые формулировки, как, к примеру, в ст. 6 Устава Свердловской области: на территории области действуют общепризнанные принципы и нормы МП и международные договоры Российской Федерации и Свердловской области. В общем ряду выделяется Устав Ханты-Мансийского автономного округа, в котором рассматриваемый вопрос получил, пожалуй, наиболее точное выражение: "Органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа... участвуют в выполнении международных договоров Российской Федерации в пределах своих полномочий в соответствии с федеральным законом" (ч. 2 ст. 10).

Текущее законодательство субъектов РФ "вносит свой вклад" в обеспечение выполнения международных обязательств России тем, что законы разрабатываются с учетом норм МП или содержат отсылки к ним.

Прежде всего выделяется блок законов, посвященных различным аспектам прав человека: например, в Республике Тыва - об охране здоровья населения, об образовании, о социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; в Ханты-Мансийском автономном округе - о языках коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории округа; в Орловской области - о системе социальной защиты населения; в Краснодарском крае - об Уполномоченном по правам ребенка; в Тюменской области - об Уполномоченном по правам человека; в г. Санкт-Петербурге - о межнациональных отношениях; в Красноярском крае - Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края, где как общее правило проводится связь этих актов с общепризнанными принципами и нормами и международными договорами.

Отдельный аспект - выполнение собственных соглашений с субъектами федераций и административно-территориальными образованиями зарубежных стран <1>. Практически все уставы и конституции субъектов РФ предусматривают право соответствующего субъекта быть самостоятельным участником международных связей (отношений), заключать международные соглашения. В ряде уставов и конституций проводится мысль, что подобные соглашения являются составной частью правовой системы субъекта РФ, следовательно, подлежат такой же защите и выполнению, как и его собственные законы. Во многих субъектах РФ (Тюменская, Свердловская, Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Амурская, Томская, Орловская, Самарская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Ставропольский край, республики Кабардино-Балкарская, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.) приняты специальные законы о заключении, выполнении и прекращении международных соглашений.

--------------------------------

<1> См.: Толстых В.Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. М., 2004.

В частности, в Законе Тюменской области "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации" (первая редакция Закона, принятого в 1995 г., была подготовлена автором данной работы по заказу Тюменской областной Думы) подчеркивается, что соглашения области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей не могут содержать положений, противоречащих общепризнанным принципам и нормам и международным договорам. Кроме того, и сам Закон готовился в соответствии с нормами Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" и Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., что также является формой выполнения международных обязательств России.

В принятых в ряде субъектов РФ законах о собственных нормативных правовых актах (г. Москва, республики Башкортостан, Ингушетия, Краснодарский, Хабаровский края, Самарская, Воронежская области и др.) проводится прямая связь с международными обязательствами страны в целом, их приоритет перед актами соответствующего субъекта.

Целый спектр региональных законов по специальным (отраслевым) вопросам также служит обеспечению действия и реализации норм МП: о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, об отделении Комиссии РФ по делам ЮНЕСКО (Ханты-Мансийский автономный округ), об охоте и охотничьем хозяйстве (Тюменская область), о государственной поддержке инвестиционной деятельности (Томская область), о научно-технической политике, научной и инновационной деятельности (Тамбовская область, Республика Коми), об общественном совете при областной Думе (Саратовская область), о системе охраняемых природных территорий, об ответственности за административные правонарушения (Орловская область), о развитии малого и среднего предпринимательства (Новосибирская область), о туризме и туристской индустрии (Вологодская область), Экологический кодекс (Республика Башкортостан) и др.

Органы местного самоуправления

Что касается местного уровня, то, как и в случае с некоторыми другими видами органов, Закон "О международных договорах Российской Федерации" обходит молчанием органы местного самоуправления в вопросе выполнения международных договоров Российской Федерации. Реальность тем не менее такова, что и они заняты в этой работе. Их право и даже обязанность отслеживать действующее для страны МП вытекают из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и из законодательства. Законы и иные нормативные акты, устанавливающие правовой режим в той или иной сфере, закрепляют и соответствующие полномочия органов местного самоуправления. Кроме того, они нередко содержат общие отсылочные нормы к МП или нормы о приоритете договоров, которые, безусловно, напрямую "связывают" и данные органы.

Подчеркнем, что органы местного самоуправления отнюдь не обязаны ожидать определенных указаний или ориентиров от государственных органов, пусть даже и региональной власти. Напротив, принимая местные нормативные акты, они должны "вписать" их не только в федеральное или региональное законодательство, но и в действующие в правовой системе страны нормы МП.

Это требование относится прежде всего к основным нормативным правовым актам местного самоуправления - уставам муниципальных образований. И вполне закономерно, что во многих уставах встречаются соответствующие нормы: "Городское самоуправление ставит своей целью создание условий для наиболее полной реализации Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права" (ч. 3 п. 2 ст. 6 Устава г. Ростова-на-Дону); "Правовую основу местного самоуправления... составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации..." (ст. 3 Устава г. Тюмени) и др. <1>.

--------------------------------

<1> См., например: уставы муниципальных образований "Приморский муниципальный район", "Медынский район", "Якшур-Бодьинский район"; Советского муниципального района Ставропольского края, закрытого административно-территориального образования "Скалистый", городов Пензы, Магнитогорска, Новосибирска, Бердска, Иркутска, сельского поселения "Кузнецкий сельсовет" Липецкой области, Прилужского сельсовета Ужурского района Красноярского края.

Имеются примеры удивительно оперативного реагирования на вновь вступившие в силу договоры. Так, решением Тюменской городской Думы от 26 июня 1997 г. внесены поправки в Устав города Тюмени 1995 г. (текст Устава подготовлен рабочей группой в составе С.В. Никитина, Н.А. Власенко, Г.Н. Чеботарева и автора данной работы). В частности, измененная ч. 1 ст. 41 с отсылкой к международным договорам гласила, что депутатом городской Думы может быть избран гражданин РФ, а также в соответствии с международными договорами Российской Федерации, гражданин иного государства, постоянно проживающий в Тюмени не менее одного года и обладающий избирательным правом. Новая редакция была принята в связи с заключением и вступлением в силу 11 июня 1997 г. Договора о Союзе России и Беларуси, в Уставе которого закрепляется право гражданина Союза, постоянно проживающего в другом государстве - участнике Союза, избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства (ст. 18).

Данное право применительно к депутатам выборных органов и глав (администраций) муниципальных образований получило отражение со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры и в ряде уставов (закрытое административно-территориальное образование г. Заречный Пензенской области, г. Иркутск, г. Екатеринбург, г. Хабаровск, г. Новосибирск, г. Тюмень, Асбестовский городской округ, Прилужский сельсовет Красноярского края и др.).

В уставах муниципальных образований получают логическое продолжение положения МП и законодательства о правах иностранных граждан на участие в местном самоуправлении, в местном референдуме, в муниципальной службе, в выборах.

Акты текущего нормотворчества местного самоуправления также нередко имеют порой не самоочевидный "выход" на МП: приказ Пензалесхоза от 11 мая 2010 г. "Об утверждении Административного регламента управления лесами...", решение Собрания представителей г. Сердобска Пензенской области от 25 июня 2010 г. "О порядке предоставления в аренду муниципального имущества...", Постановление администрации г. Заречного Пензенской области от 18 мая 2010 г. "Об утверждении общих принципов служебного поведения муниципальных служащих...", решение Думы Сысертского городского округа Свердловской области от 16 сентября 2010 г. "О создании контрольного органа...". Во всех названных и других подобных документах делаются отсылки к общепризнанным принципам и нормам МП и международным договорам. И своевременная корректировка подготавливаемых документов важна для их правомерности, с одной стороны, и обеспечения выполнения норм МП - с другой.

Так, прокурор Центрального административного округа г. Тюмени направил в правовой Департамент администрации города информацию о соответствии требованиям законодательства проекта положения от 12 февраля 2010 г. N Н-6/2010 "О проверке достоверности и полноты сведений о доходах...". Он нашел, в частности, что один из пунктов проекта противоречит ч. 2 ст. 8 ЕКПЧ и ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, и предложил исключить данный пункт из положения.

Приведенные примеры правотворческой практики охватывают далеко не все регионы страны. Однако основная задача здесь не в том, чтобы охарактеризовать общие тенденции или закономерности во всероссийском масштабе, а чтобы показать с точки зрения права возможные направления и формы обеспечения действия норм МП на разных уровнях правовой системы России.