Вопросы к разделу 2

1. Что понимается под экономической ответственностью в области природопользования и охраны окружающей среды?

2. В чем заключается экономическое содержание ущерба от загрязнения окружающей среды?

3. Каковы основные цели определения экономического ущерба от загрязнения окружаю­щей среды?

4. Как осуществляется укрупненная оценка экономического ущерба от загрязнения водных объектов, атмосферного воздуха, земель?

5. В каких законодательных актах содержатся правовые нормы о возмещении вреда (ущерба) природным ресурсам и окружающей среде?

6. На основании каких документов определяется размер вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, подлежащего возмещению?

7. Что является формой гражданско-правовой ответственности за ущерб (вред, убытки), нанесенный загрязнением окружающей среде?

8. При каких обстоятельствах определяют и вносят компенсационные платежи за уничтожение или изъятие из целевого использования компонентов природной среды?

9. Каков порядок возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства при изъятии сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд?

10. Что является законодательной основой для взимания штрафов за правонарушения в области природопользования и охраны окружающей среды?

Раздел 3. Налоги и платежи в области природопользования

3.1. Экономическое значение налогов и платежей в области природопользования и охраны окружающей среды

В настоящее время в России сложилась весьма неоднородная совокупность финансовых обязательств природопользователей перед государством в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, включая налоги и платежи в области недропользования, использования земельных, водных, лесных ресурсов, ресурсов животного мира, а также использования окружающей среды для выбросов, сбросов, размещения различных отходов, которые существенно различаются по значимости и тенденциям развития.

В целом наблюдается тенденция повышения экономической значимости природно-ресурсных платежей. Как показывает сопоставление данных о суммах природно-ресурсных платежей и общих доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, за последние годы доля природно-ресурсных платежей в этих доходах увеличилась при неизменной и очень низкой доле экологических платежей (табл. 2).

Таблица 2

Динамика природно-ресурсных и экологических платежей в структуре доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 1998–2001 гг. (по данным [25])

	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	Увеличение в 2001 г. по сравнению с 1998 г., раз
Доходы консолидированного бюджета, млрд руб.	686,8	1213,6	2097,7	2683,7	3,9
В том числе: – платежи за пользование природными ресурсами, млрд руб. –% к доходам консолидированного бюджета – платежи за загрязнение окружающей среды, млрд руб. –% к доходам консолидированного бюджета	22,7 3,3 1,9 0,3	45,3 3,7 3,5 0,3	77,6 3,7 5,9 0,3	135,7 5,1 7,5 0,3	6,0 – 3,9 –

В структуре природно-ресурсных платежей преобладают платежи за пользование недрами (в 1998–2001 гг. более 80%) при существенно мень­шей доле платы за землю (около 15%). Платежи за пользование водными объектами и лесными фондами в целом по России практически не имеют экономического значения с точки зрения формирования бюджета, и их доля в общей сумме природно-ресурсных платежей составляет соответственно 2% и 1%.

Основная сумма платежей за использование природных ресурсов (более 90%) перечисляется промышленными предприятиями, из них 3/4 приходится на предприятия топливной промышленности, которая выделяется высокими темпами роста ресурсных платежей. В электроэнергетике, черной металлургии, химической и нефтехимической, лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности эти платежи также опережают темпы роста объемов промышленной продукции, хотя и незначительно влияют на отраслевую структуру ресурсных платежей. В остальных отраслях увеличение их суммы было несущественно или отставало от показателей объема выпуска продукции в фактических ценах.

Отраслевые различия в тенденциях изменения объема природно-ре­сурсных платежей определяют существенные различия и в динамике значимости этих платежей при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации. Почти в половине субъектов Федерации удельный вес природно-ресурсных платежей не превышает 2–3% от общего объема доходов, причем во многих регионах этот удельный вес за 1998–2001 гг. снижался (табл. 3). Это наиболее характерно для центральных и южных районов. Вместе с тем, при сохранении в целом низкого уровня природно-ресурсных платежей наблюдалась значительная региональная дифференциация сумм их поступления, что обусловлено в первую очередь очевидными различиями в обеспеченности регионов природными ресурсами, и в меньшей степени установлением региональными властями конкретных ставок этих платежей на различных уровнях в пределах интервалов, регламентированных федеральными нормативными документами.

Сопоставление региональных данных показывает тенденцию заметного увеличения значимости природно-ресурсных платежей на направлению из центральных и южных районов на север и восток, где наиболее выражена ресурсная составляющая экономики, с достижением максимального уровня в нефтедобывающих районах Западной Сибири. Из общей суммы ресурсных платежей в целом по России 2/3 приходится на Тюменскую область.

Таблица 3

Динамика удельного веса природно-ресурсных платежей в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации в 1998–2001 гг. (по данным [25]),% от общего объема доходов

Субъекты Российской Федерации	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.
Центральный федеральный округ
Белгородская область	4,4	5,3	4,9	5,3
Брянская область	2,9	2,6	1,8	2,1
Владимирская область	2,7	3,0	2,6	2,9
Воронежская область	2,0	3,0	2,1	3,8
Ивановская область	1,8	2,2	1,9	1,7
Калужская область	2,2	2,5	1,6	2,1
Костромская область	3,0	5,4	5,1	4,9
Курская область	3,0	3,5	3,6	4,7
Липецкая область	3,4	3,0	1,9	3,0
Московская область	3,5	3,4	3,2	2,5
Орловская область	1,8	1,8	1,2	1,4
Рязанская область	2,7	2,4	2,3	3,3
Смоленская область	3,9	3,5	3,3	3,4
Тамбовская область	2,8	3,1	2,0	2,0
Тверская область	3,0	3,1	2,2	3,4
Тульская область	4,5	3,7	3,3	3,9
Ярославская область	2,0	2,5	2,2	3,0
г. Москва	0,4	0,3	0,2	0,2
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия	5,4	6,0	5,4	5,5
Республика Коми	5,0	8,3	8,6	19,5
Архангельская область	7,7	9,8	10,1	13,5
в т.ч. Ненецкий АО	16,0	31,9	24,0	44,0
Вологодская область	3,5	2,2	2,0	2,2
Калининградская область	3,9	4,7	5,5	4,4
Ленинградская область	3,5	2,8	2,3	2,5
Мурманская область	1,8	2,3	1,8	5,2
Новгородская область	2,3	2,7	2,1	2,1
Псковская область	3,2	3,3	2,4	2,2
г. Санкт-Петербург	0,4	0,6	0,7	0,5
Южный федеральный округ
Республика Адыгея	1,2	1,5	1,9	1,5
Республика Дагестан	1,1	1,2	1,1	1,0
Республика Ингушетия	0,4	2,6	1,1	1,1
Кабардино-Балкарская Республика	0,7	0,9	1,0	0,6
Республика Калмыкия	1,7	6,9	8,9	3,6
Карачаево-Черкесская Республика	1,4	1,1	1,6	1,7
Республика Северная Осетия	1,5	1,3	0,9	1,4
Чеченская Республика	н/д	н/д	3,2	н/д
Краснодарский край	2,8	3,3	3,3	3,9
Ставропольский край	4,2	4,5	3,1	3,4
Астраханская область	4,9	4,4	4,2	5,7
Волгоградская область	5,4	6,8	6,4	7,5
Ростовская область	1,3	2,5	1,7	2,4
Приволжский федеральный округ
Республика Башкортостан	3,3	4,8	6,9	6,7
Республика Марий Эл	2,4	1,5	1,3	1,2
Республика Мордовия	1,9	1,5	0,8	1,1
Республика Татарстан	5,4	5,9	8,7	15,3
Удмуртская Республика	6,6	10,2	9,3	15,8
Чувашская Республика	1,3	1,1	1,0	0,9
Кировская область	3,2	3,2	2,4	2,6
Нижегородская область	1,5	1,7	1,5	1,7
Оренбургская область	6,8	10,1	13,5	16,7
Пензенская область	2,8	2,7	2,4	2,2
Пермская область	6,0	7,3	7,0	6,3
Самарская область	2,9	4,5	4,7	5,1
Саратовская область	3,4	3,6	3,6	3,5
Ульяновская область	2,7	2,9	4,4	3,3
Уральский федеральный округ
Курганская область	1,9	2,1	1,9	1,7
Свердловская область	3,6	5,1	2,8	2,7
Тюменская область	18,4	18,8	18,6	26,1
в т.ч. Ханты-Мансийский АО	12,5	15,0	14,4	19,8
Ямало-Ненецкий АО	21,8	19,4	18,9	31,9
Челябинская область	4,5	4,2	3,5	4,3
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай	1,0	1,7	0,9	0,7
Республика Бурятия	3,0	3,3	3,2	2,3
Республика Тува	1,1	1,3	1,0	1,0
Республика Хакасия	4,0	3,5	3,3	6,4
Алтайский край	2,4	2,6	1,5	2,3
Красноярский край	6,3	8,2	7,3	9,1
в т.ч. Таймырский АО	13,5	23,1	16,5	36,3
Эвенкийский АО	4,1	1,1	1,4	4,7
Иркутская область	5,6	4,0	3,5	3,3
Кемеровская область	4,7	5,2	4,8	4,7
Новосибирская область	2,5	2,7	1,9	1,8
Омская область	2,4	3,5	2,3	2,3
Томская область	4,8	7,3	16,0	16,9
Читинская область	4,6	3,0	4,1	4,8
Дальневосточный федеральный округ
Республика Саха (Якутия)	14,6	12,8	10,1	12,6
Приморский край	1,6	1,4	2,0	3,1
Хабаровский край	5,0	2,5	2,6	2,0
Амурская область	2,1	3,0	2,9	2,3
Камчатская область	0,8	1,3	1,0	1,4
Магаданская область	4,9	6,1	4,5	4,1
Сахалинская область	6,9	4,5	5,7	7,6
Еврейская АО	1,3	1,3	0,8	0,6
Чукотский АО	1,9	1,4	2,0	1,1

Из общей совокупности природно-ресурсных платежей для формирования федерального бюджета реальное экономическое значение имеют только платежи за добычу углеводородного сырья. Вместе с тем, например, в нефтедобывающей промышленности относительные показатели платы за пользование недрами в 1998–2001 гг. отставали от уровня рентабельности продукции и были несопоставимы с реальным рентным доходом от добычи углеводородного сырья. Это относится, хотя и в меньшей степени, также и к производствам, связанным с добычей рудного сырья.

Наряду с вопросами повышения обоснованности ресурсных платежей самостоятельное значение имели аспекты их распределения по уровням бюджетной системы.

Фактическое распределение сумм ресурсных платежей в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации между бюджетами разных уровней вплоть до 2001 г. характеризовалось абсолютным преоблада­нием бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов при явно недостаточной доле федерального бюджета (например, при добыче углеводородного сырья – 40%, других полезных ископаемых – 25%). В связи с этим возникла необходимость пересмотра пропорций в распределении ресурсных платежей с внесением соответствующих изменений в природно-ресурсное законодательство, и прежде всего в Закон «О недрах», упорядочение статуса всех ресурсных платежей и обеспечение обоснованности их величины на основе рентных подходов. Это тем более важно, что Налоговый кодекс Российской Федерации (принимая во внимание введение всех его статей) не предусматривает ресурсных платежей, а устанавливает ряд федеральных налогов, призванных заменить эти платежи, к числу которых относятся налоги за пользование недрами, а также лесной и водный налоги (ст. 13). В то же время Налоговым кодексом РФ предусмотрено отнесение платы за землю к числу местных налогов, которые должны стать основой местных бюджетов (ст. 15).

Исходя из этого и с учетом значимости отдельных видов природно-ресурсных платежей для формирования федерального бюджета в 2001 г. было начато реформирование сложившейся в постсоветский период совокупности природно-ресурсных платежей с изменением их статуса и пропорций в распределении их сумм по уровням бюджетной системы, которое в первую очередь затронуло платежи за пользование недрами для добычи полезных ископаемых с установлением для них статуса федерального налога и резким увеличением доли федерального бюджета в распределении его сумм. Этот приоритет нашел отражение и в «Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.», одобренной Постановлением Правительства от 15.08.01 г. № 584 и рекомендованной федеральным органам для учета при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов (табл. 4).

Таблица 4

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г. (по Постановлению Правительства РФ от 15.08.01 г. № 584)

Налог	Статус	Зачисление (% от общего объема поступлений)
		федеральный бюджет	региональные бюджеты	местные бюджеты
Налог на добычу полезных ис­копаемых: – углеводородного сырья – общераспространенных полезных ископаемых – прочих полезных ископаемых	Федеральный	80 – 40	20*) 100*) 60*)	– – –
Экологические платежи (налоги)	Региональный	–	50	50
Налог на недвижимость (имущество, землю)	Местный	–	–	100
*) С возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований

В то же время при повышении централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего по углеводородному сырью) «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.» ориентирована на использование сумм экологических платежей и платы за землю в качестве собственных доходных источников региональных и местных бюджетов с исключением из их распределения федерального бюджета. Фактически в законах «О федераль­ном бюджете» на соответствующие годы, принятые после одобрения рассматриваемой Программы, рекомендованные пропорции соблюдаются не полностью. Так, в Законе «О федеральном бюджете на 2003 г.» от 24.12.02 г. № 176-ФЗ отражено распределение экологических платежей между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, не­регламентированное никакими рамочными законами, но ставшее традиционным за 10 лет своего существования в отношении 19 : 81%. Однако несмотря на это, принимаемые законы «О федеральном бюджете» свидетельствуют об общих тенденциях расширения налоговых полномочий ор­ганов власти субъектов Федерации в отношении природно-ресурсных пла­тежей при сокращении масштабов расщепления поступлений между уров­нями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам природно-ресурс­ных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации.