2. Становлення а.Ї юстиції в Україні.

- перший етап: зародження а.ї юстиції періоду Російської імперії другої половини ХІХ — перших десятиліть ХХ століть;

- другий етап: 1905-1921рр. -формування а.ї юстиції в період УНР та національно-демократичних революцій;

- третій етап: 1921-1991рр. — а. судочинство УРСР;

- четвертий етап: 1991-2005рр. — розвиток а.ї юстиції незалежної України.

Запровадження а.ї юстиції на Україн     Конституцією України передбачено, що всі правовідносини в нашій державі забезпечуються судовим захистом та кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.     У сучасному суспільстві будь-які відносини мають потенційну небезпеку перерости у конфлікт, особливо відносини між громадянами та владою. Громадяни позбавлені важелів впливу на владу, а тому в стосунках з нею є беззахисними. Право кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб є важливою гарантією реалізації конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною. Ось чому в сучасних демократичних країнах велике значення для гарантування прав людини у її відносинах з владою надається правовому захисту з боку незалежного й авторитетного органу – суду, перед яким громадяни та адміністрація є рівними.

Український шлях становлення а.ї юстиції виявився довшим, аніж у середньому по Європі. І це попри те, що основні підвалини закладалися ще в той далекий час, коли наша держава перебувала у складі Російської імперії.     Історія української а.ї юстиції бере свій початок з ХVI–ХVII ст. (відразу ж після Переяславської Ради). Саме у цей час в Московській державі з перервами в діяльності функціонував Чолобитний наказ – найважливіша урядова установа в системі московського державного управління.     Протягом XVIII-XIX ст. з’являються нові елементи а.ї юстиції, що знаходять свій розвиток у “нагляді”, який представляли Сенат і прокуратура – органи, що приймали скарги на урядовців і здійснювали контроль за їх діяльністю. Уже на початку 60-х років ХІХ ст. деякі з членів Державної Думи остаточно доходять висновку, що в країні “відчувається нестача в таких місцевих установах, які могли б правильно, неупереджено і без уповільнення вирішувати спори, які виникають у справах управління”. І вже через десять років у державі функціонувало по одній такій установі в кожній губернії.     При цьому функції найвищого органу а.ї юстиції належали Сенату. У цьому випадку важливу роль в Сенаті відігравав його Перший департамент, оскільки саме він відав адміністративними судовими справами, тобто, по-перше, розглядав скарги між громадянами і владою, а по-друге, вирішував суперечки органів влади між собою. Загалом до Сенату подавалися скарги на ухвали фінансових органів, на неправильне залучення окремих осіб до відбування державних повинностей, скарги державних службовців на позбавлення їх пенсії, на низьку заробітну платню тощо. Крім того, Перший департамент Сенату був судовою апеляційною інстанцією щодо рішень, що приймалися адміністративними колегіями губернських судів.     30 травня 1917 року Тимчасовий Уряд Росії прийняв Закон про суди з а. справ. Відповідно до цього закону в кожний повіт призначався а. суддя, а в губернських містах функціонували а. відділення при окружних судах. А. судді розглядали спори між державними органами і органами самоврядування, а також суспільними організаціями.     Подальшому створенню а. судів завадила Жовтнева революція 1917 року. Але й у ті буремні роки теза про доцільність створення а. судів на чолі з Верховним адміністративним судом активно обговорювалася. У Конституції Української Народної Республіки 1918 року передбачалося, що судова влада здійснюється виключно судами в межах цивільного, кримінального та а. законодавства. У період правління гетьмана І. Скоропадського на законодавчому рівні було закріплено положення, згідно з яким Генеральний Суд отримав повноваження щодо розгляду а. справ, а в часи Директорії проект Основного Закону УНР значну увагу приділяв саме а.й юстиції. У 1923 році Інститут радянського права в Україні розробив проект Положення про Верховний а. суд і про обласні та губернські а. суди Республіки.     Але з середини 20-х років і до кінця 30-х інтерес законодавців і державних діячів до проблем а.ї юстиції, з огляду на сформований тоталітарний політичний режим, згаснув.     Головна причина відсутності а. судів і а. процесу в радянську добу полягала в пануючій у ті часи державній ідеології, а також у специфіці самої системи права, що склалася й слугувала а.-командній системі права і не припускала створення судових гарантій відповідальності держави перед своїми громадянами.     Тільки Конституція СРСР 1977 року і Конституція УРСР 1978 року закріпили за громадянами право на оскарження до суду дій службових осіб, державних і громадських органів, яке повинно було реалізуватись у порядку, встановленому законом. Через 10 років, у листопаді 1987 року, був прийнятий Закон УРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, що порушують права громадян». Вказані новели стали підставою для доповнення у квітні 1988 року Цивільного процесуального кодексу УРСР главою 31-а, яка, разом з іншими спеціальними законами, і визначала нещодавній зародковий стан а.ї юстиції України.     Після закріплення Конституцією України 1996 року універсального правила на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб та поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, створення вертикалі а. судів стало очевидним. Але для започаткування створення системи а. судів знадобилося майже десять років.

Обговорення питання про створення в Україні а. судів пройшло стадію дискусій довкола їх необхідності. Потреба у створенні системи а. судів дістала офіційне визнання: спочатку на рівні концепцій, згодом – на законодавчому рівні.     Концепцією судово–правової реформи, затвердженою Верховною Радою у 1992 році, передбачено поступове запровадження а.ї юстиції, починаючи від спеціалізації суддів і утворення спеціалізованих судових колегій і закінчуючи створенням вертикалі а. судів.     Створення системи а. судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічно–правових відносин передбачено також Концепцією а.ї реформи в Україні, схваленої Президентом України у 1998 році.     Створення системи а. судів на законодавчому рівні вперше за роки незалежності України було визначено ЗУ «Про судоустрій України», який прийнятий ВРУ 07 лютого 2002 року. Цей закон не тільки визначив місце а. судів в системі судів загальної юрисдикції, а й установив трирічний строк для їх створення.     На виконання положень зазначеного Закону 01 жовтня 2002 року Президент України підписав Указ про утворення Вищого а. суду України.     Далі процес створення а. судів продовжився підписанням Президентом України Указу від 16 листопада 2004 року № 1417/2004 «Про утворення місцевих та апеляційних а. судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів», відповідно до якого в Україні створено 7 апеляційних (66 суддів) та 27 окружних (215 суддів) а. судів. Таким чином, система а. судів створювалась, починаючи з вищих ланок.     Слід зауважити, що важливим етапом становлення а.ї юстиції стало прийняття 06 липня 2005 року КАСУ, який набрав чинності з 1 вересня 2005 року.

Положенням, що має засадниче значення для функціонування а.ї юстиції, є наведене в КАС визначення справ а.ї юрисдикції, для розгляду яких, власне кажучи, створені а. суди. Зокрема, згідно з п. 1 ст. 3 КАС справа а.ї юрисдикції (а. справа) – це переданий на вирішення а. суду публічно-правовий спір, в якому бодай однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

На жаль, наведене положення недвозначно свідчить про незавершеність концептуального опрацювання предметної сфери діяльності а. судів. Досить звернути увагу на те, що явно впадає в очі.

По-перше, в цьому разі застосовується не властивий для вітчизняної нормативно-правової системи та занадто широкий за змістом термін "публічно-правовий спір", що вимагало від розробників КАС його значно більшої конкретизації з метою недопущення можливого неоднозначного розуміння. Тим більше що термін "публічно-правовий спір" використовується в КАС поряд зі словосполученням "спори з приводу публічно-правових відносин" (ч. 2 ст. 48 КАС), однак жодних ознак таких правовідносин та їх специфіки в кодексі не наводиться.

По-друге, виходячи з унормованого КАС поняття "справи а.ї юрисдикції" постає несподіване запитання: чи вичерпується обсяг компетенції (повноважень) а. судів положеннями тільки цього кодексу?

Адже, всупереч припису ст. 1 КАС: "Кодекс а. судочинства України визначає повноваження а. судів щодо розгляду справ а.ї юрисдикції...", ч. 2 ст. 4 КАС вказує, що "юрисдикція а. судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення" (курсив авт.). Зрозуміло, що "всі публічно-правові спори" – це набагато ширше коло таких спорів, ніж ті, в яких однією зі сторін є обов'язково: орган виконавчої влади; орган місцевого самоврядування; їхня посадова чи службова особа; інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції, що прямо передбачено вищезгаданим визначенням "справи а.ї юрисдикції" (п. 1 ст. 3 КАС).

Отже, справжня компетенція а. судів значно виходить за межі як призначення цього кодексу (ст. 1 КАС), так і завдань а. судочинства, задекларованого у ч. 1 ст. 2 КАС.

По-третє, спираючись на поняття "справи а.ї юрисдикції", що розглядається, неможливо однозначно відповісти на принципове запитання: чи можуть розглядатися за правилами КАС публічно-правові спори, в яких однією зі сторін виступає не "орган виконавчої влади" або його "посадова чи службова особа", а будь-який інший "орган державної влади" або, відповідно його "посадова чи службова особа"?

Адже, на противагу згаданому визначенню, в ч. 1 ст. 2 і в п. 7 ст. 3 КАС до кола обов'язкових учасників публічно-правових спорів віднесено, замість "органу виконавчої влади", саме "орган державної влади" та його "посадова чи службова особа"

Така колізійність неодмінно заводить у безвихідь у пошуках можливостей оскарження до а. суду, наприклад, рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури, їхніх посадових чи службових осіб або ж рішень загальних судів про накладення а. стягнень.

По-четверте, в аналізованому понятті "справи а.ї юрисдикції" цілком недоречно зафіксована така ознака суб'єкта владних повноважень, як здійснення ним владних "управлінських функцій". Суперечливість тут полягає насамперед у тому, що ані в КУ, ані в інших актах законодавства не сформовано легальних підстав для загальновживаного тлумачення терміна "управлінські функції". Немає також й унормованого поняття "державне управління" (або "публічне управління").

Більше того, важливо нагадати, що в сучасному законодавстві поряд із терміном "державне управління" широко вживається термін "державне регулювання", яким часто охоплюються функції, котрі в інших випадках віднесені до функцій державного управління. Проте в окремих законах функції державного управління відокремлені від функцій державного регулювання (наприклад, у ЗУ "Про телекомунікації") і цими функціями відповідно наділені різні органи, хоча всі вони належать до системи органів виконавчої влади.

Усе це, природно, унеможливлює чітке встановлення кола суб'єктів владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність яких може оскаржуватися за правилами КАС. Зовсім не випадково низкою статей КАС його дія поширюється на справи, предмет яких жодним чином не пов'язаний із виконанням відповідними суб'єктами власне "управлінських функцій". Це, наприклад, спори щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму (п. 5 ч. 1 ст. 17); справи за позовами щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України (ст. 180); справи, пов'язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби (ст. 181); справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії (ч. 3 ст. 19) і деякі інші.

Невизначеність у тлумаченні "управлінських функцій" серйозно перешкоджає також належному розмежуванню компетенції між адміністративними й господарськими судами. Зокрема, залишаються спірними питання щодо віднесення до компетенції а. судів спорів між суб'єктами господарювання та податковими органами. Адже останні під час стягування загальнообов'язкових податків і зборів та притягнення платників податків до відповідальності, яка за всіма ознаками є а.ю, аж ніяк не реалізують "управлінські функції". Разом з тим податкові органи, безперечно, виконують загальнодержавну (публічну) функцію контролю за процесом сплати податків. При цьому вони можуть порушувати суб'єктивні права суб'єктів господарювання, а також норми податкового, фінансового чи а. законодавства, що, відповідно, може призвести до виникнення публічно-правового спору, який мав би розглядатись адміністративним судом, хоча цей спір формально не є наслідком здійснення суб'єктом владних повноважень "управлінських функцій".

І, нарешті, ще одне свідчення концептуальних прорахунків у визначенні "справи а.ї юрисдикції". Сама спроба виокремити серед публічно-правових спорів ті, що підпадають під дію норм а. права через ознаку "управлінських функцій" суб'єкта владних повноважень, означає, що КАС створено під тягарем старої, сформованої і пануючої в колишній радянській науці, доктрини галузі а. права.

Ключовою рисою цієї доктрини була абсолютизація (тобто надмірне перебільшення значення) управлінської природи а. права, внаслідок чого в науці і практиці дотепер переважає сприйняття цієї галузі винятково як "управлінського права". Згідно з попередньою доктриною майже всі зв'язки і відносини, котрі регулюються адміністративним правом, цілком безпідставно оголошувались "управлінням" чи "сферою управління". Отже, головна помилка старої наукової традиції полягала в тому, що у сфері а.-правового регулювання поняття "управління" стало, умовно кажучи, "безрозмірним", цілком невизначеним.

Проте сучасною наукою, зокрема кібернетикою та циклом соціально-управлінських наук, уже давно доведено, що управління (публічне загалом і державне зокрема) – це самостійне явище зі своїм особливим змістом. А саме, це владно-організуючий вплив на спільну діяльність людей для досягнення певної загальної мети. Виходячи з такого розуміння, категорія "управління" має суворо визначений зміст і аж ніяк не вичерпує всіх дій, що вчиняють органи публічної адміністрації.

Сама по собі участь цих органів у відносинах з приводу реалізації, скажімо, різноманітних суб'єктивних прав громадян (наприклад, видача громадянину акта приватизації земельної ділянки) чи застосування засобів а. примусу (наприклад, зняття номерного знака з автомобіля) зовсім не означає, що ці відносини є виявом "управління" чи "сфери управління". Зокрема, серед усієї сукупності відносин, що регулюються нормами а. права і, відповідно, породжують публічно-правові спори з участю органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, абсолютно впевнено не можна віднести до "управлінських" щонайменше три такі групи а.-правових відносин:

1) щодо підготовки і прийняття різного роду індивідуальних рішень стосовно реалізації численних суб'єктивних прав приватних (фізичних і юридичних) осіб, а також щодо реагування на різноманітні інші звернення приватних осіб, включаючи розгляд в а.му порядку їхніх скарг;

2) щодо забезпечення умов для належного виконання приватними особами як покладених на них законом загальних обов'язків (наприклад, у зв'язку зі справлянням податків), так і конкретних зобов'язуючих рішень органів публічної адміністрації;

3) щодо застосування заходів а. примусу (які не зводяться, як відомо, тільки до накладення а. стягнень згідно з Кодексом України про а. правопорушення).

Проте звичка зводити сферу дії норм а. права до "управління" настільки міцна, що сприймається майже як аксіома, чого не змогли, на жаль, уникнути й розробники КАС.

Зокрема, завдяки застосуванню такої ознаки суб'єкта владних повноважень, як здійснення ним "управлінських функцій", вони тим самим фактично відсікли величезний масив а.-правових спорів, що виникають під час здійснення саме "неуправлінських" функцій. Адже, за буквальним тлумаченням КАС, усі спори, що породжуються переліченими вище трьома групами неуправлінських відносин з участю суб'єктів владних повноважень, не потрапляють під юрисдикцію а. судів – через те, що не пов'язані зі здійсненням "управлінських функцій". Хоча насправді всі подібні відносини регулюються саме адміністративним правом і тому мають визнаватися справами а.ї юрисдикції.