Глава 2. Анализ системы расселения населения крайнего севера

2.1 Понятие Крайнего Севера

В нашей стране и за рубежом не существует единого научно обоснованного понятия «Север».

В практических целях в государственном управлении широко используются концепты «Крайний Север» и местности, приравненные к районам Крайнего Севера. Понятие «Крайний Север» узаконено с начала 30-х годов ХХ века. В 1931 году было принято постановление СНК РСФСР № 957 «О хозяйственном развитии районов Крайнего Севера», предусматривающее введение северных льгот в качестве необходимого условия индустриального развития Севера⁹. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 10 мая 1932 года было утверждено положение о льготах лиц, работающих в районах Крайнего Севера РСФСР, а постановлениями СНК РСФСР от 26 октября 1932 года и 29 января 1934 года установлена территория, на которую распространялось действие льгот. К строго очерченной территории были отнесены территории расселения 26 малых народностей Севера. Этнический признак, таким образом, стал важнейшим критерием при определении границ северной территории.

Коренные малочисленные народы России проживают в местах традиционного расселения своих предков и сохраняют традиционный самобытный уклад жизни, хозяйствование и промыслы. Им присущи своеобразие языка, культуры, хозяйственной деятельности и в целом образа жизни, менталитета, несущего на себе следы природных условий и исторического пути развития.

В 1945 году постановлениями СНК СССР были утверждены перечень местностей Крайнего Севера и перечень отдаленных местностей, приравненных к условиям Крайнего Севера. При сохранении этнического признака выделение местностей приравненных к районам Крайнего Севера было обусловлено в большей степени всё же социально-экономическими факторами, потребностью освоения северных территорий, привлечения рабочей силы.

В последующие годы границы районирования территорий неоднократно уточнялись в связи с введением так называемых «северных льгот», надбавок к заработной плате и других компенсаций для работающих на «северах». Постановлением Совета Министров СССР от 3 января 1983 года №12 были внесены изменения и дополнения в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года N 1029.

В начале 1990-х годов по заказу правительства коллективом ученых Института экономических проблем Кольского научного Центра РАН, Института географии РАН и других было выполнено исследование по новому районированию территории России с учетом критерия дискомфортности условий проживания населения, влияния окружающей среды на жизнедеятельность человека и его здоровье. Работа «Критерии районирования Севера России» была одобрена Правительством России, принявшем в 1992 году распоряжение «О концепции социально-экономического развития районов Севера и критериях отнесения территории к районам Севера и местностям, приравненным к ним».

В основе типологии по условиям жизнедеятельности человека на Севере России используется интегральный показатель дискомфортности территорий (18 характеристик). Дискомфортность оценивается по бальной системе на основе численного значения каждого фактора. Наиболее значимым является природно-климатический фактор, учитывающим влияние на организм человека комплекса метеорологических воздействий Главными критериями зонирования территории являются температура воздуха, влажность, атмосферное давление, солнечная (ультрафиолетовая) радиация, скорость ветра, нерегулярность дня и ночи.

Путем индексирования, балльного ранжирования и других методов на

Севере России выделяют три природные зоны:

• абсолютно дискомфортную для жизнедеятельности человека - 5,4 млн кв. км, включающую арктическую подзону – 0,8 млн.кв.км;

• экстремально-дискомфортную – 3,5 млн кв. км;

• дискомфортную – 2,5 млн кв. км. Их общая площадь составляет 11,4 млн.кв. км, или 66,7% территории России. К зоне абсолютного дискомфорта относятся Магаданская область, Чукотский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Корякский АО, Ненецкий АО, значительная часть территории Ямало-Ненецкого АО и Республики Саха (Якутия), а также часть территории Мурманской области, Камчатской области, Красноярского края (г. Норильск, Эвенкийский АО), Республики Коми (г. Воркута и г. Инта), Хабаровского края, Сахалинской области¹⁰.

Типология по условиям жизнедеятельности человека позволяет не только провести районирование и внутреннее зонирование территорий, но и является активным инструментарием последующего определения размера необходимой компенсации повышенных затрат на производство продукции и жизнеобеспечение населения. Это обеспечивается за счет расширения признаков типологии и выделения факторов, которые обуславливают удорожание стоимости жизни на Севере:

• социально-экономические факторы – продолжительность отопительного сезона; сумма активных температур за вегетационный период; суммарная теплоизоляция одежды;

• экономико-географические – плотность сельского населения; степень сельскохозяйственного освоения территории, транспортная доступность;

• медико-биологические факторы – риска проживания, характеризующий степень пригодности территории для заселения пришлыми контингентами и оценивающий сокращение жизни в результате влияния природно-климатических факторов.

Определение границ Севера полностью ставится в зависимость от динамики и изменения социально-экономических и технико-экономических факторов и условий, используется критерий районирования по зонам, которым является степень удорожания затрат на освоение территории.

Типология, разработанная Кольским научным центром РАН, легла в основу проекта Федерального закона «О районировании Севера России», подготовленного Госкомсевером России во исполнение распоряжения Правительства РФ №107-р от 18.01.92, Постановления Правительства РФ №1664 от 31.12.97. Эта типология также была взята за основу при разработке Федерального закона о распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями в 1996 году.

Существует также типология районов Крайнего Севера по критерию труднодоступности (наземным транспортом) и ограниченности «срока завоза», основной целью которой является определение районов Крайнего Севера, нуждающихся в государственной поддержке организации досрочного завоза горюче-смазочных материалов и товаров народного потребления. Эта типология выделяет районы с ограниченным сроком навигации, т.е. труднодоступные. В условиях отсутствия Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации» действует Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченным сроком навигации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1996 г. № 502. По данным Госкомсевера из 153 районов, вошедших в официальный перечень, 29 районов имели устойчивую круглогодичную связь с магистральной сетью России и со всеми населенными пунктами на своей территории и потому не могут считаться районами с ограниченным сроком доставки грузов.

Понятие «Север» как высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения установлено федеральным законом «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 года № 78-ФЗ¹¹. Остаются действующими перечень районов Крайнего Севера (Постановления Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 и от 3 января 1983 года №12); перечень по условиям поставки и завоза грузов; перечень по проживанию малочисленных народов Севера Постановлением правительства РФ от 24 марта 2000 года № 255 в единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации были внесены абазины, алеуты, вепсы, долганы, коряки, манси, ненцы, саамы, ханты, чукчи, эвенки, эскимосы и другие, всего – 45 этносов. Местами традиционного их расселения в основном и являются северные территории.

К районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям отнесены полностью или частично территории 27 субъектов РФ - 6 республик, 3 краев, 10 областей и 8 автономных округов с общей площадью 11,9 млн. квадратных километров, что составляет 70% всей территории России, и населением 12,2 млн. человек¹².

Таким образом, Крайний Север является весьма обширной и серьезно внутридифференцированной территорией. Это предопределяет необходимость учета местных особенностей при развитии и построении системы управления таким регионов. Рассмотрим подробнее специфические особенности Крайнего Севера.