Юрисдикція органів місцевого самоврядування у сфері державного регулювання земельних відносин в Україні

У Європейські хартії про місцеве самоврядування та Всесвітній де­кларації місцевого самоврядування під поняттям "місцеве самовря­дування" розуміється гарантоване державою право та реальна здат­ність органів місцевого самоврядування регламентувати частину міс­цевих справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відпо­відальність і в інтересах місцевого населення. Основними формами його здійснення визнаються ради, їхні виконавчі органи, збори гро­мадян, референдуми та інші форми безпосередньої демократії.

Юридична природа місцевого самоврядування визначається у ст. 7 та 140 Конституції України, норми яких гарантують жителям села чи сільської громади сіл, селища міста право самостійно вирішувати пи­тання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Реалізація принципу гарантованості місцевого самоврядування у сфері державного регулювання земельних відносин дозволить забез­печити самостійність і незалежність у вирішенні всіх питань щодо землі, захищати інтереси територіальних громад від свавілля та адмі­ністративного тиску органів державної виконавчої влади у здійсненні прав власника на землю від імені українського народу відповідно до ст. 13 Конституції України.

У конституційному механізмі державного регулювання земельних відносин органи місцевого самоврядування характеризуються складним правовим статусом: вони є представницьким конституційним органом місцевої влади із власною компетенцією; законом наділяються делего­ваними повноваженнями державної виконавчої влади; є суб'єктом здій­снення прав власника на землю від імені українського народу.

Перша властивість правового становища сільських, селищних, місь­ких рад характеризує їх як органи публічної влади територіальної гро­мади, оскільки за Конституцією України народ здійснює владу через органи місцевого самоврядування, які обираються шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування громадян. У здійс­ненні прав власника на землю від імені українського народу представ­ницька влада місцевого самоврядування виражає волю всіх громадян і жителів територіальної громади щодо володіння, користування і роз­порядження землею на рівні окремо взятої територіальної громади.

Водночас ст. 143 Конституції України передбачає, що органам міс­цевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повнова­ження органів виконавчої влади. Ця норма Основного закону держа­ви дозволяє останнім делегувати сільським, селищним, міським радам окремі повноваження щодо реалізації окремих функцій з державного регулювання земельних відносин на тій чи іншій території. Поєднан­ня самоврядних і делегованих органами виконавчої влади повнова­жень визначають межі здійснення влади від імені українського наро­ду та повноваження в регулюванні земельних відносин на території громади. При цьому реалізація правомочностей власника землі від імені українського народу має розглядатися як самостійна функція цих органів місцевого самоврядування серед інших функцій держав­ного регулювання земельних відносин.

Самоврядування поширюється на всю територію громади, а також на всіх фізичних і юридичних осіб села, селища, міста. При цьому те­риторію самоврядної адміністративно-територіальної одиниці станов­лять землі населеного пункту (кількох населених пунктів, об'єднаних спільною територією) та прилеглі до них землі загального користуван­ня, призначені для розвитку населеного пункту, рекреаційні зони й інші землі незалежно від цільового призначення і форм власності. Здійснюючи регулювання земельних відносин, органи місцевого са­моврядування мають забезпечувати економічні, соціальні, правові та інші інтереси громадян, пов'язані з використанням землі в межах пе­вної території, що історично сформувалась і юридично належить до тієї чи іншої громади.

Здійснення органами місцевого самоврядування прав власника на землю від імені українського народу спрямоване на забезпечення ре­алізації права власності українського народу на землю з метою задо­волення національних інтересів, а також на створення рівних умов доступу до землі всім громадянам і юридичним особам України на те­риторії громади. Водночас згідно зі ст. 13 Основного закону держави сільські, селищні, міські ради мають здійснювати права власника на - землю не від імені держави, а від імені українського народу.

За Законом "Про місцеве самоврядування" сільські, селищні, міські ради на своїх сесіях приймають рішення про регулювання земельних відносин, про встановлення податку на землю. Тому регулювання зе­мельних відносин передбачає видання ними таких актів "застосуван­ня права", як рішення, ухвали, розпорядження, а вся їхня діяльність у цій сфері є ні чим іншим, як правозастосовчою діяльністю. Прийняті органами місцевого самоврядування нормативні акти мають регуля­тивний характер. У сучасних умовах органи місцевого самовряду­вання розробляють і приймають принаймні два основних види регу­ляторних актів - це Статут територіальної громади, а також положен­ня чи правила, в яких вирішуються питання щодо використання зем­лі в межах громади, здійснення прав на землю тощо.

Основні функції й повноваження органів місцевого самоврядуван­ня у сфері державного регулювання земельних відносин визначають­ся Конституцією України та законами. Так, наприклад, у Перехідних положеннях до чинного ЗК України повноваження органів місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин поширю­ються лише на землі в межах села, селища, міста з перспективою по­дальшого звуження кола цих повноважень до земельних ділянок ко­мунальної власності після проведення розмежування земель між дер­жавою і територіальними громадами. Для порівняння в попередньому ЗК України було передбачено, що повноваження сільських, селищних, міських рад у сфері земельних відносин діяли на всій території ради як адміністративно-територіальної одиниці.

У Конституції України лише в ст. 142 йдеться про землю територіа­льної громади, в якій матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування, крім інших об'єктів, визнається земля, що є у влас­ності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а та­кож об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Оскільки в Конституції України вся земля оголошена об'єктом пра­ва власності українського народу, а права власника мають здійсню­вати від імені українського народу органи місцевого самоврядування, то із цих норм Конституції України можна зробити висновок, що в межах територіальної громади вся земля є власністю українського народу і може використовуватися на різних правових титулах, перед­бачених законом.

Виходячи із цього, можна стверджувати, що юрисдикція органів місцевого самоврядування з питань регулювання земельних відносин має поширюватися на всю територію громади як у межах населених пунктів, так і поза їхніми межами незалежно від категорії земель, а також від того, у чиєму користуванні чи у власності перебувають зе­мельні ділянки. Така особливість правового режиму землі як об'єкта права власності українського народу в межах територіальної громади зумовлює специфіку реалізації органами місцевого самоврядування правомочностей власника землі, дозволяє врегулювати складні пи­тання взаємовідносин з органами державної влади, землевласниками і землекористувачами, ефективно вирішувати соціально-економічні та інші питання місцевого і регіонального самоврядування.

Органи місцевого самоврядування не можуть забезпечити регулю­вання земельних відносин, не маючи чітко визначених меж територі­альної громади, оскільки сфера впливу органів місцевого самовряду­вання поширюється виключно на територію громади. Установлення на місцевості зовнішніх меж землі як території, що належить до тієї чи іншої громади, є одним з юридичних чинників, які визначають правові рамки, в яких органи місцевого самоврядування мають здій­снювати від імені українського народу права власника на землю та регулювати земельні відносини.

Виходячи із змісту норми ст. 13 Конституції України, та чи інша міська, сільська, селищна ради не можуть заборонити громадянам чи юридичним особам з інших територіальних громад або адміністрати­вно-територіальних одиниць набувати і реалізовувати црава на земе­льну ділянку на своїй території, оскільки це порушуватиме право вла­сності українського народу на землю, з огляду на рівність усі грома­дяни України є рівними у своїх правах незалежно від того, де вони фактично проживають. Водночас закріплене в ЗК України суб'єк­тивне право комунальної власності дозволяє місцевим радам прийма­ти неконституційні рішення, які обмежують право доступу громадян України, юридичних осіб до реалізації прав на землю.

Здійснюючи державне регулювання земельних відносин, органи місцевого самоврядування можуть визначати кількісний та якісний склад земель територіальної громади, розробляти перспективи і стра­тегію соціально-економічного розвитку територій на основі територіа­льного планування, прогнозувати доходи місцевого бюджету, контро­лювати використання землі, забезпечувати охорону довкілля, викори­стання природних ресурсів.

Здійснення органами місцевого самоврядування права регулятивно­го впливу на суб'єктів земельних правовідносин має бути спрямовано на забезпечення цими органами ефективного, екологічного, раціональ­ного використання території громади, використання особливості землі як просторового операційного базису для місць розселення і виробни­чої діяльності людей, головного засобу виробництва в сільському і лісо­вому господарстві, об'єкта природного середовища, одержання надхо­джень до місцевих і державного бюджету, вирішення інших соціально- економічних питань в інтересах громади і народу України.

Регулюючи земельні відносини, органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати використання земель на ринкових засадах, створювати умови для збалансованого розвитку територій населених пунктів, а також прилеглих територій перспективного розвитку міст, селищ, сіл, створювати земельно-правові гарантії для залучення інвес­тицій в освоєння земельних ділянок фізичними і юридичними особами.

Юрисдикція органів місцевого самоврядування у сфері державно­го регулювання земельних відносин передбачає реалізацію таких фу­нкцій і повноважень, як забезпечення ведення державного земельно­го кадастру, проведення землеустрою, планування і забудови земель громади, установлення відповідно до законів єдиних для всіх суб'єк­тів земельних правовідносин правил використання земель територіа­льної громади, а також формування місцевого і державного бюджетів за рахунок надходжень від плати за землю, земельної ренти, від про­дажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, від функціонування вторинного ринку землі.

Регулятивна діяльність органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин передбачає для сільських, селищних і міських рад можливість розпорядження землями в межах територіальної громади. Наприклад, у Перехідних Положеннях до ЗК України передбачено, що до проведення розмежування земель між державою і територіальни­ми громадами право розпорядження землею за межами населених пунктів здійснюють органи державної влади, у межах населених пун­ктів - сільські, селищні, міські ради. Закріпивши за органами держа­вної влади право розпорядження землею за межами населених пунк­тів і відмовившись від такого поняття, як "територія відповідної ра­ди" ВР України тим самим позбавила органи місцевого самовряду­вання можливості реалізувати правомочності використання і розпо­рядження землею від імені українського народу на території ради, обмежила можливості розвитку вказаних територій за рахунок над­ходжень від використання землі.

Здійснення розпорядження землею передбачає перш за все факти­чне визначення правового режиму землі як об'єкта права власності українського народу в межах тієї чи іншої територіальної громади на основі закріпленого в законодавстві України складу земель, що мо жуть бути в межах села, селища, міста. Оскільки в ЗК України відсут­ня така категорія земель, як землі населених пунктів, то це означає, що в межах територіальної громади можуть бути всі категорії земель, передбачені в названому кодексі. У цьому зв'язку органи місцевого самоврядування, здійснюючи розпорядження землею від імені украї­нського народу, зобов'язані визначати категорії земель територіальної громади чи адміністративно-територіальної одиниці відповідно до ці­льового призначення земельних ділянок для ведення державного зе­мельного кадастру. Водночас по окремих земельних ділянках відпові­дно до планувальної документації сільські, селищні, міські ради мають визначати функціональне використання землі.

Правомочність розпорядження землею від імені українського наро­ду не є абсолютною, а має здійснюватися з урахуванням передбаче­них у чинному законодавстві обмежень, пов'язаних з об'єктним і су­б'єктним складом і змістом земельних правовідносин, процесуальним порядком розпорядження землею. Право розпорядження поширюєть­ся на ті землі, якими володіють органи місцевого самоврядування від імені українського народу. Враховуючи склад цих земель, органи міс­цевого самоврядування від імені народу України можуть приймати рішення про їхнє ефективне, раціональне використання шляхом на­дання громадянам і юридичним особам земельних ділянок у користу­вання, передачі у власність, продажу суб'єктам підприємницької дія­льності, переведення тих чи інших земель до резерву чи запасу тощо.

Тому органи місцевого самоврядування визначають склад земель територіальної громади, розробляють і затверджують планувальну і землевпорядну документацію, надають земельні ділянки в користу­вання, приймають рішення про приватизацію земельних ділянок громадянами України та продаж земель юридичним особам, мо­жуть ініціювати примусове припинення права власності чи права користування земельними ділянками з підстав і порядку, передба­ченому законом, вилучати (викупляти) земельні ділянки з мотивів суспільної необхідності.

РОЗДІЛ 11 Функції державного регулювання земельних відносин в україні

Планування територій: поняття, правові форми, види, порядок здійснення та юридичне значення

Планування тери­торій як об'єкта зе­мельно-правового ре­гулювання є однією з основних функцій державного регулю­вання земельних від­носин. Земельно-правова природа планування території, організаційно-правові форми, порядок здійснення та його юридична природа визначені в ЗК Украї­ни, Законах України "Про основи містобудування" від 16 листопада 1992 р., "Про планування і забудову територій" від 20 квітня 2000 р., "Про Генеральну схему території України" від 7 лютого 2002 р. та ін­шими нормативно-правовими актами.

Планування територій як функція регулювання земельних право­відносин - це врегульована нормами права діяльність органів держа­вної влади та місцевого самоврядування, яка полягає в розробці, за­твердженні та впровадженні містобудівної документації, відповідно до якої здійснюється забудова та інше використання територій насе­лених пунктів і прилеглих до них територій. При цьому територія роз­глядається як частина земної поверхні у визначених межах із власти­вими їй географічним положенням, природними та створеними дія­льністю людей умовами і ресурсами, а також повітряним простором і розташованими під нею надрами. Із зазначеного випливає, що до сфери регулювання територіального планування входить земля як те­риторіальний базис.

У земельному праві України планування територій розглядається через призму суспільних відносин, які регулюються нормами земель­ного, містобудівного та іншого законодавства України.

Суб'єктами таких правовідносин виступають, по-перше, органи державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, місцеві державні ад­міністрації) й органи місцевого самоврядування; по-друге, громадяни та інші фізичні особи; по-третє, юридичні особи. Об'єктом територіа­льного планування є земля в межах території України, землі окремих категорій, населених пунктів, які мають використовуватися як прос­торовий операційний базис для місць розселення людей, здійснення виробничо-господарської діяльності, а також задоволення інших жит­тєвих потреб людини. Зміст правовідносин у сфері планування тери­торій становлять права й обов'язки органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо розробки і прийняття планувальної документації, право громадян та їхніх об'єднань брати участь у здійс­нені планування, зобов'язання фізичних і юридичних осіб дотримува­тися вимог містобудівної документації та ін. Отже, суспільні відносини у сфері планування територій мають комплексний характер, оскільки поєднують у собі елементи управлінської діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування з державним регулюванням земе­льних відносин на місцевому, регіональному і національному рівнях.

Планування територій як функція державного регулювання земе­льних відносин перебуває в безпосередньому зв'язку з веденням дер­жавного земельного кадастру та містобудівного кадастру, оскільки здійснювати планування можливо лише за наявності інформації про кількісний, якісний стан землі, про правовий режим земель і земель­них ділянок.

Організаційно-правовими формами планування територій висту­пають територіально-планувальні документи, а саме різновиди місто­будівної документації.

Відповідно до законодавства планування територій в Україні здійс­нюється на національному, регіональному та місцевому рівнях. Зокре­ма, на загальнодержавному рівні планування територій здійснюється шляхом розробки, прийняття та реалізації Генеральної схеми території України, якою передбачається раціональне використання території нашої держави, створення і підтримання повноцінного життєвого се­редовища, охорона навколишнього природного середовища, здоров'я населення, визначення державних пріоритетів розвитку систем розсе­лення, промислової, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури. Генеральна схема розробляється України. Крім того, за рішенням КМ Укршни Ілоясугь розроблятиоі" «сейй планування окремих частин території України - кількох облас­тей, узбережжя Чорного та Азовського морів, міжнародних транспорт­них коридорів, прикордонних територій тощо.

Відповідно до Указу Президента України від 13 травня 1997 р. "Про пріоритетні завдання у сфері містобудування" і постанови КМ України від 19 вересня 1997 р. "Про розроблення проекту Генеральної схеми планування території України" в Україні розроблено Генеральну схему території України на період до 2020 р., затверджену ВР Украї­ни 7 лютого 2002 р.

Головна мета Генеральної схеми - установлення державних пріори­тетів щодо раціональних, виді в .і. режимів використання території України з урахуванням її соціально-економічних потреб, екологічних >збмсжшнггтзеі5урсн^^ , регіональна "вщміШбстей^" У Генеральній схемі викладено передумови, які сприяють використанню території нашої держави, а саме: природнокліматичні умови, сприят­ливі для життєдіяльності людини, значні запаси різноманітних міне­ральних ресурсів, якісний стан земельних угідь. Поряд із цим визна­чено проблеми, які ускладнюють використання території України й окремих міст, зокрема: деформована структура господарського ком­плексу, наявність територій з надзвичайно порушеною екологічною рівновагою, ареалів потенційної загрози життю і здоров'ю населення і територій з несприятливими геологічними процесами. Враховуючи важливе значення екологічного чинника, у Генеральній схемі викори­стана "Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки", яка була затверджена За­коном України від 21 вересня 2000 р.

Генеральна схема планування території України складається із тек­стових і графічних матеріалів, у яких проводиться аналіз стану вико­ристання території України, визначаються основні напрямки її вико­ристання, а також викладається механізм реалізації схеми. Реалізація нині чинної Генеральної схеми розрахована на два етапи. На першо­му етапі (2002-2010) передбачається: удосконалення законодавчого, наукового, інформаційного забезпечення планування територій на загальнодержавному рівні; налагодження моніторингу реалізації Ге­неральної схеми; здійснення першочергових заходів щодо планування територій, які забезпечуватимуть досягнення найбільшого економіч­ного, соціального та екологічного ефекту. На другому етапі (2011- 2020) передбачається проведення решти заходів у сфері планування території України, які випливатимуть з Генеральної схеми. Забезпе­чення реалізації Генеральної схеми покладається на КМ України і центральний орган виконавчої влади з питань регіонального розвитку та будівництва України.

Планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розробки, затвердження та реалізації ВР АР Крим, обласними та ра­йонними радами схем планування територій АР Крим, відповідних областей і районів, регулювання використання їхніх територій, ухва­лення та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації відповідно до закону. У схемах планування територій на регіональному рівні визначаються заходи реалізації державної полі­тики і враховуються державні інтереси під час планування цих тери­торій, їхні історичні, економічні, екологічні, географічні й демографі­чні особливості, етнічні та культурні традиції.

Планування територій на місцевому рівні забезпечується шляхом розробки, затвердження і реалізації відповідними місцевими радами та їхніми виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої міс­тобудівної документації, а саме детального плану території, плану че­рвоних ліній, проекту забудови території тощо.

На місцевому рівні основною організаційно-правовою формою планування території є Генеральний план населеного пункту, яким визначаються основні параметри його розвитку, а саме: потреби в територіях для забудови та іншого використання; потреба у зміні меж населеного пункту, черговість і пріоритетність забудови та іншого ви­користання територій; межі функціональних зон, пріоритетні й допу­стимі види використання та забудови територій; планувальна струк­тура та просторова композиція забудови населеного пункту; загаль­ний стан довкілля населеного пункту, основні фактори його форму­вання, містобудівні заходи щодо поліпшення екологічного і санітарно-гігієнічного стану; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їхнього використання тощо. Надзвичайно важливе значення генеральних планів населених пунктів як організаційно-правової форми планування територій під­тверджується тим, що на їхній основі сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи в межах повноважень, визначених законом, а також Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в разі делегування їм таких повноважень відповідними радами здійснюють заходи, які мають безпосереднє відношення до регулювання земельних правовідносин.

Зокрема, йдеться про підготовку обґрунтованих пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів, вихідних даних для розроблення планів земельно-господарського устрою території насе­леного пункту та іншої землевпорядної документації, вирішення пи­тань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи в користу­вання земельних ділянок, надання дозволу на будівництво об'єктів містобудування, організацію розроблення та затвердження місцевих правил забудови, детальних планів території, планів червоних ліній, іншої містобудівної документації та проектів, установлення на відпо­відних територіях режиму використання земель, передбачених для містобудівних потреб, а також проведення грошової оцінки земель.