Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, федеральные, региональные, муниципальные нормативные правовые акты, в которых содержаться муниципально-правовые нормы. Выше мы рассматривали источники муниципального права и, чтобы не повторяться, студенту следует сосредоточиться на изучении муниципальных правовых актах. Но для начала надо вспомнить определение правового акта и его основные виды, и на этой основе приступить к уяснению основных характеристик правовых актов, принимаемых (издаваемых) на муниципальном уровне, их многообразии, специфике их подготовки, принятия, исполнения, а также отмены.

***

Основным субъектом правотворчества является население муници­пального образования. Следует сказать, что законодательство о местном самоуправлении, обозначая достаточно традиционный способ принятия населением соответствующего правового решения на местном референ­думе, одновременно с этим, вводит новую форму - правот­ворческую инициативу, реализация которой создает и новую разновид­ность правовых актов местного самоуправления — постановление представительного органа местного самоуправления, принятое в поряд­ке правотворческой инициативы.

Наряду с населением муниципального образования право на изда­ние соответствующих актов также имеют органы местного самоуправле­ния и должностные лица местного самоуправления.

Понятие муниципального правового акта. Правовой акт местного самоуправления - это официальный пись­менный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общео­бязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образо­вания.

Согласно ст.ст. 2 и 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В соответствии со статьей 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) Система муниципальных правовых актов включает в себя: Устав муниципального образования, правовые акты представительного органа (решение, регламент, положение, планы и программы социально-экономического развития, резолюции, обращения, заявления), правовые акты Главы муниципального образования (постановления и распоряжения), правовые акты должностных лиц местного самоуправления (приказы, распоряжения, инструкции) и иные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан).

Виды нормативных правовых актов местного самоуправления. Среди правовых актов местного самоуправления можно выделить:

Устав муниципального образования — основной нормативно-учре­дительный акт, определяющий статус муниципального образования.

Регламент представительного органа местного самоуправления – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы предста­вительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования комиссий и др.

Постановление – нормативный акт или акт, имеющий общее зна­чение.

Положение – акт, систематизирующий нормы статусного (об орга­не) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом.

Распоряжение – акт оперативно-конкретного характера.

Приказы и инструкции – акты оперативно-распорядительного ха­рактера.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по нормативной природе различаются нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц (например, Уставы, регламенты представительных органов местного самоуправления) и правовые акты индивидуального содержания (к примеру, распоряжение Главы местной администрации о приеме (увольнении) на работу директора муниципального образовательного учреждения);

2) по порядку принятия различают решения: а) принятые населением муниципального образования на референдуме; б) принятые коллегиально на собраниях (сходах) (в частности, по вопросу о структуре органов местного самоуправления); в) принятые в порядке правотворческой инициативы (решение представительного органа о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования); г) принятые коллегиально на сессиях представительного органа местного самоуправления; д) принятые на основе единоначалия (Постановление Главы муниципального образования); е) принятые в рамках межмуниципального сотрудничества (например, соглашение об объединении финансовых средств соседствующих муниципальных образований); ж) договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы со­ответствующего муниципального образования: договор местной адми­нистрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья;

3) по содержанию, т.е. в зависимости от рассматриваемого в них вопроса, правовые акты можно сгруппировать, например, правовые акты по вопросам социальной защиты населения, правовые акты по вопросам деятельности органов местного самоуправления в культурной сфере и т.п.;

4) по порядку вступления в юридическую силу различают правовые акты, требующие обязательной публикации (например, Устав) и правовые акты, не требующие официального опубликования (обнародования) (как правило, акты для служебного пользования).

Отличие актов местного самоуправления от иных правовых актов

Правовой акт местного самоуправления как письменный документ, регулирующий муниципальные отношения, будет отличать, прежде все­го, особая форма выражения содержащегося в ней предписания. Такой формой в данном случае является норма муниципального права. Феде­ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» в статье 15, определяя сферу исключи­тельного ведения представительного органа местного самоуправления, определяет сущность нормы муниципального права как «общеобязатель­ное правило по предметам ведения муниципального образования, пред­усмотренное уставом муниципального образования». Учитывая, что нор­мы муниципального права устанавливаются также Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, следует подчеркнуть, что правовые акты местно­го самоуправления определяют лишь часть норм муниципального права.

Здесь же необходимо отметить, что такие письменные документы наряду с другими признаками будет отличать и специфический язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литерату­ре уже высказывалось мнение о том, что право местного самоуправле­ния стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, предлагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать «самоуправленческое право» (См.: Тихомиров Ю.А. Пуб­личное право. М., 1995. С., 126). Попытку использовать традиционную терминологию сделали и авторы интересного, но довольно спорного в ряде моментов «Уложения о Народном собрании территориальной (по­местной) общины» (Российская газета. 1995. 11 марта). Однако термин «Муниципальное право» прочно вошел в правовую лексику. Поэтому возражения части правоведов тонут в массе употреблений этого и дру­гих понятий права местного самоуправления. Видимо, это не такая большая беда, если понятия и термины получат достаточно четкое опре­деление в научной литературе, что определит их однозначное использо­вание и в правовой практике. Тем более что исторически сложилось, что юриспруденция, как и ряд других наук - политология, психология - «разговаривает» на латинском и древнегреческом языках.

Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязатель­ностью. Это значит, во-первых, что «решения, принятые путем прямо­го волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждения­ми и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами» (п.1 ст. 44 Федераль­ный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»).

Во-вторых, правовой акт местного самоуправления официально признается государством и его органами, т.е. не нуждается в дополни­тельном утверждении органами государственной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательством, «неисполнение или ненадлежа­щее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами» (Там же. Ст. 44, п. 3). Таким образом, государство обеспечи­вает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наря­ду с другими актами в Российской Федерации.