8. Международная практика финансового планирования (государственное? Описала финансовый план)

В условиях рыночной экономики повышается значимость и актуальность финансового планирования. Очевидно, что от должной организации финансового планирования коренным образом зависит благополучие предприятия. Бизнес не может рассчитывать на процветание, не разрабатывая финансовых планов и не контролируя их выполнение. В развитых странах планирование — один из важнейших инструментов регулирования хозяйства.

Государственный бюджет представляет собой план финансовой деятельности органов государственной власти (в масштабах страны ее регионов) на определенный период, представленный в структуре доходов и расходов. Почти во всех странах бюджет составляется на год. Однако в современных условиях, когда все более остро встают проблемы контроля за дефицитом государственного бюджета, выбора разумной финансовой политики в быстро меняющемся экономическом контексте, правительства многих развитых стран существенно реформировали бюджетный процесс.

Одним из направлений этого реформирования стал переход на многолетний финансовый план. В настоящее время эта практика получила уже достаточно широкое распространение во всем мире, по существу становясь общепризнанным стандартом в области управления общественными финансами. Богатый опыт многолетнего бюджетного планирования накоплен в странах Западной Европы — Германии, Англии, Австрии, странах Британского Содружества, США. В последнее время на внедрение этой практики ориентировались и многие развивающиеся страны, в том числе страны Восточной Европы, в частности Венгрия, Чехия.

Несмотря на то, что бюджет по-прежнему имеет годовую перспективу, его рассматривают в более широком контексте. Необходимо иметь четкое заявление об общих целях налогово-бюджетной политики и ее устойчивости на более продолжительный период времени. В бюджетной документации должно быть отражено, как годовой бюджет центрального правительства согласуется с более общими целями государства в области государственных финансов или финансов государственного сектора, а также с целевыми показателями дефицита и долга на более долгосрочную перспективу.

Главной особенностью многолетнего финансового плана является присутствие в нем оценок ожидаемых доходов и расходов на перспективу. Многолетние оценки могут способствовать совершенствованию бюджетного процесса по целому ряду направлений.

Во-первых, показатели многолетнего финансового плана могут просто отражать будущую ситуацию с государственными финансами при том условии, что текущая налоговая политика и политика бюджетных расходов в будущем останутся такими же, как и сегодня. В этом смысле показатели многолетнего финансового плана могут служить своего рода системой раннего обнаружения таких мер или решений, которые несовместимы со среднесрочной финансовой стратегией руководства.

Во-вторых, показатели многолетнего финансового плана могут задаваться таким образом, чтобы достигались определенные цели, например, чтобы бюджетный дефицит не превышал определенного уровня или налоговое бремя не превышало некоторого потолка.

В-третьих, использование многолетних оценок может придать бюджетному процессу стабильность и преемственность, поскольку исходной точкой, с которой начинается процесс формирования бюджета на следующий год, становятся прогнозы расходов. Этот метод бюджетного планирования, использующий ранее полученные прогнозные оценки в качестве основы для формирования бюджета предстоящего года, часто называют «скользящим бюджетом», поскольку прошлогодний прогноз как бы смещается на один год вперед в процессе подготовки бюджета очередного года.

В-четвертых, многолетние оценки доходов и расходов можно использовать в качестве средства, позволяющего усилить прозрачность и эффективность процесса распределения бюджетных ресурсов.

Многолетние бюджетные оценки, которые строятся в ходе бюджетного процесса в Соединенных Штатах, служат системой раннего обнаружения, сигнализирующей о том, что те или иные решения несовместимы с фискальной стратегией государства (например, не отвечают задаче снижения бюджетного дефицита). В США федеральный бюджет формируется на один год вперед, но он включает ряд многолетних составляющих. Самая главная из них это многолетние ассигнования по некоторым проектам капитальных вложений.

Кроме того, в федеральный бюджет включаются две группы оценок доходов и расходов на предстоящий бюджетный год плюс еще четыре года. Одна из них отражает ожидаемые доходы и расходы на несколько лет вперед исходя из предположения, что текущая политика правительства останется без изменений, а другая — доходы и расходы в том случае, если правительство примет еще не принятые, но уже предложенные решения. Кроме федерального правительства многолетним бюджетным планированием занимаются также и многие штаты, например, разрабатывают и принимают двухлетние бюджеты.

Германия строит многолетний бюджет в контексте интегрированного среднесрочного финансового плана, чтобы достигались определенные стратегические цели фискальной политики. При этом в немецком подходе показатели многолетнего бюджета используются и как основа для скользящего бюджета, и как система раннего обнаружения.

Германский подход к многолетнему бюджетному планированию своими истоками восходит к немецкой системе «кооперативного федерализма». В конце 1960-х гг. в Германии была проведена серия конституционных и бюджетных реформ, определивших официальные принципы взаимодействия — «кооперации» — между федеральным правительством и субфедеральными органами власти по вопросам проведения на каждом уровне такой фискальной политики, которая соответствовала бы задачам стабилизации цен, устойчивого экономического роста, сбалансированной внешней торговли и низкой безработицы. Для решения всех этих задач принимается специальная государственная программа, в которой устанавливаются конкретные целевые ориентиры фискальной политики, такие как определенные предельные темпы роста государственных расходов или предельно допустимый размер бюджетного дефицита.

В Австралии, Канаде, Новой Зеландии и Великобритании многолетний финансовый план используется главным образом в качестве средства усиления прозрачности и эффективности распределения бюджетных ресурсов, однако используемые этими странами подходы позволяют также проводить среднесрочную фискальную политику и обеспечивать стабильность и преемственность бюджетного процесса.

В Великобритании, как и в Германии, тоже формируется многолетний план государственных расходов. Однако в отличие от Германии здесь не разрабатывается многолетний план доходов. Хотя план по доходам охватывает только один год, прогнозные оценки доходных поступлений строятся на весь четырехлетний период, который составляет горизонт многолетнего бюджета в этой стране. Это позволяет правительству рассматривать обе стороны бюджета в многолетнем контексте. На основании среднесрочного экономического прогноза и государственной фискальной стратегии Казначейство Великобритании устанавливает агрегированные лимиты расходов на многолетний период (предстоящий год плюс еще три) и лимиты в разбивке по министерствам на тот же период. В рамках этих многолетних лимитов линейные министерства разрабатывают свои многолетние планы расходов. Эти планы расходов являются «скользящими» — спустя год они используются в качестве исходной точки в процессе подготовки бюджета на предстоящий год, т. е. на их основе разрабатывают лимиты расходов в бюджетном процессе следующего года.